山东煤矿培训中心应急法规讲稿.docx

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山东煤矿培训中心应急法规讲稿

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第一讲　中国特色应急管理体系建设的成就和发展

第二讲　煤矿企业安全生产法律职责和违法行为

第三讲　《生产安全事故应急预案管理办法》解读

第一讲　中国特色应急管理体系建设的成就和发展

（思考题：

我国的应急管理体系是什么样的体系？

）

一、我国现行应急管理体系建设的历程

我国是一个有着五千年悠久历史的古国，在漫长的社会发展进程中，不断经历着各种各样的灾害和灾难，历朝历代都积累了比较丰富的应急管理经验。

新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。

但是，作为一个完整巨大的社会系统工程，我国应急管理体系建设的时间并不长。

我国全面建设应急管理体系，起始于2003年总结抗击非典的经验和教训，以这一阶段的应急管理工作作为“起跑点”。

2003年春，我国从南到北，经历了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。

2003年7月，党中央、国务院召开全国防治非典工作会议，胡锦涛总书记在会上指出，“通过抗击非典斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷；突发公共事件应急机制不健全，处理和管理突发公共事件能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发公共事件的准备和能力。

我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。

”随后国务院提出“争取用３年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力”。

2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力”。

2004年9月,党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面，进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力”。

2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。

《决定》指出：

“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。

建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。

按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。

坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。

”至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。

2005年初,国务院办公厅成立应急预案小组；7月，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出落实“一案三制”建设、加强应急管理的一揽子政策措施；8月，国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》；年底，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”和“应急管理专家组”。

2006年7月，国务院召开第二次全国应急管理工作会议，进一步推动应急管理体系建设。

2007年，国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，全国人大常委会通过《突发公共事件应对法》。

国务院分别召开了大型企业应急管理和基层应急管理工作会议。

由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办的《中国应急管理》（月刊）创刊。

国务院办公厅首次公开发布《2006年我国突发公共事件应对情况》，对我国2006年突发公共事件应对工作进行了分析评估。

与此同时，应急管理体系向各级政府和全社会延伸。

全国31个省区市都成立了省级应急管理领导机构，国家防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等应急管理专项机构职能得到加强。

这一系列政策和措施，推动了各应急管理专项机构和办事机构的协调联动工作机制基本形成，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发公共事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制逐步健全。

2008年6月，在经历南方雪灾和汶川地震后，党中央、国务院深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。

胡锦涛总书记10月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。

要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。

要大力建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍，健全保障有力的应急物资储备和救援体系，长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，快捷有序的防疫防护和医疗救治措施，及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统，管理完善的对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，符合国情的巨灾保险和再保险体系。

通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全”。

我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。

　二、“一案三制”：

我国应急管理体系建设的核心框架

（一）应急管理体系中的预案建设

预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。

预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”。

国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到“纵向到底、横向到边”，纵向贯通行政和各类组织层级，横向覆盖行政和社会层面。

在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制订各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件，应急预案之网基本形成。

预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。

预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。

地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。

应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。

（二）应急管理体系中的体制建设

应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。

我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。

目前,已初步形成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。

从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构；根据实际需要，设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件应对工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去。

从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门“一揽子授权”。

政府在突发公共事件中职能“缺位”问题正在得到解决。

从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍，又有高校和科研单位的专家。

例如，2008年5月12日汶川特大地震发生后，党中央、国务院先后成立抗震救灾总指挥部和四川前方指挥部，全面负责组织指挥抗震救灾工作，各级政府和有关方面应急管理机构也迅速行动，成为抗震救灾工作的坚强领导和高效指挥中枢，充分发挥了应急管理体制的作用。

（三）应急管理体系中的机制建设

应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。

应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。

经过几年的实践努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。

另外，特别针对薄弱环节，有针对性地加强机制建设。

如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失，四川汶川地震发生后,党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用，主动向社会发布灾情报告，举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道，增强了政府信息公开的时效性与权威性，避免了谣言的传播，有效引导了舆论导向，稳定了人心。

