非公企业职代会问题的现实思考.docx

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非公企业职代会问题的现实思考

关于非公企业职代会问题的现实思考

湖州市总工会王磊

党的十七大报告指出“全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”。

在包括非公有制企业在内的企事业单位中开展以职工代表大会为基本形式的民主管理工作，是贯彻全心全意依靠工人阶级方针的具体体现，是积极推进基层民主的有效载体，是企业加强管理、促进发展的内在需要，更是维护职工权益、构建和谐社会的重要举措。

近年来，我省各级工会在非公企业中大力推行职代会制度，取得明显成效，实现了维护职工权益和促进企业发展的双赢。

但是，在看到成绩和良好发展趋势的同时，我们在工作和调研中也感到，当前非公企业职代会制度建设工作还存在着很多问题，现实不容乐观。

只有正视这些问题，分析其中的原因，探索解决问题的办法，非公企业职代会制度建设才能在原有的基础上，再实现新的突破和提升。

本文就当前非公企业职代会制度建设中存在的问题、产生这些问题的原因及解决问题的对策，谈一些自己在工作中的思考。

一、当前非公企业职代会制度建设中存在的主要问题

1、从量看：

覆盖面不广，推进难度大。

近年来，虽然各级工会对非公企业职代会制度的推广工作要求不断提高，力度不断加大，但非公企业职代会的覆盖面还不够理想。

据统计，到06年底，全国建立职代会制度的企业有90万家，占企业总数的36.1％。

我省06年底的统计数据是：

全省非公企业共是5.53万家，建职代会的有1.99万家，占非公企业总数的36％。

从这一数字可以看出，全国和我省情况大致相同，还有大约三分之二的非公企业未建立职代会制度。

而且由于年年加任务、层层下指标，使得基层上报的这一数字还带有一定的水分。

就是已建立职代会制度的企业，其中相当一部分不规范，从严格意义上来说，不能算是真正的职工代表大会（下文作进一步分析）。

在工作中，我们也发现还有一部分企业主对职代会的意义认识不足，或公开抵制职代会制度，或以各种借口拖延不建，或做做形式应付了事，给职代会的推行工作带来很大困难。

二是从质看：

职代会不规范，作用发挥不明显。

主要有以下几种情况：

一是制度不健全。

大部分企业没有结合本企业实际制定具体的职代会制度，资料档案也不健全。

一些企业没有定期召开职代会，随意性很大，想到了开一次，甚至几年也不开；有的企业改制后，职代会就没有开过。

二是形式不规范。

一些企业职代会与股东大会两会合一，股东就算是职工代表；有的企业把年终总结大会算作职代会，全体职工或一定层级以上的职工参加，听听企业主的报告就算了事。

三是内容不实在。

多数非公企业开职代会主要就是听听企业负责人的报告，职工提提意见，很少有体现维护职工权益的实质性内容。

没有代表提案，没有签订集体合同和工资协议，关系职工切身利益的制度、规定也不在职代会上审议。

有的企业虽然在职代会上审议或签订了集体合同和工资协议，但其中的条款往往格式化，缺少针对性，如普遍把最低工资标准当作了协议工资标准来签，实际上使集体协商失去了意义。

四是代表性不强。

相当一部分企业的职工代表由企业行政指定，没有进行推荐，更没有进行选举；代表中以中层干部和科室人员为主，一线职工比例较小，缺少代表性。

还有很多企业职代会不设届期，每次开会前推荐或指定一些代表参加，随意性很大。

二、造成上述问题的原因分析

1、法律对非公企业职代会缺乏明确的规定。

目前，我国的《宪法》、《劳动法》、《公司法》、《工会法》、《劳动合同法》等诸多法律中都对职代会有一些规定，但仔细分析其中的内容，就会发现对非公企业开展职代会没有明确的规定。

一是现有的法律法规中对职代会的规定主要是针对国有企业而言的。

如《宪法》规定：

“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实现民主管理”。

又如《公司法》规定国有企业的职工董事和监事必须由职代会选举产生，但对于其他性质的公司制企业，就没有明确规定必须由职代会选举产生。

我国现有关于职工代表大会的专门法只有86年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，它更是明确针对国有企业制定的。

