机会主义环境审计论文.docx

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机会主义环境审计论文

机会主义环境审计论文

一、文献综述

（一）环境责任和问责机制研究

方世南认为，在构建环境友好型社会的过程中，需要政府强化环境责任，发挥主导性作用，实施政府主导型的生态环境建设战略，政府环境责任意识缺失或不强，将直接影响到旨在实现社会与经济发展目标的政策的科学性和生态性，使得这些政策对生态环境问题产生外溢效应，即这些政策加剧了生态环境的恶化。

许继芳认为，政府环境责任缺失集中体现在中央政府与地方政府环境责任不对称和地方政府经济责任与环境责任不均衡两大方面，这种缺失既造成了公众环境利益的受损，又导致了政府合法性的下降，还引发了社会发展的环境不公平。

巩固认为政府环境责任的基础应为公众环境利益。

肖萍认为，因为环境保护责任的缺失以及问责机制的不健全，环境问责的相关规定并未发挥其应有的作用，环境问责制不是一项单一的制度，它包括问责的依据和条件、问责的主体和对象、问责的方式（内容）和程序等一系列配套制度。

就问责主体来说，环境问责制包括权力机关问责、司法机关问责、上级政府（行政机关）问责，环境审计属于行政机关问责。

（二）审计与问责的研究

马骏认为，以人大预算监督以及国家层面的审计监督为代表的平行问责，互相支持、互相促动，共同推动着我国财政问责的进程。

冯均科认为，国家审计问责制度是特定国家以国家审计监督为基础建立的规则化问责体系，包括审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所实行的间接问责。

王会金认为，责任监督是政府审计活动的固有功能。

（三）环境责任、问责与环境审计研究

Ｂｅｎｎｅｔｔ和Ｎｅｗｂｏｒｏｕｇｈ分析了英国城市实施地方２１世纪议程以及实现二氧化碳减排目标的审计情况，构建了区域发展局实行的城市级别的能源审计，分析了政府审计部门如何对地方政府环境责任实行问责。

Ｌｕｉｚ和Ａｌｅｓｓａｎｄｒａ介绍了环境管理中巴西的政府审计，分析了联邦环境许可证审批过程的业务审计问责机制，提出了政府审计在环境领域的职责，并与最高审计机关国际组织（ＩＮＴＯＳＡＩ）的其他成员实行了比较。

巩固认为，政府环境责任的基础应为公众环境利益，公众环境利益本质上是一种社会利益，只能以法律所认可并予以保护的正当利益形式为法律所确认和保护，它具有主体共同性、客体整体性和救济彻底性等特征。

肖萍论述了环境问责的条件、主体和问责体系，认为环境审计是上级政府（行政机关）问责的重要形式。

潘佳认为，我国当前的政府环境信息公开问责是内部的，缺乏公众对权力的制约，应该建立由公众参与考评、环境信息领域的独立监察专员和公民或环保组织提起的、环境信息公开行政诉讼构成的外部参评机制。

牛鸿斌等认为，政府环境审计的本质是控制和创新领导干部政府环境行为的管理工具，通过影响领导干部的政府环境行为，实现维护生态环境安全的工作目标。

（四）环境审计基础理论与应用研究

Ｔｏｍｌｉｎｓｏｎ等对环境审计的术语实行了研究。

Ｇｌｅｎ从哲学的角度分析了社会和环境会计问题。

Ｃｌáｕｄｉａ等为区分环境监管和环境审计的概念，收集整理了涉及环境监管、环境审计和环境会计的２９５篇文献，并实行分类统计，分析了环境监管和环境审计的关系。

国内相关环境审计基础理论的研究也已深入各个方面，研究范围包括环境审计理论基础、动因、本质、职能、目标、假设、原则、准则、程序、方法、主体、对象等，总体来说，研究注重宏观环境问题，具有一定的前瞻性。

