三规合一综述.docx

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三规合一综述

“三规合一”综述

一、引言

目前国民经济与社会发展五年规划、城乡规划和土地利用规划这三类规划存在明显的冲突矛盾，在基层则表现为规划打架，彼此冲突，令地方政府无所适从，规划难以得到有效执行和实施。

正如新华社记者王军所言，不同部门主导的规划正“三分天下”，规划编制呈现出“三国演义”格局。

然而，空间资源具有唯一性，在现阶段强调城乡统筹、土地集约利用等背景和要求下，探索从“三规分立”走向“三规合一”的有效途径已成为各地促进可持续发展的重要任务，这对于经济社会快速发展的发达城市而言，意义可谓更加凸显。

推进“三规合一”是新形势下规划工作非常重要的新任务，是深化规划体制改革的重要举措，是统筹城乡发展的重要内容，需要解放思想、勇于创新，以更好地发挥规划作为城市发展建设的依据和龙头作用。

二、基本概念

（1）国民经济和社会发展规划。

国民经济和社会发展规划是一定空间范围内经济社会发展的纲领性文件，是统筹考虑经济发展、科技进步、社会公共服务和城市建设的全面部署和安排，主要包括经济社会发展的方针政策、目标任务、具体项目等，是具有战略意义的指导性规划。

（2）城市总体规划。

城市总体规划是为明确城市的规模和发展方向，实现城市发展目标，合理划分城市功能布局的综合部署和具体安排，是对当地的自然环境、资源禀赋、产业特色和人文历史风貌的整体反映。

（3）土地利用总体规划。

土地利用总体规划是根据经济社会发展需要对一定区域内的土地资源合理利用和高效管理的综合性的文件规定，是国家对土地用途实行集中管制的基础性文件。

（4）三规合一。

三规合一是综合统筹发展规划、城市规划、土地规划中涉及城市空间的具体安排，强调以信息化等技术手段消弹三规编制过程中的技术性差异，实现规划之间协调运行的工作机制。

三规合一并不是简单的将三个规划整合为一个规划，而是强调空间资源的唯一性，三规合一的目的是通过三个规划的协调衔接和统一安排促进城市空间的更高效利用。

“三规”实施管理差异表

项目

类别

国民经济与社会发展规划

城市总体规划

土地利用规划

管理

主管部门

发展与改革部门

城乡规划部门

国土资源部门

规划类别

经济综合规划

空间综合规划

空间专项规划

规划特性

综合性

综合性

专项性

编制

编制依据

国民经济和社会发展规划

上层次土地利用规划

主要内容

执法监察

项目空间布局、建设时序安排

耕地保护范围、用地总量及年度指标

编制方法

卫星遥感

独立

自上而下、统一

审批

审批机关

本级人大

上级政府

国务院、上级政府

审查重点

发展速度和指标体系

人口与用地规模

耕地平衡和用地指标

法律地位

《城乡规划法》

《土地管理法》

实施

实施力度

指导性

约束性

强制性

实施计划

年度政府工作报告

近期建设规划

年度用地指标

规划年限

五年

一般二十年

十----十五年

监督

监督机构

本级人大

上级政府、本级人大

国务院、上级政府

实施评估

年度改造报告

规划修编

监测手段

统计数据

报告、检查

三、三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。

建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。

国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。

国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。

土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

（1）国民经济发展规划操作性差。

由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。

给人印象最深的往往只是规划期的概念，规划被束之高阁，比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”。

（2）土地总体规划与城市总体规划标准不一。

虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。

在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。

（3）城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足.

相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。

四、“三规合一”产生的宏观背景

2013年11月召开的十八届三中全中会上，提出了建立统一的城乡建设用地市场和实行资源有偿使用制度，对于今后经济社会发展提出了更高的要求。

同年12月，中央城镇化工作会议召开，强调城镇化发展过程中要遵循规律，一张蓝图干到底，其中对特大城市发展特别提出两条原则：

控制人口规模；科学设置开发强度，尽快划定开发边界。

至此，城镇化发展与国土规划专题研究在全国范围内广泛展开，目前基本达成共识，即建立国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”总体格局，实施严格的空间管控。

空间管控的最终落实则是要靠各类规划的管理。

2014年1月国务院下发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，要求严守耕地红线，划定永久基本农田，划定生态保护红线，定生态保护红线；建设部发布了《关与开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，要以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界，实现全县（市）一张图，县（市）域全覆盖。