二是职代会在企业民主管理中缺乏独立的地位。

职代会作为企业民主管理的基本形式，在企业民主管理中应该具有其他形式无法取代的独立地位。

但在目前的法律法规中，这种突出的地位没有体现。

如《公司法》规定：

“公司按照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实现民主管理”；《工会法》规定：

“工会依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。

《劳动合同法》规定：

“用人单位的规章制度直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商作出规定。

”这里的“公司”、“单位”可以理解为包括非公企业在内的所有企业，但是职代会只是一个可选项，而不是必选项，它没有独立的地位，可以被其他形式所代替。

三是非公企业职代会的职权和定位不清晰。

目前，各级工会都在积极推动非公企业建立职代会制度，但可以参照的专门法只有《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，而《条例》中对职代会性质、职权等的规定已不适应新的形势，如对领导干部提出奖惩、任免建议和民主推荐、选举厂长等规定显然已不适用于非公企业。

总之，由于我国目前的法律对非公企业召开职代会没有明确的要求，对非公企业职代会的性质和职权也没有加以具体的规定，使工会在非公企业中推行职代会的工作无法可依，底气不足，这是在推进非公企业民主管理工作中遇到的最大困难和困惑。

2、企业主对职代会的意义认识不足。

目前，由于法律上对非公企业建立职代会制度没有强制性的规定，因此要在非公企业中推行职代会制度，关键取决于企业主对职代会工作的认识。

工作中，我们发现相当一部分企业经营者对企业召开职代会积极性不高，有抵触情绪。

他们的主要有以下想法和观点：

一是动摇权威论。

他们认为企业是老板的，什么事都应该老板说了算，让职工参与民主管理会影响企业主的权威，对企业管理带来困难。

二是增加成本论。

工人联合起来通过职代会的形式，与企业主开展协商要求加工资、改善福利等，会增加企业的成本。

开职代会本身也要一定的经费。

三是影响生产论。

非公企业管理人员普遍较少，专职的工会干部更少，主要精力是抓生产，没有时间和精力每年开职代会。

企业生产经营忙，一线职工分班轮转，连集中开会的时间都很难安排。

四是无用论。

认为职代会形式重于内容，解决不了实际问题。

职工代表素质低，只顾自身利益，对企业的发展提不出好的建议。

五是替代论。

认为企业民主管理有必要，但职代会太麻烦，可以采取座谈会、厂长信箱、合理化建议等活动听取和采纳职工的意见，不一定要召开职代会。

3．职工参与民主管理的意识薄弱，能力不强。

与国有企业的职工相比，非公企业的职工素质相对较低，民主意识不强，特别是职工代表能力不足，不能很好地履行代表的作用，影响了职代会作用的发挥。

一是职工的参与意识比较淡薄。

许多职工认为打工的目的是赚钱，企业管理是老板的事，意见提得再多，老板也不会听，搞不好还会敲掉饭碗。

二是职工代表的责任意识不强。

职工代表对自己应该履行的职责不清楚，责任意识不强，没有主动地听取和收集职工的意见，也不把职工的意见向行政反映。

特别是一些企业的职工代表没有经过选举产生，其代表意识更为淡薄。

三是职工代表参与民主管理的能力偏低。

许多职工代表文化素质低，表达能力差，思考问题比较片面，很难表达和维护职工的权益，也很少站在企业发展的角度提出一些有建设性的建议和意见。

4、基层工会力量薄弱，畏难情绪较严重。

当前，推动非公企业职代会制度建设的主要力量是各级工会，特别是基层工会。

但在这过程中，工会自身也存在一些问题和不足，造成推进工作力度不大。

一是工作力量薄弱。

目前我省虽然在非公企业中普遍建立了工会组织，但基层工会力量比较薄弱，大部分企业的工会干部由其他部门的管理人员兼任，有专职工会干部的很少（就我市而言，只有2％左右的非公企业有专职工会干部），而上级工会布置的工作又很多。

