地方政府评级方法.docx
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地方政府评级方法
地方政府评级体系—鹏元
一、适用范围
地方政府是指中央政府为治理国家部分地域或部分地域社会事务而设置的行政机关。
在中国，地方政府指相对于中央人民政府（国务院）而言的各级人民政府，其不拥有主权。
鹏元资信评估有限公司（以下简称“鹏元”）的地方政府评级所评估的是地方政府的偿债能力和偿债意愿。
本评级方法适用于中国（香港、澳门和台湾除外）地方政府主体信用评级及地方政府债券（一般责任债券）评级。
具体适用地方政府（按行政级别划分）包括：
1、省级：
包括省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团；
2、地级：
包括地级市[1]、地区、自治州、盟；
3、县级：
包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区；
4、乡级：
包括区公所、镇、乡、苏木、民族乡、民族苏木、街道。
鹏元将密切关注制度环境、法律法规、相关政策和评分标准的变化，及时对本评级方法进行相应的修订和完善，保持评级方法的适用性。
二、评级思路与框架
鹏元的地方政府评级既考虑地方政府自身独立的基础信用风险，又考虑面临债务危机时地方政府获得外部特殊支持的可能性。
其中，地方政府的基础信用风险是评级的重要部分，基础信用风险的评价要素主要包括地方政府的经济基础、财政实力与灵活性、债务负担与流动性、管理与治理。
此外，在评估地方政府基础信用风险时，鹏元还参考地方政府的历史债务违约记录。
外部特殊支持是指地方政府面临债务危机时，其可能受到的来自于上级政府、中央政府或其他关联政府提供的暂时性、特定性的支持。
这种支持可能是各种方式，比如资金救助、任何推动与债权人的谈判或帮助地方政府争取临时性融资的行动等。
在实践中，外部特殊支持的最典型例子就是上级政府为下级政府提供救助。
在进行评级分析时，为保障评级的一致性，鹏元采用评分表工具，但这并不意味着评分表能完全代替评审委员会的判断，评审委员会有权在评分表得分的基础上，结合专家经验，确定受评对象的最终等级。
图1鹏元地方政府评级思路与框架
三、地方政府基础信用评级
基础信用风险评估是地方政府评级的第一步，是对地方政府自身独立信用风险的评定，不包含任何外部特殊支持。
需要说明的是，鹏元认为，来自于上级政府持续的年度财政补助是持续性支持而非特殊支持，因此将其纳入地方政府基础信用风险评估范围，反映在地方政府的财政实力之内。
鹏元认为，财政实力与灵活性、债务负担与流动性两要素直接决定了地方政府自身的债务偿还能力；而地方经济基础又对地区财政收入有直接的决定作用，对地方政府的财政支出压力和债务负担也有重要影响，因为经济的扩张可能面临着基础设施的升级；管理与治理水平的高低直接影响到地方政府的财政决策与执行效率，以及地方政府对债务风险的管理与控制。
因此，鹏元在对地方政府基础信用风险进行评价时，重点关注经济基础、财政实力与灵活性、债务负担与流动性、管理与治理四个方面。
此外，鹏元还参考地方政府在过去5年内是否存在债务违约的情况。
地方政府基础信用风险得分位于0-10之间，10代表最高的相对信用质量。
表1鹏元地方政府基础信用风险评估要素
评分要素
权重
子要素
经济基础
20%
经济规模与增速
经济结构
财政实力与灵活性
30%
财政收入规模与结构
财政支出灵活性
债务负担与流动性
30%
偿债能力
流动性
管理与治理
20%
财政管理
投资与债务管理
信息披露
（一）经济基础
子要素1：
经济规模与增速
鹏元认为，经济规模与增速能够可靠地反映地方政府的税基潜力。
目前国内各地区经济发展程度不均衡，这种不均衡会造成地方政府财政实力存在差异。
通常而言，经济发达地区的税基往往较大，自有财政收入来源也更为稳定可靠。
