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论环境保护

论环境保护、可持续发展与政府政策

一、可持续发展与外部性问题　

近代以来的经济发展，主要是以市场制度为依托的发展。

市场制度的有效性无疑已被近代的经济奇迹所证明了。

然而，经过数百年的现代化过程，人们逐渐发现，经济赖以发展的资源在逐渐耗竭，人类与其它生物赖以生存的环境在不断恶化，这些都不能不和以市场制度为主的经济发展模式联系在一起。

那么，在环境和可持续发展的问题上，市场出了什么错呢?

在市场中，存在着许多经济主体，他们可能是个体农民，也可能是乡镇企业，也可能是国有企业或者政府部门。

他们之间在进行交易，通过多次的交易，逐渐形成了多个市场的均衡价格。

在任何一对交易者看来，他们达成的价格，恰恰落在自己的需求函数（或供给函数）曲线上。

由于卖者的产品是用多种要素生产出来的，其中一些要素需要向别人购买，所以该产品的成本也是由交易决定的。

经济学证明，在没有外部性的情况下，市场中的交易是有效率的。

所谓外部性，是指一个人的行为，或两个人的交易所带来的成本或收益，对第二个或第三个人的成本或收益产生直接影响。

或者说，一个人并没有承担或获得他自己行为所引起的所有成本或收益。

在社会层次上看，所谓外部性，是指这样一种情境，即因为成本和收益不能在个人或组织间恰当地分配，以至人们宁肯放弃他们本来应该获得的利益。

导致外部性有很多原因。

一个重要的原因是，没有建立起有效的产权制度。

比如，在一条河边上的造纸厂的产权有明确的归属，但这条河没有明确的归属；或者有名义上的归属，如归集体或国家，但产权的行使效率较低。

当造纸厂将污水排入这条后，河里的鱼就无法生存。

由于没有人拥有这条河（或不关心这条河），所以没有人因为鱼的损失而向造纸厂索赔。

因此，造纸厂将不承担污染河导致的经济成本。

但河里没有了鱼，实实在在地就是社会的损失。

因此，造纸厂的“个人成本”低于“社会成本”。

它的成本曲线比真实成本向右下角移动了。

这导致造纸厂的均衡价格低于“真实价格”，而产量却高于“真实产量”。

在极端情况下，从社会角度看，建立这个造纸厂也许是得不尝失。

况且由于成本低估导致资源过多地进入造纸业，使得社会失去了将这些资源配置到其它更有效的用途时所获得的利益。

然而，即使是人们知道破坏环境的现时成本，也还是无法摆脱外部性问题。

因为对环境的损害，从时间上看，往往不是均衡的。

在相当长时间内，环境被损害的程度的增长是缓慢的，但当超过一定的阀值后，损害程度就会迅速增长，但这时再补救已为时晚矣。

所谓为时晚矣，是指对环境和可再生资源的破坏，有时具有不可逆性，或至少具有不对称性。

不可逆，即是指不可恢复；如某种物种一旦灭绝，就不复存在；或一旦臭氧层的漏洞大过一程度，就永远无法修复。

不对称，即是指很难恢复；如一旦将森林砍伐殆尽，虽然可以重新种植，却要经历很长时间、付出很大代价；又如由于过度捕捞，我国沿海的黄鱼曾一度绝迹，经过很多年以后才重新恢复过来。