应用研究方面涉及农业、工业、空气质量、水、建筑、气候、能源、可持续发展、环境影响评价等众多领域。

最高审计机关国际组织环境审计委员会（ＴｈｅＩＮＴＯＳＡＩＷｏｒｋｉｎｇＧｒｏｕｐｏｎＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌＡｕｄｉｔｉｎｇ，简称ＷＧＥＡ）是当前政府环境研究领域权威的国际机构，现已公布了２４份研究报告，成果主要集中在实务指南，但其成果需要依据各国国情实行深化。

综上所述，现有研究表明环境问题的外部性和信息不对称产生了环境问责需求，审计是问责的一种形式，属于行政机关问责，这种问责是审计活动的固有功能。

当前的研究说明了环境问责对环境审计的需求，但什么条件下产生环境审计，什么因素影响环境审计的发展，环境审计的产生条件以及环境问责与环境审计之间的关系则一直缺少理论层面的解释。

二、环境机会主义和污染容忍度下降产生问责需求

（一）环境领域发生机会主义行为的风险较高

机会主义行为是交易费用经济学的重要行为假设之一，是对新古典利己主义理性人假定的延伸，是理性人寻利动机的自然结果。

杨小凯等认为，机会主义是人们追求自利行为交互作用中产生的一种对策行为，这种机会主义对策行为就是“损人利己”。

不对称性信息为机会主义行为提供了“温床”，而相对应的收益则强化了个人的机会主义动机。

机会主义行为的产生是经济主体的理性与约束它的规则发生冲突的结果，包括个人理性与社会规则之间的冲突、组织理性与社会规则之间的冲突以及组织理性与组织之间所达成契约条件的冲突。

一般来说，机会主义行为最易发生于经济利益保护机制弱化的部位，机会主义行为的强度与经济主体的利益敏感度密切相关。

因为公共产权的固有缺陷，缺乏产权主体、产权主体虚无或激励、监控不力等问题的存有，致使公共利益的保障机制不力，对侵蚀公共利益的行为反应迟钝［３３］。

所以，具有公共产权属性的领域发生机会主义行为的风险较高。

因为空气、水等资源不是稀缺资源，不属于私有产权，对公共成员没有排他性，所以环境质量具有典型的公共产权属性。

环境资源难以进入市场交易，不适用于价格机制，无法用市场价格确定公共产权的成本和收益，导致其价值因无形而被忽视。

同时，因为公共产权的主体不明确，导致“理智的冷漠态度”和“搭便车”的心理，个体往往不会主动维护公共产权。

环境的外部性使得环境领域的“损人利己”行为尤为突出，加之信息不对称的普遍存有，环境的公共产权属性明显，这些都导致环境领域发生机会主义行为的风险较高。

（二）污染容忍度下降使得问责需求强烈

经济社会的利己主义和环境领域的机会主义行为由来已久，能够说是伴随着经济社会的发展进程存有的，但是问责需求并未在环境领域出现机会主义行为时就产生，这表明环境机会主义仅仅问责需求的必要条件，而非充分条件。

因为环境领域的公共产权属性和外部性特征，导致公民社会对环境质量“理智的冷漠态度”和“搭便车”的心理，在环境污染尚未严重到危害私人产权（包括身体健康）时，这种心理状态是普遍存有的，助长了环境领域机会主义行为的滋生。

也就是说，在污染初期，公民社会对污染环境的机会主义行为是容忍的。

环境容忍度与经济发展的关系能够从环境库兹涅兹曲线中得到解释。

一般认为环境质量与人均收入水平呈倒Ｕ曲线型关系，这被称为环境库兹涅兹现象。

这种现象表明，在经济发展初期，环境污染不是很严重时，民众更愿意接受经济增长带来的收入增长，对环境质量下降保持容忍的态度，直至经济增长到某个水准后，公民社会的收入水平和物质生活水平得到较大的提升，对环境污染不再容忍，环境开始得到治理，随着经济的进一步发展，容忍度继续下降，环境质量得到改善。

