论我国公共政策过程中的政府信用建设.docx
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论我国公共政策过程中的政府信用建设
中图分类号：
D63单位代码：
10425
学号：
S0*******
论我国公共政策过程中的政府信用建设
ResearchontheGovernmentCreditin
PublicPolicyProcess
学科专业：
行政管理
研究方向：
公共政策理论与实践
作者姓名：
指导教师：
二〇一零年六月
关于学位论文的独创性声明
本人郑重声明：
所呈交的论文是本人在指导教师指导下独立进行研究工作所取得的成果，论文中有关资料和数据是实事求是的。
尽我所知，除文中已经加以标注和致谢外，本论文不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含本人或他人为获得中国石油大学（华东）或其它教育机构的学位或学历证书而使用过的材料。
与我一同工作的同志对研究所做的任何贡献均已在论文中作出了明确的说明。
若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。
学位论文作者签名：
日期：
年月日
学位论文使用授权书
本人完全同意中国石油大学（华东）有权使用本学位论文（包括但不限于其印刷版和电子版），使用方式包括但不限于：
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保密学位论文在解密后的使用授权同上。
学位论文作者签名：
日期：
年月日
指导教师签名：
日期：
年月日
摘要
政府信用，是政府机关及其工作人员以公共利益为行政目标，以公平、效率和依法行政为实施行政职能的原则，实现行政管理的科学化、民主化和制度化，从而获得的公众及社会组织的信任。
它实质上是公众及社会组织对政府信誉和形象的一种主观评价和心理感受。
政府信用在社会信用体系中处于核心和主导地位，是实现政府管理职能的重要条件。
而公共政策作为政府管理的重要手段，其过程中的政府信用对于顺利实现政策目标有着极为重要的意义。
然而，由于政治体制和政府自身原因，公共政策过程中的政府信用严重缺失，损害了政策的权威和信用，阻碍了政策目标的实现。
在这种背景下，政府信用建设显得极为重要。
本文以公共政策过程中的政府信用为研究对象，按照“提出问题、分析问题、解决问题”的思路来布局全文，论文主要包括三部分：
第一部分，在对政府信用内涵进行界定的基础上，提出了政策过程中政府信用存在的问题；第二部分，针对存在的问题，分析政策过程中政府信用缺失的原因；第三部分，通过原因分析，提出公共政策过程中政府信用建设的途径。
本文的创新之处在于把政府信用建设放到政策过程的框架中来研究，并综合运用政治学、伦理学和行政法学等学科知识分析政府信用问题，深刻分析政策过程中政府信用缺失的现状和问题产生的原因，最后提出了具有操作性和可行性的对策和建议。
关键字：
公共政策过程，政府信用，现状分析，信用失范，对策建议
ResearchontheGovernmentCreditinPublicPolicyProcess
CaoShao-qian（PublicAdministration）
DirectedbyProfessorYaoXing-lei
Abstract
Thegovernmentandthecivilservantsaimatthepublicinterest,andbaseontheprinciplesofjustice,efficiencyinadditiontoadministrationaccordingtolaw,toachievetheadministration'sscientific,democraticandinstitutionalizeddevelopment.Inthisway,theygainthetrustfromthepublicandsocialorganizations.Wecallthiskindoftrustthegovernmentcredit.Actually,thegovernmentcreditissubjectiveevaluationandpsychologicalfeelingsofgovernment’sreputationandimagefromthepublic.Itisatthecoreanddominantpositioninthesocialcreditsystem,andisanimportantconditionforthefunctionsofgovernmentmanagement.Andyetpublicpoliciesasimportantmeansforgovernmentmanagement,inwhichthegovernmentcreditisofconsequencetothesmoothachievementofpolicyobjectives.However,duetoreasonsofpoliticalsystemandgovernmentitself,thegovernmentcreditinthecourseofpublicpolicyisinastateofseriousdeficiencies,whichunderminetheauthorityandcredibilityofpolicyandhindertheachievementofthepolicygoal.Inthiscontext,thegovernment'screditconstructionbecomesextremelyimportant.