但是由于在达到临界点之前，人们不会将即将到来的供给的突然减少计算到与他人的讨价还价中，因而在市场中，没有一种价格信息会提醒人们节约使用该种资源。

这是信息在时间上的不均匀导致的外部性问题。

而这种时间上不均匀的信息，又会因为人们在空间上的分散，更不容易在灾难发生前知道。

人们一般不会把以后的成本算在目前的账上，但一旦按以前的成本进行交易，就必然会将对环境或可再生资源的破坏推过阀值。

二、可持续发展的政策原则　

既然可持续发展问题涉及到外部性问题，而外部性就意味着市场制度的失灵，政府作为一种天生克服外部性问题的制度安排，就可以作为一种解决方案。

从某种程度上讲，将森林树木的产权个人化，也会改进我国森林资源的保护状态。

因为一旦树木的产权由个人或组织拥有，产权拥有者就会按照利益最大化的思路去安排树木的砍伐和种值。

当树木的自然生长率高于市场利率时，拥有者就会根据树木的市场现货价格与净现值之比，有计划地砍伐树木。

在这时，木材的生产成本必然高于当树木没有明确归属时的成本，从而会部分解决砍伐森林的问题。

当然应该看到，产权制度的改进也是有边界的。

在今天的技术条件下，还无法将大环境分割开来、并且个人化。

所以产权制度的改进还无法将环境成本纳入到个人成本中去。

例如上述的森林产权个人化，虽然将砍伐生物资源的机会成本算入了个人成本，却还是没有考虑环境成本。

所以由个人拥有森林，个人成本仍然会低于社会成本。

在这种情况下，对森林的砍伐就会超过考虑环境成本时的均衡水平。

这就需要政府的政策来补救。

这个政策就是征税。

即对砍伐的树木征收税赋，而对活木的买卖不征收税赋。

其结果是，出售一定体积的活木比同等体积的木材要能获得更多的收益。

这是因为，对木材价格的需求具有弹性，当砍伐税加到木材交易中去的时候，价格会上升，需求者会因价格上升而减少其需求，这等同于木材产权拥有者支付一部分砍伐税。

而进行活木交易则无需交纳砍伐税，从而价格会比木材交易为低。

由于没有砍伐税，卖者可以获得较出售木材为高的收益，而买者则可以买到较木材便宜的活木。

这就鼓励较多地进行活木的交易，而较少地进行木材的交易。

当出售木材比出售活木收入更少时，砍伐树木所获得的市场现值就会较低，用价格计算的树木的自然生长率就会较高，就更有可能高于市场利率。

当活木生长的预期收益率超过市场利率时，树木拥有者就更不愿意砍伐树木了。

由于可以出售活木，森林拥有者就有一个变现的市场，也不会因为急于变现而砍伐森林。

上面的讨论同时意味着，若要解决这一问题，就必须存在着一个政府，因为只有政府才能收税，也才能把它的意志强加给交易双方。

然而，当我们涉及全球问题时，这一条件不存在了。

因为没有一个世界政府。

世界上有二百多个国家，类似于一个无政府的社会。

在无政府状态下，国家之间不是不能就环境问题达成一致，但谈判成本会很高。

在谈判者较少时，如只有两个国家谈判，涉及两个国家的局部环境时，谈判容易成功；但如果世界所有国家都参加谈判，讨论有关全球环境问题时，就很难达成一致意见。

在这时，就要依赖于一种起作用的世界政治结构。

在其中，“大国”就要发挥作用。

一方面，“大国”有保护全球环境的动机，因为它的人口占世界人口的比重较高，它的利益更接近于全球利益；另一方面，“大国”有维持达成的环境秩序的实力。

看来，中国应该算得上是一个“大国”了。

她既可以在双边谈判中抑制以邻为壑的行为，更应该在全球的环境保护和可持续发展的努力中扮演积极的角色。

三、可持续发展的政策手段　

尽管政府是以强制性为特征的，但不意味着政府只是强制地改变人们的行为，来达到可持续发展和保护环境的目的。

政府政策的目的，是通过政府的行为改变几个经济变量，从而改变经济当事人的成本收益计算，最后使他们自动地做出有利于可持续发展和保护环境的事情来。

强制只是政府的最后手段，而不是全部手段。

如果社会的大多数成员都与政府对着干，钻政策的空子，政府政策就达不到预期的效果；如果政府随时随刻都要提防别人，政府政策的成本就会太高，以至不可能有足够的财政资源来支持政策。