环境容忍度与经济发展也呈倒Ｕ曲线型关系。

这种容忍度的下降，随着环境外部性内化为私有产权损失的加剧而更增强烈。

影响环境机会主义行为容忍度的另外一个重要因素是环境意识。

环境意识的提出是希望通过环境意识教育的环节引导环境行为。

国内外研究结果表明，环境意识与环境行为之间的关系远没有人们想象中的那么紧密，两者之间存有明显的落差和不一致。

也有研究表明，只有在低成本情景里，环境意识与环境行为之间才可能表现出较高的相关度。

即使环境意识的提升未必导致环境行为的发生，但是有一点是能够肯定的，即无论经济发展水平如何，环境意识的提升必然会使公民社会对环境污染行为的容忍度降低。

正是因为经济发展水平的提升，私有产权受环境污染的影响水准越来越高，同时环境保护教育水准也在持续提升，环境污染的加剧也必然影响人群的健康和福利，致使社会公民对环境污染的容忍度降低，环境领域的问责需求逐步强化。

三、环境问责需求：

环境审计的动因

问责需求产生后，最先考虑的是对产生污染行为当事人的直接问责，如对排污者实行处罚、要求其整改、勒令关停等。

因为环境问题十分复杂，专业性强，由环境专业人员承担对污染当事人的污染行为界定比较合适，因而通常的直接问责制度设计是由相关环境行政主管部门实行的，如我国的《环境保护法》第１４条就规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位实行现场检查”。

美国的环境法律也规定由联邦政府的相关机构对环境污染行为实行直接管辖。

但是，布坎南曾指出，如果将政府视为一个“经济人”，它也有自己独立的利益，这种利益就不见得总与社会的利益保持一致。

也就是说，政府有可能会采取“为了增加财政收入而不惜损害社会经济发展”的机会主义行为。

“诺思悖论”也表明，“在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象，具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损坏社会经济发展的措施”。

这就需要对作为直接问责主体的政府及相关部门实行再问责。

例如我国在淮河流域投入大量水环境治理资金，但水污染状况并未得到明显改善，社会就会产生对环境行政主管部门的问责需求。

美国在１８９９年颁布了《河川港湾法》，１９１２年制定了《公众保健法》，１９２４年开始实施《油污染防止法》，但是环境污染并没有得到遏制，由此产生了对联邦政府相关机构的问责需求。

间接问责制度设计是对政府及相关部门管理责任的问责。

如１９６９年美国颁布的《环境政策法》规定，在总统府设立环境质量委员会，该委员会最重要的职责就是适时收集关于当前和未来环境质量状况以及发展趋势的准确资讯，并对该资讯实行分析和解释，以确定这种状况与发展趋势是否会妨碍总统向国会提交环境质量报告中所规定政策的贯彻执行情况，同时编辑关于此项情况与发展趋势的研究报告，并向总统提出建议。

我国《环境保护法》第４５条也规定，“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

２００５年，我国颁布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中进一步明确有环境保护违法违纪行为的国家行政机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及有环境保护违法违纪行为的国家行政机关工作人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予行政处分，存有上述行为的企业中有国家行政机关任命的人员，也由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予纪律处分。

因为我国直接问责主体众多，如我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等所规定的环境监督管理部门就涉及环境、土地、矿产、林业、农业、水利、卫生、建设、渔业、公安、交通、铁道、流域水资源保护机构等，若再加上发展改革委员会（基建投资）、经济和信息化工作委员会（技改投资）等综合投资部门，将有１５个部门之多。

虽然我国法律规定上有间接问责的制度安排，但是因为环境问题复杂，直接问责主体之间职能交叉，而当前作为间接问责主体的任免机关或监察机关又难以掌握全面信息来做出判断，如农村环境整治工程涉及发改、农业、林业、水利、环境、土地等多个部门，中央一项资金拨付下来后，分渠道配发，每个部门只知道自己的配额，很难就总体责任实行监督，因而当前任免机关或者监察机关的问责效果尚未显现，对于政府的直接问责是否有效，对环境治理是否实行投入，投入多少，效果如何等民众关心的问题，难以做出准确的回应。

社会有问责需求，但现有的问责机制还不能实行有效的问责，在制度上，我们希望能有一个部门能够掌握相关环境责任履行的全面信息，包括环境信息、财务信息、管理信息等，能够通过这些信息实行判断，同时拥有对违法违规行为一定的处理处罚权力，具有权威性。