在这种情况下，基层工会要按照规范化的要求抓好职代会工作，有点力不从心。

二是畏难情绪较严重。

一些工会干部认为，企业开不开职代会，怎样开，关键看企业主，企业主不重视，工会也没有办法。

他们习惯于被动地去理解和接受企业主的意图，而没有主动与企业主沟通，想方设法去说服企业主重视职代会工作。

三是工作业务不熟悉。

除了一些转制企业外，对大部分非公企业来说，职代会还是一个新生事物，职代会如何开，工会干部没有感性的认识。

由于非公企业工会干部调动比较频繁，一些新的工会干部连职代会的基本要求都不清楚。

三、关于加强非公企业职代会制度建设的对策思考

1、推动立法，增强非公企业推行职代会制度的强制力。

贯彻全心全意依靠工人阶级的方针、真正体现工人阶级的主人翁地位，不仅仅要体现在理论上，更应该体现在具体的法律规定中。

因此，工会要积极推动关于企业民主管理和职代会的立法工作，为在包括非公企业在内的所有企业中推行职代会制度提供法律保障。

一是要明确非公企业职代会的法律地位。

在我国，不论是国有企业职工还是非公企业职工都是社会主义国家的主人，都应享有参与企业民主管理的权力，因此法律应该明确规定，在中国的所有企业，包括非公企业，都必须实行职工代表大会制度。

要明确非公企业职代会的职权，职代会至少在涉及职工切身利益的某些方面应享有决定权（审议通过权）。

在这方面，西方发达国家的一些做法值得我们借鉴。

如德、法实行的“企业职工委员会制度”和挪威的“公司大会制度”等，在法律上规定不分企业性质，只要职工人数达到一定要求（如德国是20人以上）都必须建立，而且对这些职工民主管理机构赋予了较多的权力。

二是要开展关于企业民主管理的专项立法。

鉴于《全民所有制工业企业职工代表大会条例》已不能适应形势的需要，有必要尽快制定一部涵盖国有企业及其他所有制企业的职工民主管理的专门法律法规。

在国外发达资本主义国家，不论何种性质企业，职工民主管理机构在企业民主管理中的职权是一致的。

我们可以从国情出发，对不同所有制企业中职代会的性质、职权、内容等可以作出一些不同的规定，但是应避免削弱非公企业职代会权力的倾向，使非公企业的职代会成为“只议不决”的咨询机构。