Onthebasisofconcernedtheoryanalysistogovernmentalcredit,inaccordancewiththeprincipleof“raisingproblem,analyzingproblemandsettlingtheproblem”,thearticleisorganizedanddividedintothreeparts:
Thefirstpart,ontheanalysisoftheconceptofgovernmentcredit,putsforwardtheproblemsofgovernmentcreditinpublicpolicyprocess.Thesecondpart,analysesthecauseofabsentgovernmentcreditinpolicyprocess.Thethirdpartisaboutadvicesontheconstructionofgovernmentcreditinpolicyprocess.
Theinnovationofthisthesisistostudytheconstructionofgovernmentcreditintheframeofpolicyprocess,andanalysestheproblemswithacomprehensiveapplicationofpolitics,ethics,administrativelawandsoon.Thepaperanalysesthestatusandcauseofthelackofgovernmentcreditinpolicyprocess,andfinallyputsforwardadvicewhichisoperationalandfeasible.
Keywords:
publicpolicyprocess;governmentcredit;actualityanalysis;creditanomie;suggestions
目录
第一章前言1
一、研究背景及意义1
二、国内研究现状3
三、研究内容3
四、研究方法及创新之处4
第二章公共政策过程中政府信用建设的理论探讨6
一、公共政策过程描述6
二、政府信用的涵义和特征6
（一）政府信用的定义7
（二）政府信用的特征7
三、公共政策过程中政府信用建设的基本要求...8
（一）公共政策过程要体现政府行政的公共性目标8
（二）公共政策过程要具有内容和程序上的科学性9
（三）公共政策过程要确保政策的相对稳定性和连续性9
（四）公共政策过程要讲求工作的效率性…….10
第三章我国公共政策过程中政府信用建设的现状分析….11
一、我国公共政策过程中政府信用建设取得的成就11
二、我国公共政策过程中政府信用建设存在的问题12
（一）公共政策制定偏离公共目标损害政府形象13
（二）公共政策执行不规范影响政府信誉15
（三）公共政策评估可信度低难以使人信服16
（四）公共政策终结不及时削弱公众信任17
（五）公共政策监督不力导致公众政治冷漠17
第四章我国公共政策过程中政府信用失范的原因19
一、政府职能错位失信于民19
二、政府官员信用意识不高20
三、政府信息公开程度低21
四、政府信用制度供给不足22
五、政府追求自身利益的驱动23
第五章加强公共政策过程中政府信用建设的对策建议26
一、公共政策的制定：
强化公共价值取向26
二、公共政策的执行：
保证稳定性和连续性27
三、公共政策的评估：
健全政绩评价体系29
四、公共政策的终结：
保持公共政策与时俱进30
五、公共政策的监督：
健全信用监督网络31
结论34
参考文献35
致谢37
第一章前言
一、研究背景及意义
目前，我国处于政治、经济、文化和思想的社会转型期，政治经济体制尚未完善，很容易产生社会信用缺失现象，导致信用资源的流失。
政府信用作为社会信用体系的主导和核心，对社会整体信用水平的影响不言而喻，其信用状况尤其应该受到关注。
公共政策作为政府管理的极为重要的手段之一，是政府与公众密切接触的途径和纽带，也最能反映政府的信用状况和公众对政府的信任程度。
研究公共政策过程中的政府信用建设，具有十分重要的理论意义和现实意义。
提出了公共政策过程中应当注意政府信用问题并把政府信用度作为衡量公共政策及其程序合理性的重要指标，有利于更加完善政策过程优化政策体系，使公共政策朝着科学化、民主化和效率化的方向发展。
