推动长江经济带发展的税收政策与措施研究.docx

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推动长江经济带发展的税收政策与措施研究

推动长江经济带发展的税收政策与措施研究

江西省国家税务局课题组

内容提要：

2014年9月，党中央、国务院审时度势，出台了既利当前又惠长远的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，进一步推进长江经济带更好更快的向前发展。

课题从税收视角对长江经济带发展进行了深入调查研究，分析了税收服务长江经济带发展面临的主要问题，并在借鉴国内区域经济建设经验的基础上，结合长江经济带发展战略，深入研究支持长江黄金水道建设、上下游产业合作等方面税收政策和征管措施，提出了完善税收政策支持、优化税收服务措施、健全区域财税体制机制等方面的政策建议。

关键词：

长江经济带发展税收

党中央、国务院审时度势作出依托黄金水道推动长江经济带发展，是打造中国经济新支撑带，谋划中国经济新棋局的一项重大战略决策。

税收是国家宏观调控的重要手段，积极发挥税收职能作用，服务长江经济带发展，是税务部门义不容辞的责任。

一、长江经济带发展战略对税收工作提出新要求

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市，按照地理位置可划分为上游、中游和下游地区，横跨我国东中西三大区域，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%，是我国综合实力最强、战略支撑作用最大的区域之一。

2014年9月，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号），明确提出长江经济带发展“四带”战略定位，即打造具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对外开放带和生态文明建设的先行示范带；重点是做好提升长江黄金水道功能、建设综合立体交通走廊、创新驱动促进产业转型升级、全面促进新型城镇化、培育全方位对外开放新优势、建设绿色生态廊道、创新区域协调发展体制机制等7方面工作。

推动长江经济带发展，产业转型升级被视为重中之重。

近年来，沿江各省市相继提出了一系列沿江开发战略，编制了产业发展规划。

但由于都只站在自身利益的角度考虑问题，没有从整个长江沿线的大局进行谋划，出现了区域经济体各唱各调，产业无序发展致恶性竞争的不良状况。

研究表明，11省市间产业同构问题突出，制造业相似系数达0.7-0.8，大部分省会城市的主导产业集中在汽车零部件制造业、建材、重型机械、电子信息等领域。

而且在未来规划中，11省市都把新能源、新材料、节能环保产业作为主导产业和重要支柱，10省市提出将高端设备和生物医药发展成主导产业，8省市提出重点发展新一代信息技术和新能源汽车。

产业区域特征明显，中上游地区的优势产业以劳动力密集产业和资源密集型产业为主，科技含量低，处于产业链的低端;下游地区的产业以外向型和高科技产业为主，附加值高，处于产业链的高端。

因此，推动长江经济带发展，核心在11省市作为一个整体共同发展，打破区域性市场壁垒，形成市场一体化，实现人才、资金、技术等各种生产要素的自由流动和优化配置。

关键是根据各地资源禀赋和产业基础，引导11省市产业合理布局和有序转移，推动结构优化升级，形成布局一体化，实现各省市产业分工协作。

根本靠创新驱动，顺应全球新一轮科技革命和产业变革趋势，推动沿江产业由要素驱动向创新驱动转变，培育形成具有国际水平的产业集群，增强长江经济带产业竞争力。

同时，按照科学发展的要求，处理好发展和保护的关系，避免产业转移带来污染转移，推动流域绿色循环低碳发展。

作为宏观调控的重要手段，税收政策对于推动长江经济带协同发展，形成市场一体化、促进要素自由流动，形成布局一体化、实现产业分工协作，形成创新驱动、增强产业竞争力至关重要。

税务部门要从国家战略高度，紧扣“四带”战略定位，坚持问题导向，以改革激活力，以创新为动力，改革税收体制机制，调整完善税收政策，创新优化税收业务，全力支持和促进长江经济带发展。

