国家监察体制改革浅议派驻机构有效履行监督职责面临的困难与对策.docx

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国家监察体制改革浅议派驻机构有效履行监督职责面临的困难与对策

浅议派驻机构有效履行监督职责面临的困难与对策　　

今年初，按照中央纪委、省纪委、XX市纪委的要求，XXX市开展了纪委派驻机构改革。

市纪委成立派出了19个纪检组，70多名纪检干部，实现了对全市68家市直单位的派驻监督全覆盖。

半年多时间过去了，派驻纪检组的各项业务工作开展都已趋于稳定，党内监督作用发挥日渐显现。

但受体制机制等多方面因素影响，工作中仍然存在一些问题和困难，制约着派驻机构监督职能的发挥。

为进一步做好新常态下纪检派驻工作，派驻第九纪检组通过回顾改革后一段时间自身工作运行开展情况，并结合座谈会、个别谈话等形式，对当前派驻纪检组的工作运行情况、存在问题及意见建议进行了调查研究，现将有关情况形成调研报告。

管中窥豹，希望能为上级决策提供一定参考。

一、派驻机构工作开展现状　　

今年来派驻纪检组开展的主要工作有：

1、参加、列席驻在单位重大班子会议，对重大决策、重要人事任免、重大项目推进和大额资金使用等事项进行监督；2、开展涉纪信访的受理、核实；3、督促指导驻在单位制定有关党风廉政建设工作计划、规章制度，并督促检查落实；4、开展作风效能和正风肃纪检查；5、联合驻在单位加强廉政教育，积极开展拉袖子谈话工作；6、参与市委开展的市直机关专项巡察活动。

总体来讲，实行统一派驻以来，纪检监察工作比原来没有派驻时有很大进步：

一是角色转变及时到位。

随着“三转”的深入推进，各驻在部门对纪委专职主责主业的认识也日益明朗，派驻纪检组干部均不再参与驻在单位的业务分工，能够认清自我角色，迅速摆正位置，直接协调、指导、帮助、监督各单位开展党风廉政建设和反腐败工作，开展执纪监督的业务、力量和层次都更为“专业化”。

二是执纪监督更加积极主动。

改革后，派驻组纪检干部无论从工作关系上还是从人际关系上都更加的独立超脱，实现了责任主体与监督主体分离，独立性和权威性大大增强，能够更加积极主动地履行监督责任并督促驻在单位党组织落实好主体责任，对驻在单位单位权力失控、决策失误和行为失范等现象的发生能够做到有效防范。

三是重点监督的成效进一步显现。

派驻体制改革明确了责任主体，增强了监督主体，监督工作的独立性进一步增强，对权力运行重要部位和关键环节的监督力度持续加大。

如，派驻第九组自成立以来，积极参加驻在单位重要会议，对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等开展监督，严把干部使用的廉政审核关，坚持推进民主集中原则，建立科学决策体系，确保三重一大事项依法、依纪、依规。

同时，执纪力度进一步加强，今年来累计共约谈戒勉干部25人次，建议驻在单位问责处理5人。

在配合市委市直单位专项巡察活动中，坚持问题导向，回应群众关切，共协助专项巡察组发现各类问题22项，督促整改8项，问责干部2人。

四是驻在单位廉政意识明显提高。

体制转变后，驻在单位在执行规章制度方面，诸如公务接待、财务支出等方面更加地谨慎小心；遇到单位人员红白喜事、迎来送往等情况能够主动对比制度要求；更加注重纪委方面文件精神的传达和对工作人员廉政行为的管理；思想上更加警惕、行动上更加谨慎，能够在决策之前，主动用党纪国法这把“戒尺”比一比量一量，廉政意识较以往有了明显增强。

