事业单位改革法的法理念定.docx
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事业单位改革法的法理念定
事业单位改革法的法理念
一、事业单位的法律界定
（一）何谓事业单位
（二）事业单位的法律属性
（三）事业单位的法律特征
（四）事业单位的分类
二、事业单位改革概述
（一）事业单位现状
（二）事业单位目前存在的问题
（三）事业单位改革的现有思路
三、事业单位改革的法律分析
（一）事业单位改革与国有企业改革的比较
1、政策视角中的事业单位改革和国有企业改革
2、法律视角中的事业单位改革和国有企业改革
（二）事业单位改革的法律理念
1、建立并完善社会公益服务、公共产品提供体系
2、建立并完善事业单位监管法律体系
3、确立事业单位公益法人的具有充分独立性的法律主体地位
4、建立并完善事业单位法人治理结构
四、事业单位改革的法律路径
（一）事业单位改革的国际视野
（二）我国事业单位改革的法律路径
五、事业单位改革的法律前瞻
（一）制度建议
（三）主要法律问题的解决
〖摘要〗
事业单位改革年前发轫，成为目前社会关注的改革焦点。
但是，对事业单位的法律属性、事业单位的现状、事业单位改革与国有企业改革的异同、事业单位改革面临的主要法律问题、事业单位改革的法律模式和路径选择、事业单位改革的法律逻辑前景等等问题探讨尚未有人进行细致而深入的探讨。
笔者在本文中将从独特的法律视角考察上述问题，并将指出，事业单位改革必须在实践的同时尽快制定相关法律，修订现有法律中冲突之处，使事业单位改革伊始在法律的框架内进行。
〖关键词〗事业单位改革国有企业改革社会公益法律思考
一、事业单位的法律界定
（一）何谓事业单位
“事业单位”是颇具中国特色的一个词语，狭义上（也是成文法意义上），事业单位以实现社会公益为目的、由国家举办的社会服务组织；或者，其他组织利用国有资产举办的，以实现社会公益为目的的社会活动组织。
但法律条文或者法学理论上的抽象概念并非与社会现实一一对应，这是因为法律概念一旦完成书面形式表达后，其内涵和外延便相对固化，而社会生活却不断发展，词语本身的外延甚至内涵也随着社会主体的认识和社会生活的变化而不断发展演变。
这也是成文法的局限性之一。
事业单位一词也是如此。
虽然上面的狭义概念在内涵和外延上与2004年新修订的法规中的界定完全一致，但是，即使是这部在几个月前新修订的法规也并未完全反映社会生活中的现实情况，从某种意义上说，这仅是立法者基于某种标准进行判断的选择结果。
从实然角度考察，现有事业单位显然在内涵和外延上远远大于上文中界定，当然，上文界定的事业单位是否为应然角度的概念应另当别论。
概念使用上的差别主要体现在以下几个方面：
一是现有事业单位设立主体并非限于国家，其他社会主体如自然人、其他法人在履行了法定的程序后也是事业单位的设立主体之一，如民办学校、民办医疗机构、民办体育机构等等。
与此相关联，现有事业单位的财产来源也并非仅限于国家投资或者其他组织利用国有资产两种形式，民办事业单位是由除国家之外的其他社会主体利用非国有资产设立并运转的。
第三，现有事业单位并非完全是为了社会公益目的或者在设立之初虽然具有公益目的但这种公益色彩随着社会的发展而逐步淡化，事实表明，现有事业单位中具有经营性的、营利性的越来越多。
最后，现有事业单位也并非完全是从事社会服务的组织，其中不少事业单位行使的是行政职能，享有行政权利，与社会其它主体是管理与被管理、监督与被监督的关系。
实然角度的事业单位构成了现在我们日常使用的广义上的概念。
国外一般学术文献中对与我国现有事业单位相近似的社会组织的常用术语有：
“代理机构”、“半官方机构”、“非部门公共实体”、“松散型公共实体”、“附属机构”、“自治政府实体”等等。
但是研究表明，事业单位一词与上述术语并非一一对应的关系。
上述术语中与我国事业单位概念具有比较接近的词义的是“代理机构”，国际上使用的代理机构一词，既包括非政府单位的实体，也包括非政府单位附属的实体，主要是提供服务的组织。
从法律角度看，民法通则中规定了事业单位法人，但是对事业单位法人的法理探讨存在不足，这一点显然与先经济体制、后政治体制的改革开放程序步骤有关，也与社会政治、法律、言论环境有关。
对于事业单位的概念问题，在下文的事业单位性质、特征、分类将进一步得到论述。
（二）事业单位的法律属性
对于事业单位的法律性质问题，目前的法律法规法显然确认其为法人，并且属于与机关法人、企业法人、社会团体法人并立的法人类型，这一点，民法通则和相关民法理论基本上不存在分歧。
事业单位法人属于公益法人，这一点在理论上也基本取得了共识。
但并非在事业单位的法律属性认识上不存在任何问题。
一是如何认识现有事业单位的法律属性，上文表明，现有事业单位中的一部分享有行政权利、具有行政职能，在法律性质上应当属于机关法人；一部分从事生产经营活动、具有营利性，在法律性质上应当属于企业法人；还有一部分从事社会公益活动、从属于行政机关、不具有营利能力，符合法律规定的事业单位法人性质。
因此，如果从理论上对现有事业单位进行分类，则具有机关法人性质的事业单位应属于公法人、非营利法人，具有企业法人性质的事业单位应属于私法人、营利法人，还有一部分事业单位是公益法人。