鹏元认为，GDP反映了一定时期内地区经济所生产的全部最终产品和劳务的价值，是衡量地区经济的最佳指标。
因此，鹏元采用地区GDP规模及其在同级别地区的排名来衡量地区经济的规模，采用地区GDP增速来衡量地区经济增速。
此外，鹏元认为，人均GDP反映了地区人均财富水平，而产业密度（单位面积GDP）反映了单位土地面积的经济产出水平，两者都是衡量地区经济发展水平的重要指标，鹏元采用“地区人均GDP/全国人均GDP”、“地区单位面积GDP/全国单位面积GDP”来衡量地区经济的相对规模和发展水平。
子要素2：
经济结构
鹏元认为，在拉动经济增长的三大因素中，不同因素对经济增长拉动的作用和影响不同。
投资拉动的增长模式可能带来技术进步慢、投入产出低、能源消耗高、环境污染重等问题，经济增长不可持续；出口拉动的经济结构对外依存度较高，地区经济往往容易受到外部经济波动的影响；消费拉动的增长模式具有较好的持续性。
合理的产业结构也是地区经济和财政收入保持稳定增长的重要条件，不同的产业结构产生税收的能力不同。
一般而言，第一产业占比较高的地区创造税收收入的能力较弱；相反，第二和第三产业占比较高的地区创造税收收入的能力较强。
对于地区经济结构的评估，鹏元重点关注：
消费需求、投资需求、进出口需求对GDP的贡献程度和三大产业结构。
对于地区经济基础的分析，除以上两个子要素之外，鹏元还参考一些对于某些地区可能会产生重大影响的因素，这些将作为经济基础得分的调整因素，包括：
（1）产业结构的多样性。
鹏元认为，产业结构的多样性对评估地方政府税基的潜在波动性及其抗压能力来说很重要。
在多个产业领域都具有很强实力的地区，与经济高度依赖某一产业，尤其是依赖正经历重组、衰退或易波动、周期性强的行业的地区相比，通常较少受某个特定行业衰退因素的影响，其税收收入的波动也较小。
但鹏元也注意到：
某些地区尽管产业高度集中，但其产业属于国家政策重点支持的，且处于成长或成熟阶段的抗周期性行业，其经济和税收收入的稳定性往往较强，不轻易受到经济周期或外部经济环境的不利影响。
因此，鹏元认为，对于产业结构多样性的考察，需结合当地主导产业的性质而加以区别对待。
（2）人口状况。
鹏元认为，人口对地区经济和财政的影响具有两面性。
从经济增长和收入的角度看，人口增长会支持经济的增长及税基的扩大，反之，人口下降可能会导致经济增长动力不足，并威胁到未来的收入基础；而从财政支出的角度看，人口增长尤其是过快的人口增长则会产生较大的公共服务与基础设施需求负担。
此外，人口年龄结构也会影响公共服务需求，年幼人口（14岁及以下）与年老人口（65岁及以上）占比过高或上升的地区，通常需要承担更高的教育和养老支出。
（3）资源禀赋。
当地产业发展所需自然资源非常丰富且具有可持续性的地区，不存在资源瓶颈的问题，且其资源获取成本较低，有力支撑了产业的持续发展；同时，丰富的自然资源本身也是地区收入来源之一。
（4）地理位置和基础设施。
地理位置优越、基础设施完善的地区，经济发展水平一般较高；反之，地理位置偏僻、基础设施落后的地区，经济则相对落后。
表2鹏元地方政府经济基础[2]评分表
得分
10
8
6
4
2
经济规模与增速
GDP规模
＞1800亿元
（900，1800]亿元
（500，900]亿元
（250，500]亿元
≤250亿元
GDP规模在同级别地区排名[3]
前20%
[20%，40%）
[40%，60%）
[60%，80%）
后20%
地区人均GDP/全国人均GDP
＞150%
（100%，150%]
（60%，100%]
（30%，60%]
≤30%
地区单位面积GDP/全国单位面积GDP
＞500%
（200%，500%]
（100%，200%]
（50%，100%]
≤50%
地区GDP增速
＞12%
（10%，12%]
（8%，10%]
（4%，8%]
≤4%
经济结构
消费需求、投资需求、进出口需求对GDP的贡献程度