二、派驻机构有效履职面临的主要困难　　

一是“派”的管理体系尚未完善。

为做好派驻机构统一管理工作，从中央到地方都制发了不少文件规定，为派驻机构履行职责提供了保障。

但现行的统一管理，更多的是明确派驻机构的干部管理和业务指导，对派驻机构履职的体制机制、规章程序、考核奖惩、干部晋升发展等方面缺乏具体规定，亟待进一步细化和配套。

1.体制机制未理顺，管理不到位。

改革后，市纪委对派驻机构的编制实行了统一管理，其他相关体制机制未与驻在单位完全脱钩。

一方面，保障覆盖不全面。

派驻机构的人事档案、工资福利、办公设施和工作经费等，均由驻在部门负责。

监督者和被监督者“同吃一锅饭”，这种依附关系使得派驻机构人员在监督、执纪、问责时缺乏底气和勇气，出现“嘴软、手短”等尴尬情况。

另一方面，人事管理不彻底。

派驻干部平时工作、考勤都在驻在单位，遵守驻在单位的规章制度，游离于纪委的人事管理体系之外。

纪委很难掌握派驻干部的“德、能、勤、绩、廉”各个方面情况，客观上限制了派驻纪检干部的成长、交流，在一定程度上挫伤了纪检干部的工作积极性。

2.规章配套相对滞后，细化不够。

派驻机构工作规范、纪检监察实施细则等配套制度未到位，导致派驻纪检组对监督单位开展工作无章可循。

在履行监督职责中,纪检组具体参与哪些工作、重点监督哪些环节，以什么形式、方法来监督等等都缺乏具有针对性和可操作性的标准、措施。

如派驻机构可以初步核实驻在部门领导班子及其成员违反党纪政纪的问题，但监督调查的权限、方式方法、程序步骤等没有操作层面上的刚性规定，实际操作中有一定难度。

能否银行查账？

能否到第三方调取监控录像证据？

再如，纪检组长参加驻在单位党组会议，开展三重一大事项的监督过程中，纪检组长如果提出异议，是一票否决？

保留意见？

还是少数服从多数？

相关的规定都需要进一步细化明确。

3.缺乏外部联系纽带，衔接不畅。

改革后，派驻纪检组是市纪委的派出机构，履行的是纪委的相关职能职责，纪委干部室负责干部管理，办公室负责信息的上传下达，各联系纪检室负责业务指导，相对来说工作衔接起来还算顺畅。

但在其他方面，如市级派驻纪检组如何对县级派驻纪检组开展工作指导、协调、沟通，没有一个明确的规定。

派驻纪检组驻在各个职能部门，每个部门的业务内容都不一样。

在具体监督工作开展的侧重点上，市级机构对县级机构的纵向指导肯定是更有针对性，专业更加对口。

但目前来说，这一块仍是空白。

其次，派驻机构与委局机关各室、所联系单位之间工作关系还需要进一步的理顺，职责的划分还需要进一步的明确。

另外，各个派驻组之间以何种方式进行沟通联系比较合适，没有可直接借鉴的规定或依据，平时遇到某些工作上的问题，都是相熟的组长之间私下沟通交流，工作中存在随意性较大的问题。

二是“驻”的融入度不深。

派驻改革的初衷就是把纪检监察干部“渗透”到驻在单位中去，通过近距离、全天候、无缝隙地接触驻在单位各方面的人和事，实现监督效果的提升。

但经过半年多的实践发现，融入驻在单位，全面掌握其党风廉政执行情况并没有那么容易。

1.同体监督尺度较难把握。

在目前新的领导体制下，派驻纪检组对准确把握自身职能定位，开展执纪监督有一定难度。

作为纪检组负责人，应该全面监督驻在单位的各项工作，对驻在单位主要业务进行事前、事中、事后全面监督，然而在实际工作中，纪检组长作为派驻纪检组负责人，又作为部门党组成员、副职领导，只是参加班子领导会议决定的重大事项，在事前做一些工作，在具体工作中和工作结束后，纪检组长主观上不好去监督过问，因为作为同一个班子成员，不停地过问其他成员的工作，会造成班子成员误解，导致班子内部矛盾加大。

纪检组开展监督工作很难找准与所派驻的部门或单位的最佳结合点和切入点，对自身主管、协管、参与、监督的工作职责感到界限模糊，难以做到把握准确。

目前只能是开展一些粗框架的、日常性的工作，很难深入去履行监督职能。

2.监督渠道单一不畅，信息获取有限。

派驻纪检组实行集中办公，有利于独立开展监督，但相对独立于被监督单位之外，客观上也存在“信息不对称”的问题，容易使监督浮于表面，流于形式。

从监督渠道上看，纪检组在日常工作中很少与被监督单位的具体业务科室发生交集，只能通过参与会议或者从他人闲聊时才可以了解到一些工作情况；从监督方式上看，主要通过正风肃纪等日常工作作风的监督和信访举报件的查办进行，还未开展更深入有效的监督工作。