二是如何认识公益法人的性质，换言之，事业单位在现有法律理论框架下是私法人还是公法人。
上文表明，现有事业单位既有具有私法人性质的企业法人，也有属于公法人性质的机关法人，但问题是纯为公益法人性质的事业单位是公法人还是私法人，这一点在认识上存在分歧。
公法人与私法人是传统民法的基本分类，前者是指以社会公共利益为目的，由国家或公共团体依公法所设立的行使或分担国家权力或政府职能的法人；后者是指以私人利益为目的，由私人依私法而设立的法人。
从现状看，现有事业单位中以公益为目的设立、且从事着社会公益性的活动的很难从传统法人分类中进行定位，如民办学校等民办非营利性机构。
之所以提出公益法人的公法人和私法人属性区分，意义在于：
一是诉讼方式不同。
对于公法人，因行使公共权力所生争执，依行政救济程序解决，或行政复议或行政诉讼。
对于私法人之间所生争执，依民事诉讼程序或仲裁程序解决。
二是损害赔偿依据不同。
公法人及其职员因侵权行为所生损害，依国家赔偿法或特别规定承担损害责任；私法人及其职员因侵权行为所生损害，依民法规定承担损害赔偿责任。
对于与事业单位性质相近的社会组织的法律属性，国外的理论界和立法实践在认识上也大相径庭。
如它们可以由政府的行政部门组建，也可由立法部门组建；它们可以在公法、私法或者两者共同的框架内行使职能；它们的工作人员可以被视为公务员的一部分，也可以被认为是按普通劳动法雇佣的雇员。
笔者认为，从理论或者法律法规中对事业单位的定义看，事业单位应属于公法人。
理由是无论现有事业单位的事实属性如何，在设立之初，无不是以社会公益目的为其设立的初衷；无论事业单位的附属于从中央到地方的各级政府中那一层级、也无论是属于上述各级政府中的哪个部门，事业单位的建立都依附于各级行政机关或其部门，在法律上常常以行政法为调整工具；同时，事业单位的运行又常常以行政机关的文件和命令作为行为的依据，以完成行政机关的命令或指示为义务。
应当指出，虽然现有事业单位的类型非常复杂，但这是社会发展后事业单位本身随着产生了分化，是计划经济向市场经济转型中原有事业单位本身的分化，因此，笔者认为，事业单位理论上应当属于公益法人、公法人。
（三）事业单位的法律特征
A、公益性
事业单位作为社会公共产品的提供者，其设立的目的在于为社会提供公益性的服务，而非营利，这一点与以营利为目的的企业法人有着本质的不同。
从事业单位义务看，也是在于是否适当的履行了为社会提供公益服务的职能。
因此，公益性是事业单位的本质特征。
C、授权性
企业的设立是依照出资人之间的协议，理论上只要不违反法律法规的强制性规定，并经过登记注册，取得营业执照即可，属于核准备案制。
与此不同，等事业单位的设立采取的是法定制和批准制，其设立的依据国家法律法规规章的专门性规定或者行政机关的文件批复，并且须经过国家工商行政管理部门批准。
D、独立性
改制前的事业单位具有一定的独立性，但是这种独立性由于事业单位与行政机关之间存在着隶属关系而被大大的限制住了。
改革后的事业单位，应成为独立的法人，有自己独立的法人财产权，在法律法规授权范围内和合同约定的范围内享有独立的法律权利，承担独立的法律责任。
E、专业性
事业单位为社会提供的常常是社会生活中某些专业领域的公共服务，具有较强的专业性。
事业单位人员素质较高，事业单位财产中，专利技术及非专利技术等无形资产比重较大。
（四）事业单位的分类
以事业单位的职能和设立目的为标准，目前中国的事业单位通常可以分为以下四类，即行政类、公益类及生产经营类：
一是行政类，指承担政府职能为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证等类活动。
二是公益类，指承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公共事业服务相关的活动。
三是中介服务类，指承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。
四是生产经营类，指具有生产经营性质、从事着生产经营活动的事业单位。
以设立、领导机构以及出资人的不同为标准，事业单位可以分为中央国家机关及其部门所属的事业单位、地方各级国家机关及其部门所属的事业单位、各类企业所属的事业单位、社会团体所属的事业单位。
以所有权性质为标准，则可以分为国有事业单位和民办事业单位。
以经费来源为标准，则可以分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、自负盈亏事业单位。
差额拨款事业单位，由国家财政对事业单位经费不足部分通过拨款弥补，又分三种，三七开、四六开、五五开。
任何一个行业中都有全额拨款。
二、事业单位改革概述
（一）事业单位的现状
从事业单位的行业分布来看，1999年的数据表明，大部分事业单位的职工从事公共卫生和教育工作，这两个部门加起来占所有事业单位总数的60%左右。
其次是农业部门，主要是从事农业推广工作的职工，占职工总数的11%；城市公共设施的职工人数占4%左右。
交通、文化、新闻出版这些行业的事业单位的职工人数相对较少；其他的职工包括比较广泛的宾馆、科研单位等等，职工有500多万人。
事业单位职工总数1999年为2800多万，现在大家比较认可的数字是3000万人左右。