审计机关正是这样的综合经济部门，通过审计和审计调查，审计机关能够掌握多个部门的环境相关信息，能够做出综合诊断和评价，环境审计所以而产生。

四、环境审计内容演化：

问责需求动因的证据

根据前面的分析，环境机会主义行为越多，污染就越严重，公民社会对污染的容忍度就越低，这方面的问责需求就越强烈，这个领域就应该是环境审计的重点。

本文从我国环境治理投入、环境污染主要领域、与相关环境审计关系的角度来收集数据，以实证检验环境机会主义、问责需求和环境审计的相关性。

（一）环境保护的投资问责驱动环境部门的预算执行审计

根据２００１—２０１０年的《全国环境统计公报》和中经统计数据网相关数据，本文利用固定资产投资价格指数，将环境治理各年投资换算成２００１年不变价格。

我们从表１中的环境投资情况发现，２００４年以前环境保护投入在１８００亿元以内，２００６年上升至２３００亿元，环境投资的增长使得环境领域资金使用情况不容忽视。

从环境污染情况来看，２００５年１１月发生松花江水污染事件，同年１２月又发生珠江北江镉污染事件，这两起重大的水污染事件为我国的水环境保护敲响警钟。

２００６年，国家环保总局共接报处置１６１起突发环境事件，比２００５年增加８５起，凸显了环境污染问题的严重水准。

环境污染事件的频发说明环境机会主义行为增多，环境投入大幅增加反映了环境污染容忍度下降，政府实行环境治理的力度增加。

由此，对环境保护部门实行问责，对其预算执行实行监督成为必然。

中央部门的预算执行情况是审计署的主要例行审计工作，从已经公布的审计结果公告来看，２００５年公布的第３号《３２个部门单位２００４年度预算执行审计结果公告》和２００６年公布的第５号《４２个部门单位２００５年度预算执行审计结果公告》均未将原国家环境保护总局列入公告对象。

但自２００７年公布第６号《４９个部门单位２００６年度预算执行和其他财政收支审计结果》开始，环境保护部（原环境保护总局）已经成为例行的预算执行审计对象。

这表明正是环境投资增长产生问责需求，进而驱动了审计署对环境保护部门预算执行情况实行审计。

就审计披露的信息来看，也从２００７年的仅披露问题发展到２０１３年披露环境保护部内部各部门预算执行的详细数据和差异，并披露差异产生的原因，能够看出报告更具有绩效审计的特征，这也是近年来社会在问责方面要求更加深入具体的体现。

（二）水环境污染及治理问责驱动水环境审计

２００１—２０１０年１０年间公布的《全国环境统计公报》水环境污染总量控制指标ＣＯＤ和氨氮的排放情况见下页表２。

从表２中可见，２００５年是全国氨氮排放量最大的年度，２００６年是全国ＣＯＤ排放量最大的年度，而且生活污染源总是高于工业污染源，水污染的主要来源是生活污染源，生活污染源的ＣＯＤ和氨氮排放在２００６年达到最高点。

２００５—２００６年之后，废水排放总量依然上涨，但ＣＯＤ和氨氮排放量均有所下降。

水环境污染的趋势表明，２００５年—２００６年是我国水环境污染最为严重的时段。

同时，自２００３年开始，《中国环境状况公报》披露上一年度的全国特大、重大环境污染事件，２００５年之后开始分类统计，２０１０年之后又不再公报。

因为当年度公报的是上一年度的污染事件，所以我们能够从公报中得到２００４—２００９年污染事件的统计情况。

从表３中６个年度的环境污染事件分布情况来看，水污染和大气污染是我国主要的污染形式。

２００５年环境污染事件猛增，水污染事件是２００４年的一倍。

并且２００５—２００６年又是我国水环境污染最严重的时段。

严重污染事件的频发使人们开始理解到环境污染造成的损害，容忍度下降。

为增强环境治理，２００７—２００８年，我国的环境投资有较大幅度的增长，对环境污染责任人和监管责任的问责需求也十分迫切，正是这个问责需求导致大规模的水环境审计，如下页表４所示。