二、税收在推动长江经济带发展中面临的主要困难和问题

与推动长江经济带协同发展要求相比，现行相关的税收政策在一定程度上存在缺失或缺陷，需要从中央层面强化顶层设计，进行必要的税收政策调整或研究出台新的税收政策和措施。

（一）税收政策不统一不利于市场一体化形成

长江经济带区11省市税收政策存在较大差异，既有地方税种征收标准不统一，也有区域性税收优惠政策，如上游地区和江西赣州享受西部大开发税收优惠政策，上海张江、武汉东湖、江苏苏南、湖南长株潭等国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城享受中关村国家自主创新示范区税收试点政策；还有个案式的税收优惠政策，如中国（上海）自由贸易试验区实行有关进口税收优惠政策等等。

此外，还有各地政府自行制定的“财政返还”等“五花八门”招商引资财税优惠。

税收政策的不统一不利于区域内市场主体公平竞争和生产要素的自由流动。

（二）税收政策不完善不利于创新驱动

1.支持创新驱动税收政策存在缺陷。

近年来，为支持创新驱动发展战略，我国先后出台或完善了固定资产加速折旧、居民企业技术转让、研发费用加计扣除、高新技术企业等一系列税收优惠政策，有力地促进了创新型国家建设。

除研究费用加计扣除政策外，其它政策执行中普遍存在惠及面窄、优惠力度有限、配套政策不完善等问题，聚焦于企业创新活动、特别是中小企业创新活动进而有效行使税收手段的支持政策略显不足。

2.支持生态环保税收政策存在缺陷。

在全国主体功能区规划的标尺中，处于下游的长三角地区，属于开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的优化开发区，而长江中游地区和上游的成渝经济区，被列入承载力较强的重点开发区域。

长江中上游地区自然资源丰富、生态环境良好，在承接产业转移过程中，为了迅速做大经济总量往往引进一些高污染、高排放、高耗能的“三高”产业，长江经济带产业转移特别是污染严重的企业落户长江中上游，势必对环境造成破坏。

目前，《环境保护税法》虽然已向社会广泛征求意见，但还没有正式出台；同时现行资源税征管范围窄，对大部分资源没有征税，导致长期的自然资源开发并没有使得资源产地收益，资源优势未能转化为税源优势和经济优势。

（三）税收利益分享机制缺失不利产业有序转移

1.产业转移税收分享办法缺失。

据报道，《长江经济带发展战略规划纲要》已完成初步框架，其中一个重要内容就是明确各省的发展定位及产业分工。

随着长江经济带发展战略的推进，部分产业将按照布局规划进行调整，届时将有大批企业转移。

目前，以政府为主导的大型企业的搬迁转移，缺少相应的税收分享制度，对于产业迁出地而言，财税收入、就业乃至GDP可能会在一定程度上受到影响，产业迁出地出于自身利益的考虑，可能会通过其他手段减缓企业转移速度。

2.区域间横向税收分配制度有待完善。

随着长江经济带建设的深入推进，跨区域产业经营和产业协作将日益频繁，跨区集团公司将大量涌现。

通常跨区经营的企业把总部、产业价值链高端的研发和销售渠道迁移到沿海发达地区，把价值链低端的生产、加工基地设在长江中上下游等欠发达地区，形成跨区域的产业链。

由于企业总部拥有对其下属企业及关联企业的产品定价权，使欠发达地区企业生产产品的增值额易受企业总部控制。

为实现利润最大化或者其它生产经营目的，企业往往利用区域间税收政策的差异，采取税收筹划或关联方转让定价的方法实现利润和税收的跨区域转移，如将产成品或半成品通过低于市场价的内部价格销售给企业总部所在地，造成利润和税收转移，使得大量税收在初次分配环节由经济欠发达地区向中心城市等比较发达地区转移，造成“有税源区域得不到税收，无税源区域却得到税收”的税收和税源背离问题，不仅扭曲了经济活动的激励机制，降低经济效益，还会加剧区域政府为争夺税源展开的无序竞争，陷入“税收竞争—税源背离”恶性循环怪圈，使区域间的财政收入差距不断拉大，导致基本公共服务均等化难以实现，严重制约经济社会协调发展。