GDP主要由消费需求贡献
GDP主要由消费需求和投资需求贡献，两者贡献程度基本均衡
消费需求、投资需求和进出口需求对GDP的贡献程度基本均衡
GDP主要由投资需求和进出口需求贡献，两者贡献程度基本均衡
GDP主要由投资需求或进出口需求贡献
三大产业结构
第二、第三产业占据主导地位
-
三大产业结构基本均衡
-
第一产业占据主导地位
对初始得分有正面影响的调整因素
对初始得分有负面影响的调整因素
①产业集中度很高（单一产业或相关性极大的几个产业对当地税收或GDP的贡献超过30%），且所依赖产业是受国家政策重点支持的，处于成长或成熟阶段的抗周期行业。
②自然资源非常丰富，不仅满足当地支柱产业的持续发展，还成为地区收入的重要来源之一。
③处于珠三角、长三角、京津唐等地理位置非常优越的城市群；高速公路、铁路、港口、机场、电力等基础设施均非常发达。
①产业集中度很高（单一产业或相关性极大的几个产业对当地税收或GDP的贡献超过30%），且显著依赖某个正经历重组、衰退或易波动、周期性强的行业。
②自然资源严重枯竭，已严重影响到当地经济发展。
③人口下降导致经济增长动力不足，并威胁到地方政府未来的收入基础；和/或人口增长过快、人口年龄结构失衡给地方财政带来重大负面影响。
经济基础得分是在初始评分的基础上根据上述调整因素的净效应进行加或减。
每个因素的调整效果在大多数情况下为0.5分，特殊情况下为1分，取决于相对于类似主体来说，其正面效应和风险程度如何。
（二）财政实力与灵活性
子要素1：
财政收入规模与结构
鹏元认为，财政收入是地方政府偿债资金的最直接来源，是地方政府评级的关键因素。
一般而言，地方政府财政收入规模越大，其财政实力就越强；而财政收入结构越合理，其财政稳定性就越强。
考虑到我国地方政府对其下辖地区的财政资金具有一定的调配权或调节权[4]，鹏元认为对于地方政府综合财政实力的评估，采用全口径的统计指标比采用本级的统计指标更为合适。
对地方政府财政收入规模的评估，鹏元重点关注：
（全口径）财政总收入及其在同级别地区中的排名、（全口径）一般预算收入及其在同级别地区中的排名。
财政收入的结构将影响未来地区财政的稳定性。
通常而言，一般预算收入稳定性较强，其在财政收入中所占的比重是评判地方财政实力稳定性的最重要指标。
而税收收入占一般预算收入的比例又是衡量一般预算收入稳定性的重要指标。
因此，对于财政收入结构的评估，鹏元关注：
（全口径）一般预算收入占（全口径）财政总收入的比重、（全口径）税收收入占（全口径）一般预算收入的比重。
子要素2：
财政支出灵活性
鹏元认为，财政的灵活性在地方政府面临外部压力时尤为重要。
如果地方政府财政具有很强的灵活性，其在面对诸如经济下滑等外部冲击时更可能有能力调整其收入或支出，以维持其偿债能力。
在中国，由于地方政府目前基本不具有调节税收的权力，因此，财政支出的灵活性是衡量中国地方政府财政灵活性的重要指标。
地方财政支出按资金用途可分为刚性支出和非刚性支出。
刚性支出通常不具备灵活性，除非在极端支出压力下可能存在一定的调整空间，如削减人事支出、特定补贴等。
相对于刚性支出，地方政府通常有更大的灵活性来削减非刚性支出，比如延迟或削减资本支出等。
因此，鹏元评估地方政府财政支出灵活性的关键指标是刚性支出占扣除政府性基金支出后的财政支出的比例，占比越低，说明财政支出可调节的余地越大。
对于地区财政实力与灵活性的分析，除以上两个子要素之外，鹏元还参考一些对于某些地区可能会产生重大影响的因素，这些将作为财政实力与灵活性得分的调整因素，包括：
（1）财政体制改革。
我国中央政府和省级政府实行分税制财政管理，不同的税收分成制度影响到省级政府财政收入规模及资金缺口。
此外，当前我国正在实施“省直管县”财政体制改革，使得财政层级缩小，对于地级市财政收入影响较大。
（2）税收政策调整。
国家税收政策调整直接影响到地方政府税收规模，一般情况下，扩大税基、提高税率能够增加地方财政收入，反之亦然。