从表４能够看出，从２００４年开始，审计署开始实施大规模的水环境审计项目，２００８—２００９年是水环境审计项目最为集中的时期，这个时期对应的是２００７—２００８年环境投资快速增长后实行问责的时期。

也就是说，２００５—２００６年水环境污染严重，环境污染事件增多；２００７—２００８年治理力度增大，但治理效果未能让民众满意，容忍度下降，问责需求迫切；２００８—２００９年开始实行大规模的环境审计。

从时间顺序上来看，上述各时间段存有驱动关系；从审计内容和发现问题来看，逐步从单纯的资金使用情况审计转向对水环境绩效的审计，这也是缘于公民社会对环境责任履行情况问责的需求，起初民众仅仅想知道钱有没有花到环境项目上，随着容忍度的下降，民众更关心花钱有没有发挥改善环境的作用，也就有了更高的问责需求，从而促使水环境审计向绩效审计发展。

（三）节能减排的问责需求驱动节能减排审计

能源消耗产生环境污染，节能减排是环境治理的途径。

我国２００１—２０１２年的能源消耗情况和增长率见后文表５。

由后文表５可见，“十五”期间（２００１—２００５年），我国能源消耗量大幅度攀升，上升幅度达到５６．９１％，“十一五”期间能源消耗上升幅度虽有所减缓，但也达到２５．６１％。

正是因为大幅度上升的能源需求及其造成的环境污染超出了公民社会的容忍度，节能减排的需求才更增强烈。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低２０％左右、主要污染物排放总量减少１０％的约束性指标。

为实现节能减排目标，国家出台了多项财政补贴政策，投入了大量资金。

对于这些资金的使用情况及使用效果，公民社会有问责的需求，加之公民对能源消耗和环境污染容忍度的降低，这种问责需求十分强烈。

正是问责需求的驱动，审计署组织了大规模的节能减排审计。

当前完成的节能减排审计结果公告显示，２００８年实行的４１户中央企业节能减排情况审计调查是对２００６—２００７年节能减排投入的问责审计，之后的２０个省相关企业节能减排情况审计调查及１０个省１１３９个节能减排项目审计也是对之前年度节能减排资金投入的问责。

５０４４个能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目审计是节能减排的财政科目审计，是财政资金投入的问责。

从时间顺序来看，正是节能减排资金投入的问责需求驱动了节能减排审计；从内容和披露问题上看，因为节能减排审计是从２００８年开始，此时问责需求已经要求审计注重绩效问题，所以节能减排审计起初就是绩效审计，仅仅随着内容的持续深入，审计的范围更宽。

五、结束语

我国国家审计机关被赋予了环境审计职责后，经过多年的实务操作，环境审计已经发挥出保护环境的作用，并成为我国政府审计的特色之一，不过环境审计产生的根源问题一直尚无定论。

本文基于审计需求理论，从环境问题产生的根源———环境机会主义行为入手，通过度析得到当环境机会主义行为产生环境污染并超出公众容忍度之后，环境问责需求就会产生。

问责需求产生后，首要采取的是直接问责，即环保部门对环境污染责任主体的问责，但直接问责难以解决环保部门问责效果问题，且我国环境直接问责主体众多，对环境治理是否实行投入、投入多少、效果如何等民众关心的问题，难以做出准确的回应。

审计机关作为综合经济部门，通过审计和审计调查，能够掌握所有环境直接问责主体的相关信息，从而做出综合诊断和评价，环境审计所以而产生。

进而本文通过度析环境投资、水环境治理、能源消耗等环境数据，发现正是环境机会主义导致环境污染加剧，公众容忍度下降，问责需求产生。

接下来本文分析了环境审计结果公告信息，发现环境保护投资问责与环境部门的预算执行审计、水环境污染及治理问责与水环境审计、节能减排问责需求与节能减排审计之间确实存有驱动力的逻辑关系，从而验证了环境机会主义行为到环境问责需求再到环境审计的产生和变迁的理论构想。

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