同时，研究政府信用在公共政策过程中的体现并针对存在的问题提出相应的对策和建议，完整分析了政策过程框架内的政府信用，使政府及其工作人员的行为更加规范合法，也有利于我国物质文明、精神文明和政治文明建设。
第一，研究公共政策过程中的政府信用建设，是维护政治合法性和经济发展的要求。
根据委托—代理理论，政府作为公众的代理人行使行政权，以自身信用为基础去实现公众意愿，维护公众利益，这是政府存在的依据。
一旦政府滥用公众的信任，失信于民，将会导致公众的不满或抵制，甚至引发政府的合法性危机。
政府通过整个公共政策过程表现出来的信用行为和信用能力，必然有助于稳固政府的合法性根基。
我国实行社会主义市场经济，市场经济在本质上就是信用经济。
一个国家的信用环境如何，直接关系到投资和消费市场的扩展，影响到市场经济的发展。
政府作为市场经济的监管者，必须为市场经济的有序运行提供充足的制度供给，用法律制度约束和管理市场经济参与者，为市场经济的发展提供良好的环境。
同时，政府作为市场经济的参与者，必须遵守与企业、投资方等其他参与主体之间的承诺，言而有信，促进经济的发展。
一些地方政府在吸引投资时许给企业许多优惠条件，等企业进驻该地之后又翻脸不认帐，这种不信用的行为极大损害了当地的信誉，长期来看必然阻碍经济的发展。
第二，研究公共政策过程中的政府信用建设，是保障政府职能实现的需要。
公共政策是政府实现其职能的基本手段，而公共政策过程中的政府信用则直接关系到政府的职能能否实现。
如果公共政策不能反映民意甚至与民意相悖，如果公共政策执行不规范、出尔反尔，如果公共政策过程中由于缺乏监督而出现寻租、创租等腐败行为，则这样的公共政策必然得不到公众的支持和配合，甚至会引起公众的对抗，危及到政府自身的生存。
加强公共政策过程中的政府信用建设，使政策真正体现民意，服务民众，这样的政府才会得到民众的信任，才有利于促进政府职能的实现。
第三，研究公共政策过程中的政府信用建设，是树立良好政府形象的要求。
政府形象是公众对政府行为及政府人员的总体评价。
在各种评价因子中，政府信用是重要的一项。
政府为了实现自身的管理职能，制定并执行一些公共政策，这些政策必然会在公众舆论中留下一些痕迹，从而生发出公众的看法并给出一定的评价。
为政者取信于民，任何政府都想得到公众的信任和支持，树立起良好的政府形象。
公共政策的稳定连续直接关系到政府的信用，政策朝令夕改出尔反尔，公众没有稳定预期，必然会不信任政府。
公共政策的执行直接关系到政府行为的后果。
一般来说，有法不依比无法可依更伤害公众的感情，造成政府的信任危机。
这些行为对于政府形象的损害是不可限量的。
只有加强公共政策全过程的政府信用建设，加强政府及其工作人员的外在能力和内在素质，才能获取公众的信任和支持，树立起良好的政府形象。
第四，研究公共政策过程中的政府信用建设，是推进社会信用体系建设的必然要求。
信用按主体分类，可以分为政府信用、企业信用和个人信用。
这些不同主体的信用相互作用、相互影响，构成了社会信用体系。
在社会信用体系中，政府信用居于核心和基础地位。
政府在社会中处于管理者地位，其制定的公共政策影响范围涉及到政治、经济、文化等社会各个方面，这就决定了公共政策过程中政府信用的影响范围广泛、影响力大。
政府必须要在社会信用体系的建设中担负起主要责任。
同时，政府信用对社会具有示范引导作用，也是建立健全社会信用体系的主要推动者。
孔子曰：
“上好信，则民莫敢不用情”。
只有政府及其工作人员首先做到守信，尤其是制度守信，发挥其表率作用，这样才会有守信用的企业和个人，才有可能建立起信用社会。
第五，研究公共政策过程中的政府信用建设，是社会主义和谐社会建设的要求。
社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
“诚信”作为和谐社会的基本要素，可以理解为“诚实信用”。
政府作为社会活动的主要组织者和管理者，作为信用环境的主要建设和推动力量，其行为对社会有着强烈的示范和引导作用。
公共政策作为政府意图的体现，整个过程中的信用状况对公民和社会更加具有直接影响。
如果政府制定政策不能体现民意，政策执行紊乱无序，政策出尔反尔愚弄百姓，政策效果低下，那么这样的政府必然得不到公民的信任，也必然是一个信用水平低下的政府。