（3）税收分成弹性。
我国省及省以下各级财政之间的收入与支出划分由省级政府确定，或者由省级政府授权下级政府确定，因此不同地区间税收分成差异较大。
一个具有较强税收分成弹性的地方政府，很可能比一个税收分成弹性非常弱的地方政府具有更强的财政灵活性。
（4）本级财政实力。
对于省级和地市级地方政府，本级财政实力反映了地方政府自身而非来自于下辖地区的财政收入，鹏元将该指标作为财政收入规模的补充指标。
（5）财政自给能力。
一般预算收入占一般预算支出的比例很低，表明地方政府财政自给能力很弱，其财政支出主要依赖于上级政府补助等其他收入来源。
因此，对于财政自给能力弱的地区，上级政府补助的持续性和稳定性会影响其偿债能力。
（6）土地出让收入的稳定性。
当前我国地方政府财政收入对土地出让收入的依赖程度很高，受房地产市场影响很大。
对于政府性基金收入占地方财政总收入比重较高（≥30%）的地区，鹏元关注当地房地产市场稳定性及当地土地资源的稀缺性对地方财政的影响。
表3鹏元地方政府财政实力与灵活性[5]评分表
得分
10
8
6
4
2
财政收入规模与结构
（全口径）财政总收入
＞300亿元
（200，300]亿元
（100，200]亿元
（50，100]亿元
≤50亿元
（全口径）一般预算收入
＞120亿元
（60，120]亿元
（30，60]亿元
（15，30]亿元
≤15亿元
（全口径）财政总收入在同级别地区中的排名[6]
前20%
[20%，40%）
[40%，60%）
[60%，80%）
后20%
（全口径）一般预算收入在同级别地区中的排名[7]
前20%
[20%，40%）
[40%，60%）
[60%，80%）
后20%
（全口径）一般预算收入/（全口径）财政总收入
＞60%
（50%，60%]
（40%，50%]
（30%，40%]
≤30%
（全口径）税收收入/（全口径）一般预算收入
＞80%
（75%，80%]
（70%，75%]
（65%，70%]
≤65%
财政支出灵活性
刚性支出/（财政支出-政府性基金支出）
≤45%
（45%，55%]
（55%，65%]
（65%，75%]
＞75%
对初始得分有正面影响的调整因素
对初始得分有负面影响的调整因素
①对地区财政收入有实质性重大正面影响的财政体制改革政策。
②对地区财政收入有重大正面影响的税收政策调整政策。
③相较于与其初始得分相同的地区，税收分成弹性明显要高。
①对地区财政收入有实质性重大负面影响的财政体制改革政策。
②对地区财政收入有重大负面影响的税收政策调整政策。
③地区本级财政实力非常弱，全口径财政收入或一般预算收入中80%及以上来自于下辖地区。
④一般预算收入占一般预算支出的比例很低（≤30%），且可预计未来上级政府补助不具有持续性或稳定性很差。
⑤政府性基金收入占地方财政总收入比重较高（≥30%），且当前或可预计短期（1年）内房地产市场将发生重大负面变化或当地土地资源枯竭。
财政实力与灵活性得分是在初始评分的基础上根据上述调整因素的净效应进行加或减。
每个因素的调整效果在大多数情况下为0.5分，特殊情况下为1分，取决于相对于类似主体来说，其正面效应和风险程度如何。
（三）债务负担与流动性
评估地方政府在同类主体中的排名时，债务负担成为一个重要因素。
但同时鹏元也注意到，债务负担尤其是债务规模并不是衡量地方政府信用风险的绝对指标，需要结合其他因素进行综合评估。
例如，一些经济发达的地区，为满足经济发展的需要，通常需筹集更多的资金用于基础设施建设等方面，从而导致债务水平比欠发达地区高很多，但这并不意味着这些地区债务风险一定更高，因为这些发达地区收支结构的可预测性更高，预算的灵活性更大，流动性获取能力更强，使得它们有能力负担更高的债务水平。
基于以上认识，鹏元对于地方政府债务负担的评估，主要从偿债能力和流动性两个方面进行分析。
子要素1：
偿债能力