2014年2月国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

从以上密集发布的各项意见和通知来看，各部门规划的融合已是势在必行，“三规合一”应运而生。

“三规”只要是发改、国土以及建设三部门的规划，其他部门规划综合其中。

其前身为“两规合一”，上海市2009年在全国率先实现了城市规划与土地利用总体规划的两规统一，划定了城镇建设用地控制线，工业用地控制线和基本农田控制线，在边界管控方面卓有成效。

全国范围内只有广州市在“三规合一”方面进行了提前探索，其于2012年底开展“三规合一”的前期工作，截止2014年1月份已完成“三规合一”成果编制。

目前正在进一步完善相关保障机制，以推进下一步的具体落实。

其他城市中北京正在启动2020年为目标的城市规划及相应土地规划的修订工作。

五、“三规合一”的主要内容及重点关注点

1.“三规合一”的主要内容包括：

（1）根据区域发展背景与城市发展现状进行政策输入，确定城市发展目标和在区域中的定位，并提出经济社会发展战略；

（2）通过功能定位确定城市职能，进行城乡产业布局，并根据四类主导产业功能分区与现状开发强度分区综合确定四类主体功能区，提出相应发展策略，并制定配套区域政策；

（3）根据主体功能区规划制定的人口迁移及产业发展策略确定城镇规模、职能、等级结构，并构建生态、产业、交通、服务四大支撑体系；

（4）对应土地利用情况进行已建区（建成区控制线）、禁建区（生态区控制线）、适建区（规划建设区控制线）和限建区（远景预留区控制线）划定；

（5）进行专项规划，提出空间管制措施；

（6）制定规划实施机制，并对部门政出及下层次规划编制提出指引性要求。

2.“三规合一”重点关注点应包括：

规划目标、规划指标、空间结构和空间管制分区等内容。

其中在规划目标上就是要立足城市和大区域经济一体化的背景以及国情、省情和市情，统筹各空间规划目标，构建安全、高效、协调一致的可持续发展的战略目标。

具体要实现“一张图、一套技术标准、一套协作流程和一套办事规章”等“四个一”的目标。

“一张图”就是将市域所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调，为各部门提供现实性较强的空间基础数据；“一套技术标准”就是建立一套面向社会的用地分类标准和技术规程，对涉及到相同的空间安排，以一套技术标准来执行，避免各部门技术标准口径不一致带来的开发管理混乱等问题；“一套协作流程”就是制定一套部门间协作的管理流程，保证各部门规划编制、实施及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平；“一套办事规章”就是建立一套统一的建设项目审批与用地管理的办事规章，精简行政审批事项，简化办事环节。

规划指标就是规划目标和内容的具体定量表达，土地规划的主要指标为耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等；城乡规划主要指标是城市化水平、城市人口和用地规模、城镇体系与空间结构、产业园区布局等；发展规划的指标一般包括经济发展、资源环境、科技教育、人民生活等方面的指标。

“三规”应以发展规划（约束性指标要求）为目标导向，以城乡规划和土地规划为载体，落实到具体的空间区域。

空间结构就是市级以下层次的土地规划空间结构内容与城镇体系规划或城市规划相衔接；发展规划结合各层次的主体功能区划，提出区域经济发展的战略目标要求并提供宏观引导。

空间分区管制就是将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确发展方向，控制开发强度。

“三规合一”也要做到“三统一、两协调、一平台”，“三统一”首先是统一数据与年限。

建立共同的经济、人口、土地利用、各类资源等包括在内的全方位的基础数据资料库，避免“三规”在基础资料收集方面的重复工作和引用数据不一致等问题。

其次是统一目标。

即要建立“三规”共同遵守的城市发展目标、发展地位、空间发展战略、统领城乡规划的编制。

再次是统一标准。

即建立涵盖城乡、内涵统一的用地分类与建设标准，可协调转换的城市规划与土地利用总体规划的用地指标，明晰两规如建设用地、城乡（建设）用地、城市（建设）用地、建制镇用地、农场居民点用地等名称内涵，建立城乡统一的建设用地细分标准。

“两协调”即协调土地利用和协调空间管制。

协调土地利用就是在城市发展战略的指导下，针对不同功能分区，由土地利用总体规划提出耕地、基本农田的空间分布，由城市总体规划确定城市的重点发展地区和各类建设用地空间布局，确保农用地和建设用地边界不冲突，保证两规建设用地空间图斑的一致。