（四）税收征管协同机制不健全不利于税收管理一体化

随着长江经济带发展稳步推进，沿江省市的税源状况将发生深刻变化，跨区域企业集团将会大量增加，纳税人经营方式、经营业务将更趋复杂。

2015年年初，总局成立了推动长江经济带发展工作领导小组，制定了推动长江经济带发展税收工作方案和做好相关税收服务、管理工作意见，要求长江经济带税务机关按照“一个窗口、两区运作、统分结合、协同服务”的工作思路，全力打造税收管理和服务升级版，实现区域合作共赢，服务和推动长江经济带发展。

但当前相关省市税务机关之间沟通协作、信息共享、资源整合等机制仍不健全，且随着长江经济带区域税收合作交流的不断深入，两区运作模式是否合理将经受考验，具体的税收征管、税收执法、税收争议、税收信息共享等工作，都需要建立相应协作机制，以打破行政区划界限和壁垒，实现税收管理一体化。

三、推动长江经济带发展的税收政策和措施建议

要推动长江经济带协调发展，国家应以顶层设计为先导，尽快出台《长江经济带发展战略规划纲要》；以产业发展为重点，形成各省市特色鲜明、优势突出、分工合理、衔接有序的长江经济带产业发展新格局；以深化改革为主线，围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索打破行政区划限制，建立更加广泛的统一市场，促进资源要素有序自由流动；以生态保护为红线，保护好长江水资源、河道、沿江绿色屏障以及上下游生态。

在税收政策和措施上，规范统一长江经济带地方税收政策，完善支持创新驱动发展税收政策，出台长江经济带产业转移对接企业税收收入分享办法和支持长江经济带发展先行先试税收政策，构建跨省征管协同机制。

（一）规范统一长江经济带地方税收政策

全面贯彻《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）精神，对长江经济带各省市各自制定的税收优惠政策逐一进行清理甄别，取消“财政返还”等妨碍区域公平竞争的招商引资政策，营造良好的区域发展环境。

减少区域内横向税收不良竞争，长江经济带地区应加快由区域税收优惠政策向产业税收优惠政策转变，对已经出台的不利于协同发展的区域性税收优惠政策，执行到期的应彻底终止，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对符合协同发展需要的优惠政策，要进一步加强执行力度，确保政策落到实处，发挥此类政策的效用。

同时，长江经济带应统筹制订区域地方税种的征收标准，例如营业税、车船税、土地使用税、契税等，在尽可能短的时间内，实现地方税种征收标准的统一。

（二）完善支持创新驱动发展税收政策

应统一研发费用加计扣除与会计核算口径，尽快出台研发费用加计扣除的具体操作细则，提高税收政策的可操作性。

加强对企业创新成果商业化的政策激励，制定有利于科研机构和高等院校的科研成果向企业转移的税收激励政策。

从企业所得税、个人所得税入手，调整和优化有助于人力资本的税收优惠政策，激励科技人才的创新活动。

扩大固定资产加速折旧范围，将可享受加速折旧行业范围扩大至长江经济带内的重要产业集群，如江西的有色金属等。

将享受技术先进型服务企业所得税优惠政策的适用范围扩大至长江经济带的全部区域，进一步推进现化服务业的发展。

（三）出台长江经济带产业转移对接企业税收收入分享办法

2015年6月，财政部、国家税务总局联合制定了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，以推动京津冀协同发展，促进资源要素合理流动，实现京津冀地区优势互补、良性互动、共赢发展。

分享办法明确了分享税种、企业范围和分享方式。

纳入地区间分享范围的税种包括增值税、企业所得税、营业税三税地方分成部分（以下简称“三税”）。

纳入地区间分享范围的企业由迁出地区政府主导、符合迁入地区产业布局条件、且迁出前三年内年均缴纳“三税”大于或等于2000万元的企业，具体企业名单，由迁入地区、迁出地区省级政府分别统计、共同确认；属于市场行为的自由迁移企业，不纳入分享范围。

分享方式是以迁出地区分享“三税”达到企业迁移前三年缴纳的“三税”总和为上限，达到分享上限后，迁出地区不再分享,即：

迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的“三税”，由迁入地区和迁出地区按50％∶50％比例分享；若三年仍未达到分享上限，分享期限再延长两年，此后迁出地区不再分享，由中央财政一次性给予迁出地区适当补助。