因此，选择正确的政策手段，使政策“惠而不费”，是实现政策目标的重要环节。

在前面的讨论中，我们提到要通过改进产权制度，来达到可持续发展和保护环境的目的。

在我国的具体情境中，产权制度的改进需要许多政策上的艺术。

例如，在我国现在的政治条件下，将一条河“私有化”显然是较难被接受的。

因此，所谓产权制度的改革，还要在现有产权制度的框架下进行。

比如遵循我国农业的土地承包制度，将小河在一个时期的使用权承包给个人或组织，都可以起到“改进产权制度”的作用。

因为正如许多文献已经指出的那样，产权是可以分割的。

使用权也是一种产权。

只要拥有这种产权的时间足够长，就会激励人们去捍卫自己的利益，从而能够去与（比如）造纸厂去谈判或抗衡。

利用一些人去与另一些人抗衡，最后达到保护环境的均衡，就会不成比例地放大政府政策的作用，以较小的政策投入获得较大的结果。

　类似的设想，就是成立一个“拥有”局部环境的公司。

例如，成立一个“太湖环境公司”。

当然，这是一家由政府特许的公司。

它可以在最初由政府出一部分资金牵头建立，以后也可以通过股权转让，改变资本结构，甚至成为一家私人企业，更好的形式应该是变为一家上市公司，受到公众和传媒的关注。

这家公司的业务，就是太湖可能产生的利益。

粗略想来，应该包括在太湖中捕鱼捞虾、养殖水产，水上旅游，以及沿岸的旅游、渡假和一些房地产。

它的最大利益，就是保证太湖的生态平衡和环境优美，合理地利用生物资源。

为了它自己的利益，它就会主动地与太湖边上的那些排放污水的厂家去交涉，责令它们停止排污。

在争执不下时，就可以借助于政府以及传媒的力量。

这样，太湖就有了自己的代言人，它会日夜监视岸边的动静，而不会象现在那样，中央政府的检查组一走，工厂照样排污。

它的存在，将使政府实现政策的成本大大降低。

实际上，这家公司是在经营环境。

它可以根本不去捕鱼或盖房，它只需要第一改善环境，第二控制对生物资源的捕捞量。

它所做的事情，一方面是为改善环境而与排污者做斗争，一方面是根据长期均衡价格计算的最佳捕捞量，拍卖在太湖的捕鱼的特许权，出售或出租水面或沿岸地面。

只要太湖的环境变好，水质改善，太湖的环境价值就会变为商业价值。

这样，利用人们的逐利动机，通过政府政策的作用，就可以使人们努力地去改善环境，而无需政府再与排污企业进行“猫捉老鼠”的游戏。

上面通过改进产权制度以达到治理污染的目的，其实质是将外部性内部化，将公共物品“改变为”私人物品。

实际上，公共物品与私人物品的重要区别，即可否排他地占有或消费，可以转换为是否可以单个地向消费者收费。

有些看来不可排他地消费的物品，经过巧妙地设计，可以单个地、或近乎单个地向消费者收费，从而“变为”私人物品。

例如看电视。

播放电视节目的电磁波在空中传播，任何人有一台电视接收机都可以看电视，电视台很难辨别是谁、在什么地方接收了电视节目，以及接收了多少；即电视节目似乎是无法排他地占有和消费的物品。

然而，当电视台将一部分播放电视节目的时间卖给一些厂家，这些厂家利用这些时间播放广告，当消费者在看电视节目时就不可避免地要看到广告，而看广告一方面要占用消费者的时间，另一方面又能起到促销商品的作用，就等同于消费者为看电视付了费。

他付费的多少，一般与他看电视的时间长短、以及电视节目的优劣成正比。

类似的例子还很多。

例如，科斯教授曾经提到过，原来人们普遍认为灯塔是公共物品，但他后来发现，在英国早期，灯塔多是私人拥有的。

原来人们解决了灯塔收费问题，即在船只经过灯塔后到达的港口收费。

因为经过特定灯塔的船只一定是要抵达附近特定的港口的。

这样的想法显然是可以用到为治理污染的收费上。

一个例子是有关处理污水的收费。

污水是由下水道汇集到一起排出的，如果分辨出每户居民排了多少污水是很困难的。

并且由于污水被视为被消费过的物品，人们不会将重新净化的污水买回来，所以为处理污水收费似乎并不可能。

但现在在许多国家中，这一问题已经解决。

具体的办法是，将处理污水的费用加到自来水的收费中。

因为一个家庭如果用了多少自来水，就必定制造了多少污水；并且由于人们总是要使用自来水的，所以他们不能回避交纳费用。

实际上，无论是改进产权制度，还是发现收费方式，都是通过改变人们的成本和收益改变了人们的行为，从而达到保护环境和资源的目标。

当上述办法都无法解决问题时，最后就要用政府的看家本领，即征税了。

实际上，征税的核心思想，也是要通过改变成本和收益，改变人们的行为，使之朝着政策目标的方向努力。

例如，对于利用我国很稀缺的自然资源生产的产品，可以调低或者免除进口同类产品的关税，使进口产品的价格降低，从而压低国内厂家的收益，迫使它们收缩规模以至停产。

当然，进口国应该是该种资源丰裕的国家。

这种政策，相当于将过剩的自然资源输出到资源贫瘠的国家。

具体的例子，比如造纸业。

当然，征税要注意不同物品的价格弹性。

当某种资源弹性过小时，征税所导致的价格上涨不会引起消费量的显著下降，同时消耗资源的企业也不会减少收入，因为由于价格弹性很小，税收负担几乎全部转嫁给了消费者。

因此，采用征税的方法，要选择在那些价格弹性较大的产品或资源物品领域使用。

另一个经常使用的操作手段，就是数量控制。

这包括对获取资源的数量（如砍伐树木或捕捞鱼虾）直接控制，也包括对进入某一行业的企业数量的限制。

如果能够测算出来保证生物资源持续生长的最佳捕捞量或最佳砍伐量，按照这个数量进行拍卖，可以使价格从短期均衡价格上升为长期均衡价格，从而改变供给者与消费者的行为。

如果企业的生产能力是基本不变和稳定的，也可以采取拍卖经营特许权的方式，控制进入的企业数量。

这样可以直接避免具有拥挤性质的问题。

　总之，只有不仅有政策目标和政策原则，而且有成本较低、切实可行的政策手段时，才能实现我们的可持续发展的任务。

在这方面，不断地探索新的、更有效的政策手段，将是走向可持续发展新世纪的重要一环。