协调空间管制就是根据不同功能分区的主导功能、发展方向、开发时序和管制原则，由城市总体规划确定城市重点发展方向、土地利用结构功能，由土地利用总体规划确定各个分区的用地规模和土地利用政策，从而规避各个规划均从自身角度出发，出现相互冲突的管制分区和管制措施。

“一平台”就是搭建“三规”规划信息统一平台，建立“一图多规划”的空间信息基础平台，在一张“管理图”上同时叠加城市规划、土地利用总体规划及其他部门规划的相关信息，形成有效可行的信息共享机制。

六、“三规合一”的工作目的及意义

1．“三规合一”是解决规划矛盾的有效手段。

通过“三规合一”工作，梳理三个规划（国民经济发展规划、土地利用总体规划、县城总体规划）各自的权责范围，整合国民经济社会发展需求，土地资源保护要求以及城市功能完善性需要，将各自为政的规划管控要求进行“合一”安排，达成“目标、指标、坐标”三统一，消除了规划差异，形成了规划合力，强化了公共政策的统一性，实现以一张“蓝图”引领城市发展的目标。

2.“三规合一”是促进城市高效管理的重要路径。

建设项目落地涉及发改、规划、国土等多个行政管理部门，前后经过近百个行政审批环节，各环节间互为前置、来回调整、串联审批。

由于“三规”不协调，更需对出现矛盾的用地进行反复协调，审批时限延至2-3年，导致建设项目审批效率低、项目投资成本高。

借助“三规合一”工作，配合全县审批流程改革，能大幅度减少审批环节和压缩审批时限，实现“报得进、审得快、批得出”，极大提高政府服务效能，促进城市的高效管理。

3.开展“三规合一”要求，以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划和土地利用总体规划相衔接，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺“三规”关系，统筹推进“三规合一”工作。

通过“三规合一”，有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保障耕地资源和节约集约用地，近期确保国家、省、市重要发展片区、重点发展平台、项目顺利落地实施，保障经济、社会、生态协调发展；远期实现环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划的“多规融合”。

通过“三规合一”，将从源头上提供保障，变“串联”审批为“并联”，大幅提高效率，对提升政府服务具有重大意义。

同时，通过公众参与与公开、公示，接受全社会的监督，改革传统监管方式，做到“阳光规划”，对提高政府科学决策具有重大意义。

七、我国三规合一实践的发展历程

国内对于规划分立的反思与实践源起于上个世纪八十年代，最初对于规划冲突与整合的讨论多集中于城市规划和土地规划，当时国民经济五年计划作为一个整体宏观性的指导性文件，还较少涉及城市的空间安排，发展改革部门也还较少涉及到规划协调与融合的理论与实践中。

上世纪八十年代，武汉市规划与国土部门合并，虽然在2007年经历了短暂的拆分，但很快在2009年又合并。

同样的情况也发生在深圳，二十世纪九十年代初期，深圳实行规划国土一体化管理模式，城市建设和人口规模得以快速发展，但对规划国土管理也造成了一定的负面影响，遗留了比如违法占地和违法建筑等问题。

2004年深圳市规划与国土部门分立，2009年又再次合并，成立了深圳市规划和国土资源委员会统一进行城市规划和土地规划的编制与实施。

进入新世纪，浙江省开始进行以“县域统筹”为起点的两规“衔接”尝试，2006年浙江省建设厅和国土资源厅联合出台《关于加快推进县市域总体规划编制工作的若干意见》，并指定宁波宁海县、嘉兴海宁县、金华武义县、衢州龙游县和台州温岭市五个县市作为第一批“两规”联合编制试点县市。

2008年10月在上海市政府新一轮机构改革中，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门进行整合，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，这一机构变革的实践也直接促成了2009年深圳市和武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。

2003年，随着上一轮国家机构改革的调整，国家计划经济委员会改革为国家发展和改革委员会，原来的五年计划也随之变革为国民经济和社会发展五年规划，也更加注重生产力布局的空间安排。