派驻机构获取信息的来源渠道不多，对市委市政府交待被监督单位的一些重要工作部署，临时性、突发性工作任务了解不及时，不仅不适应全市整体工作节奏，更不利于做一些事前监督。

派出机构的知情权、参与权小，造成监督难、难监督，监督的实效性差。

3.少数被监督单位认识不到位，消极抵触。

少数被监督单位领导重视和支持派驻纪检组工作力度不够、认识不到位，主观上有不愿意接受监督、逃避监督的情况。

派驻纪检组与部门单位之间沟通联系还缺乏经常性、持久性、制度性。

个别部门单位领导主观上认为派出机构是市纪委、监察局专门派来“盯梢”的，有抵触和提防心理，有些重大问题商议没有及时通知纪检组，一定程度影响了派驻纪检组监督作用的发挥。

个别部门领导思想认识上存在偏差，忽视抓好党风廉政建设工作的重要性，一定程度上存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的问题，缺乏长期做好党风廉政工作的责任主体意识，给派驻纪检组正常开展工作带来不利影响。

三是自身建设有待进一步加强。

派驻机构的干部队伍是由原来各单位从事监察的干部和一部分来自其他岗位的干部组成，在思想认识、能力素质各方面与纪委机关专业的纪检干部有明显的差距。

此外，由于改革尚未完全到位，派驻干部前途出路不明，带来工作不安心、士气不振等问题，队伍的整体建设还需进一步加强。

1.认识不到位，存在惯性思维。

虽然“三转”和“两个责任”明确了派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系，其职责是监督执纪问责，但是由于派驻机构长期负责驻在部门的党风廉政具体事务，行为定势、惯性思维根深蒂固，对纪委的归属感不强，对自己“归谁领导、对谁负责”认识不清、立场不明。

有的虽然明白自己的角色，但有畏难情绪，拉不下面子，撕不开脸皮，顾虑重重，担心建议和意见提多了，会伤害和气，不利于团结；工作开展多了，怕增加部门和干部职工的负担，影响业务工作。

一些派驻纪检干部习惯于用老观念、老办法、老套路来思考问题和处理问题，不善于研究新情况、新问题，缺乏创新精神。

因而,认识不到位,工作的开展也就打不开局面　　

2.业务素质不过硬，监察能力不足。

纪检监察工作作为一项纪律性、独立性强的工作，具有自身的规律和特点，对干部的能力素质要求很高。

从实际工作运行来看，派驻纪检组干部队伍素质距离这一要求还有一定的差距。

一是纪律审查专业知识欠缺。

派驻干部来自“五湖四海”，很多是这条线上的新兵，从前没有从事纪检监察工作的经历，缺少纪律审查相关专业知识，加上培训机会少，派驻机构自身传帮带能力较弱，导致业务能力提升慢，履职能力欠缺。