从事业单位职工在各级政府部门的分布考察，事业单位的职工在各级政府部门的分布情况。
中央级的职工人数只有8%。
60%以上的事业单位职工都在县、乡两级。
从1982、1983年开始的机构改革，以及后来进行的教育、卫生、科技体制改革都涉及到事业单位改革，20多年来，事业单位改革伴随着每个行业的改革缓慢的推进。
事业单位是一个庞大的体系，数量超过130万，拥有近3000亿国有资产，其经费支出占政府财政支出的30%以上。
然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。
据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5%—10%之间。
2001年科、教、文、卫四大行业才占5.1%。
“60%的人才，1／3的国有资产，国家预算开支的1／3，贡献才是5%—10%，和企业的贡献率没法比，其效率之低有目共睹。
事业单位是全能政府时代的产物，政府包办社会的代价是社会运营成本的高昂。
（二）目前事业单位及其改革存在的问题。
概括的看，现有事业单位存在的问题集中表现为：
一是公益性不突出，偏离了设立时的目标。
二是所有权形式比较单一，绝对多数事业单位属于国有。
其中既有中央政府及其部门所有事业单位，也有地方政府及其部门所有事业单位。
三是事业单位性质与国家机关、企业混淆，界限不清，既有具有行政职权的事业单位，也有具有营利性的事业单位。
四是事业单位运行成本过高，效率过低，人员队伍庞大、经费开支巨大。
从政策角度看，目前的事业单位和事业单位改革面临的主要障碍是缺乏宏观政策的指导。
事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，是公共领域继国有企业、政府机构改革之后的又一项重要改革。
中国共产党第十六次代表大会提出了“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求。
但是，目前国家尚未对事业单位的改革制定统一的、具有指导性的政策，也没有一个统一的改革方案和系统而统一的操作性规定，各个领域各个地方的改革在分头进行，国家发改委对事业单位改革尚处于调查研究讨论阶段，具体政策出台尚需时日。
现有事业单位改革只能参照已经出台的相关国企改革的政策进行，如1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》、1999年中共十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》、2002年中共十六大报告等；以及一些中央国家机关和地方政府发布的相关政策性文件也是事业单位改革的政策依据，如《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》等。
但是，由于事业单位具有与国有企业不同的主体性质，面临着不同的问题和改革发展方向，因此，国家确有必要对此出台一套具有宏观指导性政策并制定相关的操作规范。
从法律视角考察，则事业单位与事业单位的改革存在和面临的主要问题是：
一是法学意义上的理论研究不足。
相对于对国有企业的研究而言，我国理论界对提供社会服务的、以社会公益为设立目的的事业单位的研究明显不足，已经发表的一些研究成果也主要停留在政治学、经济学、社会学领域，法学视角的研究基本上还是空白。
虽然我国法学理论界对的行政法、刑法等公法的研究以及对民法、公司法等私法的研究都取得了一定的研究成果，但是对于社会公益事业的法学理论研究明显不足。
社会公益事业中出现的纠纷往往是通过行政手段或者行政诉讼或者民事诉讼的方式加以解决，而上述两种纠纷方式所依据的实体性原则或规范通常是行政法原则和规范以及民法原则和规范，但由于上述法律部门所遵循的法律原则和法律精神迥异，导致的权利保护意义上的法律结果往往相去甚远。
同时，社会公益活动中的主体其性质和地位显然不同于行政法和民法，其确立的依据和遵循的原则与法律精神也与行政法和民法有着明显差异，因此并不能有效的保护社会公益活动中相关各方主体的权益。
如何在理论上界定事业单位的法律主体地位、法律性质、法律权利义务、法律责任等在理论上尚未形成共识。
二是相关立法严重不足，基本上处于空白状态。
相对于企业、公司、行政机关等社会活动主体而言，我国对规范社会公益活动、规制社会公共产品提供的主体方面的立法建设尚处于空白状态。
相关法律、法规、规章虽然对事业单位改革过程中可能遇到的产权问题、债权债务问题、人事劳动问题作出了一般性的规定，但是对公益型事业单位法人主体本身的法律性质、法律权利义务、法人治理结构、监管体制、社会保障体制、法律责任、法律救济方式等尚未形成一套明确、统一、衔接的规范性法律文件。
而上述问题也正是事业单位改革不同于国有企业改革的主要问题。
立法上的空白使事业单位改革的法律依据严重不足，各地政府政策文件各言其是，自由裁量空间过大，可能出现国有资产大量流失、造成新的社会分配不公。
如《杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见》规定，“凡具有面向市场能力的市属事业单位，都要积极创造条件逐步改制为企业”。