发展规划从此向空间领域迈进，并力求建立可评估、可约束机制。

2003年10月，国家发改委规划司正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。

当时的国家发改委规划司司长徐林表示，市县规划体制改革的主要目的就是要改变作为基层规划的市县发展规划太空、太虚的状况，通过落实县市这个“国家规划体系的支撑点”，使基层发展规划能真正成为引导并约束各类发展行为的有用的规划，于此同时，通过制度完善，把地方的总体发展规划和其他专项规划通过一个制度衔接起来，进而建立一个规范化、法制化的规划管理机制。

随后，“三规合一”的改革尝试陆续在国内部分省市开始，其中广东省的改革最具代表性。

从2008年起，广东河源、云浮、广州三个试点城市陆续展开了“三规合一”规划编制与管理改革，在技术上与机制上进行了实质性的探索。

河源市于2008年率先进行了规划编制改革试点，借助新一轮城市总体规划修编，开展了“三规合一”的改革尝试，编制完成了广东省首个以“三规合一”为标准的城市总体规划；2010年，云浮市根据广东省委关于"统筹规划城乡空间布局，推进“三规合一”的工作要求，开展了"三规合一”规划体制改革探索。

云浮市通过大刀阔斧的推进机构编制改革，重置行政资源，首创了“规划、编制、平台三统一”的“三规融合”规划行政管理机制；2011年12月24日，广州市第十次党代会提出“全面提升城市发展质量，优化城市空间布局，科学编制城市总体规划，促进三规有机衔接”的要求，随后由广州市规划局牵头开展了“三规合一”实践，广州的改革实践主要集中在“编制规划一张图”、“搭建信息平台”、“建立协调机制”、“完善审批流程”、“规范监督体系”、“运行反馈机制”六个方面。

从城市规划与土地规划的“两规协调”，到发展规划、城市规划、土地规划的“三规合一”，国内规划协调融合的实践不断深入，从最初的理念探讨和简单的机构整合逐步向工作机制和系统方案推进，同时，规划的协调融合工作也引起了更多部门的重视，越来越多的学者和工作人员认为规划的融合工作不只是“三规合一”，更多的专项规划应该也要纳入其中整体考虑。

2007年，重庆市城乡总体规划获批，同年重庆市被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年，继重庆市规划部门主导的“三规合一”编制之后，重庆市发改委主导开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求。

重庆市的“四规叠合”本质上还是“三规合一”工作的延伸，但是它更进一步的体现了规划作为一个整体系统的幵放性和协调性。

八、国外规划现状概述

西方发达国家的规划制定与管理体制与国内区别较大，其国土规划、城市规划、土地利用规划、区域发展规划等基本合一，共同隶属于同一空间规划体系，仅在规划层次上略有不同。

普遍来看，国外规划编制管理过程中理念统一、分工明确、协调机制健全。

规划对土地使用的约束也是置于整个国民经济和资源环境中加以考量，因此基本不存在“规划融合”的问题，但国外规划管理空间规划体系合理、相关法律法规制度完善、公众参与度高以及对规划实施过程的重视都是值得我们借鉴和学习的。

（1）规划体系完整。

在规划编制的技术方面，西方发达国家大多已经形成了从宏观战略到操作层面、从总体到局部一整套的空间规划体系。

其中的杰出代表是日本和德国。

日本的空间体系规划由四种各有侧重的规划组成，分别是国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划。

国土综合规划是综合战略规划，主要是在国家经济发展计划和公共投资计划的指导下，通过有计划的开发，在保护国土资源的前提下，有效利用有限资源来发展产业合理布局，达到促进社会发展民众受益的目的。

国土利用规划则是一种纲领性的规划，更侧重于土地资源利用和保护，主要内容是综合制定国土利用的方针政策、数量指标和实施措施。

土地利用基本规划是在前两者指导下的具体操作规范，明确确定了城市、农地、林地、自然保护区等不同区域，并针对不同区域制定了土地利用制度。

不同区域分别有针对性的再制定土地利用详细规划，城市区域内制定的规划就是城市规划。

日本的完整规划体系有效地利用了土地资源，加快了城市化进程，合理布局产业结构，缩小了不同地区之间的发展差距。

德国空间规划体系根据中央至地方的各级行政区划来编制相应的综合战略性规划，有联邦、州、地区、市（县）四级。

下一级别规划不得与上一级别规划相抵触，且在规划的具体内容上也各有侧重。

联邦制定的规划是“联邦国土整治纲要”，州制定的规划是“州国土整治纲要”或“发展纲要”、“发展规划”；地区制定的规划是“区域规划”、“区域国土整治规划”或“区域国土整治纲要"；市（县）制定的规划为“发展规划”、“乡镇规划”或“建筑规划”。