二是融入不深，监督检查流于形式。

派驻纪检监察机构相对驻在部门而言，是门外汉，业务知识先天不足，要达到全面熟悉、掌握的程度，还需要时间积累。

三是实战能力不足。

对纪委交办的问题线索，有的派驻干部还不懂得如何查办，甚至办案程序也不是很了解。

受理信访问题只是简单地询问了解情况而已，面对“快查快结、快进快出”等纪律审查新要求有些力不从心。

3.晋升轮岗渠道窄，队伍活力不足。

目前，纪委对派驻机构干部的选拔使用、轮岗、晋升还没有出台具体明确的统一规划，派驻干部对自身将来的发展看不到出路，容易造成精神不振，士气低下，缺乏活力。

首先，派驻干部交流出口不畅。

体内循环机会少，体外循环更难。

在一个单位工作久了，缺乏学习的动力，容易产生惰性和暮气，对个人成长进步不利。

我国是人情社会，一个部门呆久了，还容易形成人情圈，陷入关系网，监督拉不开情面，对工作也十分不利。

其次，进步成长受限。

派驻机构点多人广，远离机关，派驻干部难以进入纪委领导和组织部的视线。

而驻在部门又认为派驻干部是纪委管理的干部，是“外人”。

这样使派驻干部在派出机关与驻在部门之间处于“两边都够不着”的尴尬境地，成长进步受阻，工作的积极性和主动性受到影响。

三、加强派驻机构有效履职的对策与建议　　

派驻监督是纪委纪检职能的重要组成部分，是实现党内监督的重要形式和载体。

党的十八届三中全会对加强派驻机构建设进行了全面部署，对充分发挥派驻机构监督作用寄予厚望。

实现这一目标，可以从以下三个方面下功夫。

1.加强上层设计，细化制度配套，确保派驻监督作用更好发挥。

根据改革的要求和派驻机构目前的现状，市委、市纪委应强化上层设计，制度配套、完善机制、细化规定。

一是要明确和完善工作责任。

要进一步规范和细化派驻机构的工作职责、工作定位、工作关系等，切实解决责任不清、任务分工不明、工作关系不顺等问题，从制度层面上厘清主体责任和监督责任的边界，确保各司其职。

二是完善监督检查制度。

要制定具有可操作性的监督检查工作制度和工作程序，建立健全派驻机构监督驻在部门班子及其成员廉政和作风问题沟通、干预等一系列监督机制，强化对领导班子及成员的监督。

三是细化重大事项参与制度。

对“三重一大”事项、人事、财务、物品采购、关键岗位的监督等，应制定一系列制度和实施细则，明确具体参与监督的环节、方式，为派驻机构履行职责提供依据和保证，做到既不缺位，又不越权。

四是要重视和巩固派驻机构的后勤保障。

建议市纪委对派驻机构人员的人事编制、工资福利、办公经费、年度考核等实行统一管理。

努力走完派驻机构统一管理的最后“一站路”，真正让派驻人员监督无后顾之忧。

2.聚焦纪检主业，创新监督方式，确保派驻监督效能不断提升。

一要注重建立重点监督和导向监督方式。

哪个部门有权力，监督的重点就放哪里；权力运行到哪里，监督就行使到哪里；违纪问题出在哪里，监督就跟到哪里。

探索和把握权力运行带来腐败问题发生的规律、特征，督促驻在部门制定措施加以防范。

二要注重突出“借力”和“深度”监督。

要建立完善同被监督单位内部纪检业务科室的沟通联系和协同办公机制，并充分发挥内部纪检组织的作用，用专业人员的“眼和脑”，弥补派驻干部因不熟悉业务，看不清腐败“路子”、拿不准防控措施的短板。

通过业务部门落实监管责任，通过监督决策者、管理者和监管者，实现“监督的再监督”，确保派驻机构配合不迎合、到位不错位、融入不陷入、协助不替代。

三要注重书式记录、台账的监督。

要注重及时收集驻在单位的党风廉政建设形势分析、党风廉政建设责任制工作部署总结、民主生活会和党组会议记录、“三重一大”研究决策、廉政教育及廉政风险防控等记录、台账，通过不定期检查台账等方式，查找发现问题，督促驻在部门落实“主体责任”。

3.推进队伍建设，健全管理机制，提升派驻干部的能力水平。

一是要提升履职能力。

派驻干部要熟悉了解驻在部门的业务流程、关键环节，弄清驻在部门廉政风险表现形式，以便把监督的触角延伸到前端；市纪委要区分不同驻在部门的行业特点，突出各自的侧重点，分类开展多元化的教育培训；定期组织派驻干部到机关挂职锻炼，参与纪律审查工作，提高实战能力。

二是要搭建平台，促进交流学习。

市纪委要加强对派驻机构的领导和管理，及时掌握派驻机构工作动态，对存在的问题及时给予业务指导。

各个派驻机构之间应探索建立联席会议制度、信息交流制度、联合办案制度，搭建互相学习参考、互相了解提供平台。

三是要开展以案代训，提高实战能力。

市纪委在查办案件时，可根据案件的性质和特点，有计划地抽调派驻机构干部参与办案工作，由经验丰富的同志传帮带，切实提高派驻机构干部的办案实战能力。

四是要健全派驻机构干部队伍提拔任用和交流机制。

市纪委要健全派驻干部管理制度，明确干部管理、任免奖惩、轮岗交流等事项,打通纪检监察机关干部、派驻机构干部、其他党政机关干部之间相互交流任职的渠道。

同时要实行优胜劣汰，对不能胜任纪检工作的，要及时调整出队伍，激发派驻干部的工作积极性、主动性。