政府信用水平低下，很容易造成官民冲突，影响社会的和谐稳定，因此，加强政府信用建设，建立一个取信于民的政府，是我国经济社会发展的必然要求，也是建设和谐社会的重要内容。
二、国内研究现状
根据统计资料，对政府信用有关问题的研究至今已有期刊论文810余篇，会议论文11篇，硕博论文64篇。
研究主要涉及到政府信用基本内涵；政府信用缺失的表现；政府信用缺失的原因；政府信用建设的对策研究。
一是政府信用的内涵。
张旭霞从政治委托——代理关系角度理解政府信用，认为政府信用是政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。
王和平从政府与公众的关系理解政府信用，认为政府信用是社会组织、民众对政府信用的一种主观评价或价值判断。
孙志英从政府行为的角度，认为政府信用是通过系列政府行为表现和实施的结果，它在很大程度上体现为政府行为的规范性和合理性。
张超等从社会学角度指出，政府信用政府取得的公众对其的一种特殊的制度信任。
二是政府信用缺失的表现。
关于政府信用缺失的表现，学者们普遍认为主要体现在：
政策出尔反尔、执法行为不规范、滥用职权，权力寻租等方面。
三是政府信用缺失的原因。
导致政府信用缺失的原因是多方面的，学者们对此做了多角度的解释：
信息不对称，公众对政府监督约束的困难以及政府本身的利益驱动和自利倾向、行政制度设计的缺陷等。
四是政府信用建设的对策研究。
学者们观点分为几类：
（1）加强行政人员信用意识，构筑信用文化；
（2）完善信用缺失的防范制约制度，从制度方面完善政府信用建设；（3）完善政府信用评估技术，建立健全政府信用管理体系；（4）深化行政体制改革，转变政府职能，规范政府行为。
由上述论述可知，虽然国内关于政府信用的研究已经很多了，但研究深度不够，对公共政策过程中的政府信用研究涉及很少。
即使有些研究涉及到这一问题，也只是作为政府信用研究的一个小部分，或只做部分描述，或只是一概而过。
例如很多学者认为政府信用应该包括行政决策科学稳定、行政行为规范诚信以及政务公开透明等，但只是泛泛而论，并没有细化到公共政策的框架内进行分析，更缺乏深入的研究和探讨。
三、研究内容
在社会转型期提出该课题，旨在探明我国政府在公共政策过程中信用失范的表现和原因，并据此提出有效的解决思路，为完善我国的社会信用体系建设提供理论参考。
本文研究内容包括六个部分：
第一章：
前言。
分析课题研究背景及研究意义，阐述研究内容、研究方法及课题创新之处。
第二章：
公共政策过程中政府信用建设的理论探讨。
通过对搜集资料的分析概括出政府信用的定义和特征，并总结提出公共政策过程中政府信用建设的基本要求，为研究奠定了理论基础。
第三章：
我国公共政策过程中政府信用建设的现状分析。
介绍了公共政策过程中政府信用建设取得的成就和存在的问题，其中公共政策过程中政府信用失范问题的存在是课题进行下一步研究的前提。
第四章：
我国公共政策过程中政府信用失范的原因。
从政府自身以及外在制度两方面出发分析得出影响政府信用建设的因素。
第五章：
加强公共政策过程中政府信用建设的对策建议。
对公共政策制定、执行、评估、终结以及监督各个过程逐一分析，得出加强政府信用建设的对策和建议。
第六章：
结论。
对本文进行概括总结。
四、研究方法及创新之处
该课题在现实依据和理论依据的基础上，以社会契约论、委托—代理理论、政治合法性理论和成本交易理论为基础研究政府信用，结合运用多种研究方法，通过对大量国内外资料进行总结和分析，对公共政策过程中的政府信用问题进行深入研究，并提出政府信用建设的对策，具有现实可行性和理论可行性。
本文按照提出问题、分析问题、解决问题的思路撰写，逻辑线索清晰，具有技术可行性。
文章的具体研究方法如下：
1.文献资料法。
搜集与本课题有关的信息和资料，在对资料进行综合分析的基础上拓宽研究视野，提供更为完善的方法。
2.跨学科研究法。
综合运用政治学、社会学、行政管理学和公共政策学等多学科知识，对公共政策过程中政府信用建设的现状及其发展进行研究，重点探讨和分析其存在的问题、原因，提出应对措施和建议。
文章的创新之处在于：
从公共政策过程的角度对政府信用建设进行研究，视角独特，角度新颖，开创了政府信用研究的一个新的领域。
紧紧围绕公共政策过程中的制定、执行、评估、终结和监督几个基本环节，对我国公共政策过程中政府信用建设进行比较系统、全面的分析，较之目前的大部分研究只是把政府信用建设局限在论述其必要性，或者只是把政府信用归结到行政伦理的研究上，在理论上有所创新。