各个层级规划针对的问题各异，规划之间分工也各有不同。

（2）规划法制较为完善。

法制化道路是规划编制与管理的最终方向。

目前西方发达国家基本已经建立了较为完善的规划法制体系。

加拿大是国外规划法律法规较为健全的代表国家之一。

加拿大基本每个省份都有规划法律法规。

这些法律法规明确指出规划是地方政府管理公共事务的一项，重要职能，更明确的界定了土地利用开发所要达到的目标，为地方政府规划的编制与实施提供了依据。

在不列颠哥伦比亚和魁北克两省更是还有农地保护法。

在加拿大，大多数省份都有文化保护和遗迹保护法，所有的省均有环境保护法。

这些法规为如何充分发挥规划在促进经济社会发展过程中的作用给出了原则和指导。

加拿大的市级总体规划是经由市政府制定并通过省政府批准的，目的就是为了更加科学的管理使用城市的土地和资源，以帮助城市明确自身的发展目标并帮助其制定实现这些目标的具体措施。

虽然市级总体规划方案本身不是法律法规，但对城市的发展和日常管理仍起着指导作用，因此，所有法律法规必须与它保持一致。

英国的规划法律法规也较为健全，英国政府通过完善土地法规体系来指导土地规划编制，再利用土地规划来对土地利用进行管理。

就目前来看，英国在土地利用方面的法律法规有《1987年土地利用分类令》和《1990年城乡规划法》等。

英国的城市土地规划体系由立法系统和执法系统两部分构成。

其立法系统主要负责制定城市规划法案和编制具有法律效力的幵发规划，而执法系统则负责通过签发许可证来控制各地区的土地开发和使用情况。

（3）公众参与程度较高。

规划的制定与实施属于政府公共管理的职责范围，但同时规划方案的形成也必须得到社会公众的认同和许可。

因此公众参与在西方国家是规划编制和实施过程中必不可少的。

在美国，公众参与规划的制定具有充分的法律依据。

法律明确规定政府管理部门在将规划付诸实施之前必须举行公众意见听取会，在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修改和表决，表决通过方可实施。

在德国，土地利用规划必须经过公众讨论修改后方能最终通过。

为了避免部门之间的规划和技术冲突，要求各相关政府职能部门和社会组织都要参与规划的讨论和审议。

在规划制定过程中，联邦政府、非政府组织、规划所涉及社团与个人都需充分参与规划决策。

在英国，法律明确规定规划的整个编制过程中，必须有三个月的公众参与阶段。

所有不同类型的土地开发规划编制过程中几乎都明确了法定的公众参与程序。

公共参与的形式主要有公众评议、公众审查等。

有效的公众参与和民主监督给土地规划法规体系加以有效地约束，通过民主参与政策制定在立法系统中起作用，通过“规划起诉”和强化监督在执法系统中起作用。

（4）规划实施管理制度较为健全。

规划必须通过严格的实施管理来加以执行。

英国在规划实施管理的制度方面较为先进，英国制定了完善的规划许可程序，取得规划许可证是所有土地开发利用活动的必经环节。

规划一旦审议通过，执行起来异常严格。

日本在土地利用规划的实施管理方面也格外重视，其突出特点表现为两个方面，一是土地法规的要求细致，对国土开发的各个环节都做出了详细的规定，并且这些法律条文的内容也会随着不同时期的需求而做出相应调整；二是日本政府多釆用市场手段来引导各类经济活动主体按照政府制定的土地规划行事，比如制定优惠的贷款、税收政策等。

九、三规合一面临的问题及其成因分析

从实施情况来看，发展规划、城市规划和土地规划三者虽然在城市空间布局上有越来越多的交集，但是还存在着很多互相不协调和矛盾之处，给规划的实践过程造成困难，主要存在着规划管理机制不协调、规划制度体系不健全、编制技术标准不统一、协同管理信息化基础薄弱及公众参与和评估监督机制缺失等五方面的问题，导致三规无法协调。

（一）规划管理机制不协调

在中央层面，国家发改委负责编制和管理发展规划，国家建设部负责编制和管理城市规划，国土资源部则负责编制和管理土地规划。

在我国目前“条块结合，上下对应”的政府体制之下，地方政府