又如，在突发公共事件中，关于怎样开展与国际社会合作的经验以前并不多，经过近几年实践摸索，建立了减灾国际协作机制，在特大灾害中邀请有丰富经验的外国和境外救援人员参与救灾。

同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。

除此之外，我国在培育应急管理机制时，重视应急管理工作平台建设。

国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克，国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐，为构建准确、快速、一体化的应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障。

（四）应急管理体系中的法制建设

法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。

应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利、义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。

应急法制建设注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

目前，我国应急管理法律体系基本形成。

现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。

这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定，又有针对地方政府的硬性要求。

2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。

在“一案三制”中，法制是基础和归宿。

应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。

2008年在全国人大会议上国务院郑重宣布：

全国应急管理体系基本建立。

总的来说，我国“一案三制”在应对重大突发公共事件中发挥了重要作用，经受住了实践的检验，受到了世界舆论高度评价。

国际应急管理学会主席哈拉尔德·德拉格在评价中国地震救灾工作时指出，“中国政府抗灾减灾工作非常出色”。

三、美国应急体系介绍

美国的危机应对体系向来为世人瞩目，其公共应急法制具有代表性。

美国应急法制的宪政基础，包括美国宪法有关宣布紧急状态的权力分配、紧急状态下的公民权利、戒严法的宣布以及国会对行政机关的授权等等。

美国的应急法制经历了一个富有特色的较长时期的发展历程。

从现状看，美国应急法制的基本反应体系、应急法制主要立法、重要的危机反应机构及其职权，都值得研究。

美国应急法制的基本反应体系，包括了对一般性紧急事件的处理、对灾难的紧急处理、重大灾难的宣布、紧急处理中政府及其他组织的角色与义务；美国应急法制的主要立法，包括1950年的《斯坦福法案》（《灾害救助和紧急援助法》）及其在1974年的修正案，1968年的《洪水保险法》与国家洪水保险计划（NFIP），1973年的《洪水灾害防御法》，1976年的《国家紧急状态法》，1977年的《国家地震灾害减轻法》（EHRA），1990年的《美国油污法》（OPA90），1992年的《联邦应急计划》（FRP），以及围绕ODNPLAN这一核心展开的反恐怖袭击立法；美国重要的危机反应机构，包括联邦紧急事务管理局（FEMA），美国国土安全部，美国陆军工程师团（USACE），美国联邦调查局（FBI），美国中央情报局（CIA），国家安全委员会（NSC），美国疾病控制与预防中心（CDc）等等，它们行使了一系列专门的职权；此外，美国州与地方的应急机构及其职权行使，也都各有特点。

美国应急管理体系的特点分析：

美国是世界上最为重视应急管理的国家之一，它的应急管理体系特点：

一是组织机构完备，职能明确；二是极其重视预警系统建设。

   卡特总统于1979年将各个分散的灾害处理部门重新组合，成立了联邦应急管理局，在职能上也从过去的自然灾害防御扩展到包括应对自然灾害、公共安全和战争在内的综合防灾。

“9·11”事件后，联邦应急管理局的地位得到空前提升，2003年3月联邦应急管理局与海岸警卫队、移民和归化局、海关总署等22个政府机构合并，共同组建国土安全部。

原来的联邦应急管理局更名为“应急预防响应局”，成为国土安全部的四个主要分支机构之一。

该局主要职责是通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程的应急管理，领导和支持国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。