但是，哪些或者哪类事业单位具有面向市场能力则很难进行规范性的界定，需要逐个由有权机关进行主观判断，自由裁量空间很大。
现有事业单位改革只能参照现有的法律体系进行操作。
如《民法通则》、《公司法》、《全民所有制工业企业法》、《中小企业促进法》、《破产法》、《劳动法》、《工会法》、《行政许可法》、《行政法》以及有关行政法规、规章，如2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》、《国有资产评估管理办法》、、《公司登记管理条例》、《企业产权登记管理办法》、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》、《国有资产监督管理条例》、企业国有产权转让管理暂行办法》等进行。
三是事业单位改革的法律实践经验不足。
在2004年三月份召开的由国家发改委与世界银行共同主办的中国事业单位改革研讨会上，国家发改委有关负责人的讲话表明，中国政府目前仅仅是“正在考虑和研究”对规模庞大的事业单位进行改革，事业单位改革“是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务”。
也就是说，我国目前的事业单位改革处于初步实验、摸索阶段，已经进行或正在进行改革试点的事业单位由于地位特殊、数量少、时间短，改革效果尚未显现，没有现成可供借鉴的具有事业单位改革共性的法律实践经验。
（三）事业单位改革现有思路
目前各级行政机关和相关媒体以及部分理论研究文章对事业单位改革的思路探讨主要集中在如下几个方面：
一是分类进行事业单位的改革。
对于事业单位改革分类进行各界存在基本共识，但是在事业单位的具体类型划分和分类后改革方向的认识上存在分歧。
如山东省出台的《关于推进事业单位改革的意见》，对现有事业单位区分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类三种类型；而浙江绍兴在改革中将事业单位分为生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型、公益性事业型五类。
山东的事业单位改革在上述三种类型基础上进行，对行政支持类单位参照国家机关管理，改革后，行政支持类事业单位要依法设立，人员编制标准由省统一制定；对社会公益类按照“区域覆盖”和就近服务的原则打破部门、条块界限进行联合重组，扩大其在业务运营和用人、分配等方面的自主权，真正确立其独立事业法人的地位，政府部门将主要是通过政策引导、依法监督、重点管好其领导班子或法定代表人、监管其国有资产的保值增值等形式进行管理，不再干预其日常事务；对经营开发类则必须按照事企分开的原则，实施改企转制。
浙江绍兴根据类型划分进行的改革思路是：
生产经营型将全部转为企业；社会中介型，在人、财、物等方面要与政府主管部门彻底挂钩，实现政事分开，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体；技术服务型，将加快社会化和企业化运作进程，推进非经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化；行政执法型，如各执法大队，要进行全面梳理，对应当由行政机关行使的权力要坚决收回，对企业职能要进行分离；等等。
二是撤销、重组、出售、企业化改制、股份合作、行政化等都是不同类型事业单位改革中备选的模式。
如国家改革发展委员会有关负责人在介绍事业单位改革的总的调整思路时指出，现有事业单位能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；目前已从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓重的和公益性事务较少、可以改制为企业的，应明确转变为企业；其服务与市场经营活动密切相关、承担着非沟通协调职能的，应明确转变为市场中介组织；对现有由国家财政全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合，将其减少到最必要的限度；不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者；目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。
从浙江绍兴的改革政策看，国有资产、集体资产最大化地从生产经营型、社会中介型事业单位退出，使职工的劳动关系得到最大限度的置换彻底剥离、进行改制，并按照《公司法》规定，采取发起人制度，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体；技术服务型事业单位，要推进非经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化，走集团化、产业化发展之路；对公益性事业单位如绍兴市第五人民医院，则被绍兴民营企业绍兴咸亨集团以3320万元成功公开拍走，绍兴市第五人民医院成为全国第一家产权公开拍卖的公立医院。
三是法人治理结构将发生变化。