第二章公共政策过程中政府信用建设的理论探讨
一、公共政策过程描述
国内学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。
”[1]对于公共政策问题的分析，国内外学者倾向于采用过程模型，这样使得分析更加顺畅自然。
一般而言，公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结以及政策监督五个阶段。
政策制定又称政策规划，是政策过程的第一阶段，包括政策问题界定、政策议程设置以及政策合法化等。
公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。
政策执行是将政策理想转化为政策现实，将政策目标转化为政策效益的途径。
公共政策评估是公共政策过程的关键环节。
只有通过科学的政策评价，人们才能判定一项政策是否达到了其预期的目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整，还是终止。
关于政策评估的含义，目前学术界上存在分歧，有的认为是对政策方案本身的评估，有的认为是对整个政策过程的评估，也有的认为是对政策效果的评估，本文认为三种都应该包括在内。
政策终结是指公共决策者通过慎重的政策评估后，采取必要措施，终止那些过时、多余、无效或失败的公共政策的行为。
政策终结不仅是指取消原有的政策，而且还意味着制定新的政策。
因此，政策终结既是原有公共政策过程的结束，也是另一个新的公共政策过程的开始。
政策监督是公共政策过程的重要组成部分，它是指监督主体依照法定的权限和程序对公共政策运行过程进行监察和督促，以衡量并纠正公共政策偏差，实现公共政策目标。
政策监督贯穿于公共政策全过程，是规范行政行为、提高行政效率的重要途径。
二、政府信用的涵义和特征
信用最早产生于商品交换的活动中，是在商品交换中所形成的一种社会关系。
私有制的产生使得社会分工不断发展，大量剩余商品不断出现。
私有制和劳动分工使得劳动者各自占有不同的劳动产品，这就使得交换成为可能。
然而，随着商品生产的不断发展，直接的交换关系由于客观条件的限制面临重重障碍。
于是，赊销的支付方式应运而生。
赊销即延期支付，它意味着卖方对买方未来付款承诺的信任，意味着商品的让渡和价值实现发生时间上的分离。
这样，买卖双方就形成一种债权债务关系，即信用关系。
随着社会的不断发展，信用的内涵不断扩大，已远远不只是指一种经济行为、经济关系。
为了便于理解，我们可以从三个角度来探究信用的含义：
（1）从伦理道德层面看，信用就是一种“信守承诺”的道德品质，是人们之间建立起来的以诚实守信为道德基础的践约行为；
（2）从经济层面看，信用是指在商品交换或者其他经济活动中授信人在充分信任受信人能够实现其承诺的基础上，用契约关系向受信人放贷，并保障自己的本金能够回流和增值的价值运动；（3）从法律层面看，信用实际上包含两层含义：
一是指当事人之间的一种关系，但凡“契约”规定的双方的权利和义务不是当时交割的，存在时滞，就存在信用；第二层含义是指双方当事人按照“契约”规定享有的权利和肩负的义务。
（一）政府信用的定义
按照信用对象分类，社会信用可以分为政府信用、企业信用和个人信用三大类。
其中政府信用居于核心和基础地位，对其他社会信用具有重要的引导、示范作用。
关于政府信用的概念，仁者见仁，智者见智，学者们从不同角度进行了解释。
张旭霞从政治委托—代理关系角度出发，认为政府信用是政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应[2]。
王和平认为，政府信用是政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映[3]。
孙志英从政府行为的角度认为，政府信用是通过一系列政府行为表现和实施的结果，它在很大程度上体现为政府行为的规范性和合理性[4]。
张超等（2008）从社会学角度指出，政府信用是指国家行政机关在社会、经济、文化等一切社会事务的管理活动中因能履行行政契约而取得的一种特
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