推动长江经济带协同发展，很重要的一点就是科学合理的产业转移和布局。

合理的税收分享机制，有助于推动合理的产业转移，保护和提高迁出地区和迁入地区的积极性。

为推动长江经济带产业转移和结构优化，建议中央参照《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，出台《长江经济带产业转移对接企业税收收入分享办法》，以引导长江经济带产业转型升级和分工协作，促进产业结构优化、生产要素跨区域合理流动和优化配置。

（四）完善区域间横向税收分配制度

中央层面应加强区域间税收横向分配制度的顶层设计，确定区域横向分配的总体框架，综合考虑各方利益做出原则性、框架性的制度安排；借鉴美国在联邦政府层面设立州际税务委员会专司横向税收分配的做法，在中央政府层面建立跨省直辖市税收分配协调机构，或者在国家税务总局下设跨区域税收分配协调机构，专司区域税收分配职能，具体承担跨省直辖市税收分配的政策制定和管理，解决跨省直辖市之间的税收分配争议。

同时税务总局应完善国内关联交易的税收法规,对《特别纳税调整实施办法》（国税发[2009]2号）中第三十条规定“实际税负相同的境内关联方之间的交易，只要该交易没有直接或间接导致国家总体税收收入的减少，原则上不做转让定价调查、调整”予以修改，出台针对国内关联交易转让定价的税收管理办法,加强对企业集团利用关联交易在国内跨区转移税收的管理,尽量避免“有税源区域得不到税收，无税源区域却得到税收”的税收和税源背离问题的发生，促进税收在区域间合理分配,助推长江经济带协调发展。

（五）出台支持长江经济带发展先行先试税收政策

建议在国家产业政策的指导下，针对长江经济带的实际需求，实行差别化的政策倾斜，制定若干支持长江经济带发展的区域税收政策，实现国家产业政策与区域税收扶持政策相协调，促进长江经济带发展提质增效升级。

如对投资长江沿线，并纳入《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》的港口等的改建、扩建项目，其应税所得增量部分比照新建项目，给予享受“三免三减半”的所得税优惠政策;对长江沿线的航运企业特别是使用新能源船舶的航运企业，给予一定的企业所得税优惠政策。

沿长江经济带增加退税启运港、设立保税港，增设保税区，实现全流域港区联动，以促进引进外资的力度和外向型经济发展。

尽快出台《环境保护税法》，并在长江经济带选择若干城市先行试点。

在长江经济带扩大资源税征收范围，将水资源、滩涂资源、森林资源、草场资源等纳入资源税征收范围，以保护长江经济带的水资源生态环境。

（六）构建跨省征管协同机制

深入落实总局“一个窗口、两区运作、统分结合、协同服务”的工作思路，逐步形成“信息高度共享，资源有效整合，风险防控协作，沟通渠道畅通”的税收征管协同发展新格局。

以推广金税三期工程应用系统为契机，推进沿长江经济带省市税收业务系统一体化，充分发挥税收数据大集中的优势，建立健全涉税信息交换平台，实现征管基础信息、征管状况信息、宏观税负、行业税负以及相关经济指标数据的交换和共享。

实行税收资质互认和税收信用等级通用，简化区域内迁移手续。

强化税源风险防控，推进区域协同执法，统一违法行为认定的执法标准以及行政处罚裁量标准，强化异地经营税务管理协作。

参考文献

[1]京津冀协同发展税收问题研究课题组.京津冀协同发展税收问题研究.天津经济，2015（7）.

[2]马天禄.关于长江经济带建设的思考.金融时报，2015年3月30日

[3]叶青.长江经济带产业转移也适用京津冀税收分享办法.中国民主促进会网站，2015.

[4]国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见，国发〔2014〕39号.

[5]王蓓.我国区域间税源背离问题及横向税收分配制度设计[J].税收经济研究,2013（3）.

[6]国务院发展研究中心课题组.税收与税源背离的情况及其对区域协调发展的不利影响[J].发展研究,2011

（1）.

课题组组长：

肖光远

课题组成员：

王用彬曹文袁大建赵峰