除了处于第一层次的联邦应急机构外，全美各州以及各州管辖的地方政府均设有相应的应急管理办公室，分别处在应急管理组织体系的第二、第三层次。

每一个层次的管理机构都有一个在非常时期具有相当职权的运行部门——应急运行调度中心。

不同层次中心的职能包括：

监控潜在各类灾害和恐怖袭击等信息，保持与政府相关部门及社会各界的联系畅通，汇总及分析各类相关信息，下达紧急事务处置指令，并及时反馈应对过程中的各类情况等。

   在应急预警方面，美国政府把它看作是控制突发公共事件事态扩大的有效手段。

以防范突发公共卫生事件为例，美国组建了国家应急行动中心、电子网络疾病监测报告系统、大都市症状监测系统以及临床公共卫生沟通系统等四个层次的防范系统，其中电子网络疾病监测报告系统按疾病设立不同的报告系统，可以对普通传染病、艾滋病、结核病以及曾经流行的SARS等进行全面的监控。

当公共卫生领域一有风吹草动，整个预警系统就会迅速展开行动，尽早发现疾病暴发的先兆，赢得宝贵的时间准备应对。

   应急管理是一项综合性工程，美国政府还在应急法制建设、应急资源保障、应急信息系统开发与应用、应急教育和培训等很多方面走在了世界的前列，保障了全球领先的应急管理能力。

第二讲　煤矿企业安全生产法律职责和违法行为

（思考题：

煤矿企业承担哪些法律职责？

有哪些是违法生产行为？

）

一、煤矿企业安全生产法律职责

归纳起来，煤矿企业承担以下法律职责：

（一）建立、健全本单位安全生产责任制；

（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；

   （三）保证本单位安全生产投入的有效实施；

   （四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

   （五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；

（六）及时、如实报告生产安全事故。

（七）未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。

（八）生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。

（九）建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。

危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。

（十）生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。

（十一）从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。

生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。

（十二）生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。

及时办理必须的生产经营证照。

二、煤矿企业安全生产违法行为

    归纳起来，违法行为包括以下几种类型：

１、未履行法律职责、导致发生生产安全事故，构成犯罪的

《安全生产法》第八十一条生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。

   生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。

   生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。

归纳起来，煤矿企业承担以下法律职责：

（一）建立、健全本单位安全生产责任制；

（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；

   （三）保证本单位安全生产投入的有效实施；

   （四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

   （五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；

（六）及时、如实报告生产安全事故。

（七）未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。

（八）生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。

（九）建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。

危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。

（十）生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。

（十一）从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告；有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。

生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。

（十二）生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。

及时办理必须的生产经营证照。

２、管理和从业人员未经培训上岗的

《安全生产法》第八十二条生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：

（一）未按照规定设立安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；

（二）危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的；

   （三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训，或者未按照本法第三十六条的规定如实告知从业人员有关的安全生产事项的；

   （四）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得特种作业操作资格证书，上岗作业的。

３、建设项目违反三同时的

《安全生产法》第八十三条生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处五万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：

（一）矿山建设项目或者用于生产、储存危险物品的建设项目没有安全设施设计或者安全设施设计未按照规定报经有关部门审查同意的；

（二）矿山建设项目或者用于生产、储存危险物品的建设项目的施工单位未按照批准的安全设施设计施工的；

   （三）矿山建设项目或者用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，安全设施未经验收合格的；

   （四）未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志的；

   （五）安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准的；

   （六）未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测的；

   （七）未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的；

   （八）特种设备以及危险物品的容器、运输工具未经取得专业资质的机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，投入使用的；

（九）使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备的。

４、采掘作业违法承包的

《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（十三）煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的；

 《安全生产法》有关违法承包的：

   第八十六条生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，单处或者并处一万元以上五万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

   生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿。

第八十七条两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行可能危及对方安全生产的生产经营活动，未签订安全生产管理协议或者未指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业。

５、从业人员违章作业造成事故的

《安全生产法》第九十条生产经营单位的从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分；造成重大事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

６、没有建立应急救援组织，事故抢救不力的

《安全生产法》第九十一条生产经营单位主要负责人在本单位发生重大生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降职、撤职的处分，对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

生产经营单位主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，依照前款规定处罚。

《突发事件应对法》相关规定

第六十四条　有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：

（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；

（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；

　　（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；

（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。

《突发事件应对法》第二十六条　县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。

人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。

县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。

单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

　　县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

《安