财政收入是地方政府债务偿还的最直接保障，地方政府所拥有的可变现资产也形成对债务的保障，因此，对于偿债能力的评估，鹏元重点考察地方政府是否有足够的财政收入和/或资产支撑债务。
评价指标为债务率、偿债率和资产负债率，各指标计算公式及说明如下表：
表4鹏元地方政府偿债能力评价指标
指标
计算公式
指标说明
债务率
年末债务余额/年度（全口径）财政总收入×100%
反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力。
指标值越大，偿债能力越弱。
偿债率
年度债务还本付息额/年度（全口径）财政总收入×100%
反映地方政府当期财政收入对当期待偿还债务本息的保障能力。
指标值越大，偿债能力越弱。
资产负债率
年末债务余额/年末总资产×100%
反映地方政府通过动用所拥有资产满足偿债需求的能力。
指标值越大，偿债能力越弱。
关于地方政府债务规模的统计口径，鹏元认为，除地方政府自身的债务之外，还应包括政府相关实体尤其是地方政府投融资平台的债务，因为政府相关实体的债务在出现偿付困难时很可能依靠地方政府的财务救助。
根据地方政府负有偿还责任的不同，可将地方政府债务分为：
直接债务——地方政府负有偿还责任的债务（例如，中央代发的地方政府债券、地方政府自行发债试点所发行的地方政府债券以及由财政承担偿还责任的投融资平台的借款和债券融资等），和或有债务[8]——地方政府负有担保责任的债务和地方政府可能承担一定救助责任的债务（例如负有隐含担保责任的投融资平台的借款和债券融资等）。
子要素2：
流动性
对于流动性要素，鹏元旨在分析地方政府的外部流动性来源（如获取金融机构贷款、发行新债券等外部再融资能力）以及内部流动性来源（如货币资金及可变现的资产），将如何影响其未来偿债能力。
通常而言，地方政府外部融资能力越强，拥有越充裕的内部流动性，其债务周转压力或流动性风险越小。
1、外部流动性评估
对于外部流动性的分析，鹏元关注地方政府再融资能力以及地区金融生态环境。
再融资能力方面，鹏元既关注地方政府自身的再融资能力（如发债融资）和政府相关实体的再融资能力（如发债融资、银行贷款融资等），又关注再融资能力对偿债缺口的保障程度。
良好的地区金融生态环境不仅有利于地方政府便捷地以较低成本融入资金，还有利于本地区企业的融资，进而促进地区经济和财政收入的增长。
由于地区金融生态环境评估的因素较多，且大部分已在本评级方法的其他评级要素中体现，因此，本部分对于地区金融生态环境的分析，鹏元重点关注“金融机构本外币存款余额/同级别地区平均水平”，及地方政府对当地金融资源的调配和影响能力。
2、内部流动性评估
地方政府货币资金和可变现资产是影响其内部流动性的重要因素。
虽然我国实行平衡财政导致地方政府货币资金较少，但地方政府却拥有大量的国有资产，且根据相关法律法规，这些国有资产中很大一部分是可以变现的，包括国有股权、土地资产、矿产资源和海域使用权等。
这些国有资产的变现可为债务偿还提供一定的保障。
鹏元关注地方政府所拥有的可变现国有资产的规模与变现能力，及其对偿债缺口的保障程度。
对于债务负担的分析，除以上子要素外，鹏元还参考如下调整因素，对债务负担得分进行调整：
（1）债务趋势。
鹏元认为，除债务规模及债务压力之外，债务趋势的变化也会影响地方政府的潜在偿债风险。
债务持续以高于经济或财政收入的速度增长，将使税基负担过重，并使预算资源紧张。
鹏元通过分析地方政府未来投资及债务需求来判断债务趋势的变化，关注地方政府未来5年的重大投资计划及债务需求。
（2）社会保障资金缺口。
虽然未落实资金的社会保障义务在性质上与债务类似，但其并不能等同于债务，因为社会保障支付义务的大小并不完全固定，本息支付的多少也不完全固定，因此鹏元将其作为调整因素考虑。
表5鹏元地方政府债务负担与流动性评分表
得分
10
8
6
4
2
偿债能力
债务率
≤50%
（50%，75%]
（75%，100%]