事业单位改革后，无论是改制为企业还是继续作为公益性的事业单位而存在，都将建立新型的法人治理结构。
如果改革后的事业单位是由多元投资形成的，则可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。
如果仍然属于财政全额拨款的事业单位，将可能实行与现在事业单位中对上级机关负责完全不同的理事会领导下的执行人日常负责的制度；执行人由理事会向社会公开招聘选出，并负责事业单位的日常运营，向理事会负责。
理事会则由包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士通过竞争方式选出。
事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，决定理事会成员的更换和奖惩。
从而形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。
四是人事劳动制度要重新确立。
对于改革后继续存续的事业单位，要建立竞争性的劳动人事制度、有效的激励和约束制度。
取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。
全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。
实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚如山东省事业单位改革后，对新进人员，除按照国家政策规定必须安置的外，一律面向社会公开招聘；对不同类型事业单位的领导人员，将按照干部管理权限和规定程序，实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用方式。
等等。
三、事业单位改革的法律分析
事业单位改革作为改革开放事业的又一历史性重大步骤，与已经并正在进行的国有企业改革在法律上既有相同之处，又存在着区别。
1、政策视角中的事业单位改革和国有企业改革
（1）相同点
无论事业单位改革还是国有企业改革都是为了解放生产力、发展生产力，改革经济基础和上层建筑中制约生产力发展的因素、使其适应生产力发展的需要，这是改革政策的逻辑起点。
“转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”是国有企业改革作为经济体制改革重要内容之一的应有之义；“深化行政管理体制改革”、“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”是事业单位改革作为政治体制改革的重要组成部分的指导性目标。
十一届三中全会以来中国共产党发布的关于经济体制改革和政治体制改革相关政策性文件对与事业单位改革和国有企业改革具有同样的政策指导性.
中共十四大将社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，这标志着社会主义市场经济理论的初步形成。
实行市场经济要求作为市场主体的企业是具有自身经济利益的独立的经济实体，它以利润的最大化为直接目的，能够根据市场价格提供的信号决定自身的经营方针和方向，在市场竞争中承担优胜劣汰的后果。
与此同时，权力集中、机构臃肿、政事不分、效率低下的行政管理体制不能保障经济体制改革的深化进行，阻碍着市场经济的发展，政治体制改革作为改革进程中不可缺少的组成部分，对其中的事业单位进行改革是政治体制改革的应有内容。
因此，无论是国有企业改革还是事业单位改革都是市场经济的必然要求。
事业单位改革与国有企业改革都是改革开放政策的重要组成部分，事业单位改革是改革开放的进一步深化。
计划经济体制下的政府运用指令性计划，直接掌握、控制人财物资源，权利主要集中在政府各级行政部门手中，所有经济活动都在计划规定的范围内进行，国有企业是政府的工厂，事业单位既是政府的工厂，还是政府的直接指挥命令下的社会组织和与政府难以区分的政策制定者或者政策的执行者，其弊端早已显现。
一是政企不分、政事不分，政府对企业统得过多过、事业单位完全依从附属于政府；二是忽视商品生产、价值规律和市场作用、社会公益的供求规律；三是分配中的平均主义严重；四是经济形式、经营方式单一化。
国有企业改革和事业单位改革都是要通过改革分别使企业和事业单位独立于政府而成为真正意义上的社会活动主体，同时使政府不得不转变职能。
无论是国有企业改革还是事业单位改革，都涉及到巨额的财产处置、大量的债权债务关系转移、数千万人员的工作调整与安置，是社会财富和权利义务的再分配，改革的深度、力度、范围都是不言而喻的，稍有不慎，便会影响到社会的稳定。
因此，对国有企业和事业单位改革都应当在进行深入细致的调查研究的基础上，设计出一系列周全、稳妥、公平、合法的改革方案。
以实现在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
同时，提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
（2）不同点
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