（100%，150%]
＞150%
偿债率
≤10%
（10%，15%]
（15%，20%]
（20%，30%]
＞30%
资产负债率
≤35%
（35%，50%]
（50%，65%]
（65%，80%]
＞80%
流动性
再融资能力，及对偿债缺口的保障程度
再融资能力非常强，对偿债缺口的保障程度非常高
再融资能力较强，对偿债缺口的保障程度较高
再融资能力一般，对偿债缺口的保障程度一般
再融资能力较弱，对偿债缺口的保障程度较弱
再融资能力非常弱，对偿债缺口的保障程度非常弱
金融机构本外币存款余额/同级别地区平均水平
＞120%
（80%，120%]
（60%，80%]
（40%，60%]
≤40%
地方政府对当地金融资源的调配和影响能力
非常强
较强
一般
较弱
非常弱
地方政府所拥有的可变现国有资产的规模与变现能力，及其对偿债缺口的保障程度
可变现国有资产的价值对地方政府全部债务的覆盖程度很高，且变现能力很强，对偿债缺口的保障程度很高
可变现国有资产的价值对地方政府全部债务的覆盖程度较高，且变现能力较强，对偿债缺口的保障程度较高
可变现国有资产的价值对地方政府全部债务的覆盖程度较高，但变现能力一般，对偿债缺口的保障程度一般
可变现国有资产的价值对地方政府全部债务的覆盖程度较低，或变现能力较差，对偿债缺口的保障程度较差
可变现国有资产的价值对地方政府全部债务的覆盖程度很低，且变现能力很差，对偿债缺口的保障程度很差
对初始得分有正面影响的调整因素
对初始得分有负面影响的调整因素
①可预计未来5年债务增长速度持续高于经济或财政收入的增长速度。
②社会保障资金缺口占（全口径）财政总收入的比重超过50%。
债务负担得分是在初始评分的基础上根据上述调整因素进行调整。
每个因素的调整效果在大多数情况下为0.5分，特殊情况下为1分，取决于相对于类似主体来说，其风险程度如何。
（四）管理与治理
在本部分的分析中，鹏元只考虑对地方政府偿债能力和意愿有重大影响的管理与治理因素，包括财政管理、投资与债务管理、信息披露，而不考虑一般性的行政管理因素，如行政管理质量、组织效率或服务态度等。
对于地方政府管理与治理的评估，为便于实际操作，鹏元采用“最好实践”的概念，即对每个子要素设置最高评分所需满足的所有条件，在评分时，每少满足1个条件下调2分[9]。
子要素1：
财政管理
地方政府财政管理“最好实践”的内容包括：
（1）建立了切合实际的财政管理制度，并在日常工作中得到很好执行；
（2）预算建立在全面综合的基础上，包括考虑政府相关实体的债务支出，编制预算时所依据的假设采取了基于现实的谨慎的原则；
（3）近三年财政预决算报告的差异程度均很小（＜8%），每年预算报告最多年中调整一次；
（4）制定了一个可信而有据可查的中长期财政计划，且虽然每年度更新调整，但其关键财政目标保持连贯；
（5）财政管理方面不存在违反法律程序的事实。
子要素2：
投资与债务管理
地方政府投资与债务管理“最好实践”的内容包括：
（1）项目投资决策较为科学和合理，过去3年中极少（项目金额占比＜5%）存在不合理或失控的投资；
（2）建立了健全而审慎的债务管理制度，包括对直接债务和或有债务的管理；历次举债均履行了相应的法律程序，且制定了可行的偿债计划；募集资金用途合理，长期债务用于资本支出和长期借款的再融资，而不是满足流动性需求；
（3）建立了，或上级政府（省级及以下）建立了地方债务风险预警体系，并很好地贯彻使用，且对于该地区债务风险的监控和防范起到了实质性的作用；
（4）建立了与地区债务风险相匹配的偿债基金，且在基金补足及基金使用等方面有严格的规定；
（5）未出现上届政府盲目举债的事实，且在换届过程中，下届政府积极承担上届政府遗留的债务责任；
（6）投资与债务管理方面不存在违反法律程序的事实。
子要素3
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