三是要推动建立关于职代会制度的地方性法规。

在全国性的法律法规未出台前，工会要积极推动关于职代会制度的地方性法规的建立。

目前河北、山东、江西、云南、黑龙江等省都相继制定了《职工代表大会条例》，并经省人大常委会通过成为地方法规。

湖南、吉林等省的《职工代表大会条例》也已进入立法程序。

在这些新制定的《条例》中，规定100人以上的企业都应该建立职代会制度，并对非公企业职代会的职权专门作出了规定。

这些地方法规的建立，为推进非公企业职代会工作创造了良好的条件，也为今后的全国性立法奠定了基础。

但目前，还有大部分省市没有制定相应的地方法规。

我省工会也要在前一阶段工作的基础上，继续积极地与有关部门沟通，争取早日立法。

2、明确定位，提高非公企业职代会的影响力。

关于非公企业职代会制度的正确定位，关键要坚持三个原则：

一是坚持职代会是企业实行民主管理的基本形式；二是坚持参与和维权是职代会的基本任务；三是维护职工权益以促进企业发展的“双赢”是基本目标。

要坚持这三个原则，就必须防止三种倾向。

这三种倾向在现实中有不同程度地存在。

一是防止替代化。

用其他形式的民主管理来代替职代会，使民主管理工作流于简单和随意，缺乏规范性和严肃性。

二是防止空洞化。

职代会流于形式，在维护职工权益方面没有实质性内容，开与不开一个样。

三是防止对立化。

把维护职工权益与促进企业发展对立起来，使职工的长远利益受到影响，而且会失去业主对职代会的支持。

关于非公企业职代会职权，目前可以参考《全民所有制工业企业职工代表大会条例》的有关规定，但也必须根据形势的变化加以调整。

非公企业职代会职权的定位，既要考虑发挥职代会维护职工权益的作用，又要考虑非公企业的特殊性。

大体上，非公企业职代会应具有以下五种职权：

一是知情建议权。

听取企业发展规划和生产经营等情况的通报，听取职工代表的建议和建议。

二是平等协商权。

工会代表职工与企业就涉及职工利益的问题进行平等协商，签订集体协议。

集体协议草案要在职代会上通过。

三是选举罢免权。

选举或罢免参与平等协商的职工方代表和职工董事、职工监事。

四是监督评议权。

对企业执行国家法律法规、履行集体合同和执行职代会决议的情况进行监督；根据企业需要，对管理人员进行评议。

五是审议决定权。

在制定涉及劳动者切身利益的相关制度时要充分听取职工的意见，并经职代会审议通过。

需要指出的是：

从目前非公企业职代会的现状来看，一般只提出前面四项职权，这些职权对企业而言，是属于建议和协商性质的，特点是“只议不决”。

在当前相关立法还不完备的情况下，要非公企业的业主支持建立职代会制度，这样的提法具有可行性。

但从民主管理的本质和维护职工权益的需要考虑，非法企业职代会在某些方面应具有决定权，为此有必要增加审议决定权一项。

这一问题，在制定和修改有关法律时必须重点加以考虑的。

3、重视宣传，增强非公企业建立职代会制度的内驱力。

良好的舆论对人的行为有正面的引导作用，相对法律的强制力而言，也是一种软性的约束。

当前，在非公企业推进职代会工作遇到困难的情况下，营造一种良好的舆论氛围以及面对面地与企业主沟通宣传很有必要。

一是在宣传对象上要突出企业主这个重点。

当前，由于在非公企业中强行推行职代会制度在法律上还没有充分的依据，因此企业主对职代会的认识和态度，已成为一个企业职代会开不开，怎样开，效果如何的关键因素。

为此，在宣传上应突出企业主这一重点。

要通过宣传使企业主认识到职代会是企业体现以人为本、加强企业管理和促进企业发展的有效载体，从而把上级工会的这一要求，转化为企业自觉的行为。

在此同时，还要对职工进行宣传，提高他们参与企业民主管理的意识和能力。

二是在宣传内容上要注重典型引导。

对企业主既要宣传好职代会的意义和作用，更要宣传一些通过以职代会为载体，加强企业管理，促进企业发展的典型，形成良好的舆论导向。

对职工的宣传，在内容上要强调参与民主管理是职工的权力，通过职代会的这一载体可以有效地维护职工的合法权益。

三是在宣传形式上要重视面对面沟通。

在加强舆论宣传，形成良好舆论氛围的同时，各级工会特别要基层工会干部要主动加强与企业主面对面的沟通，耐心地做好宣传和说服工作，使企业主真正认识到职代会的重要作用，从而支持企业工会组织开好职代会。

事实是最好的宣传。

企业工会只有认真组织好本企业的职代会，把职代会开好，取得实效，企业主才会更加支持职代会工作。

4、注重协调，形成推进非公企业职代会制度建设的合力。

目前，要在非公企业中普遍推行职代会制度，靠工会自身的力量显然是不够的。

在关于规范职代会制度的法律出台之前，依靠行政的力量，依靠各方的支持来推动这项工作，就成为当然的选择。

为此，各级工会一定要注重外部协调，积极争取地方党委政府的重视和有关部门的配合，合力推进非公企业的职代会制度建设。

一是要主动争取党委政府的重视。

以贯彻十七大精神为契机，把非公企业职代会制度建设纳入到当地党委、政府关于深入贯彻科学发展观、构建和谐社会的总体部署中，列入到党委、政府关于基层党建、民主建设、社会稳定等各项工作部署、考核和创建工作中。

如近几年，我市工会积极争取市委的重视，每年由上级党委与下级党委层层签订工会工作责任书，并把推进非公企业职代会工作的内容列入其中，取到了很好的效果。

二是积极争取部门的支持配合。

工会要积极主动地与相关部门协调，求得支持配合，共同推进工作。

工会要积极争取把非公企业职代会制度建设与有关部门牵头开展的文明创建、诚信企业、明星企业、平安乡镇等各项创建和评比工作结合起来。

要以实施《劳动合同法》为契机，加强与劳动部门的配合，通过宣传《劳动合同法》和开展联合执法监督，来推进非公企业的职代会建设。

工会还可以考虑与有关部门联合（也可以“三方协调会议”、厂务公开领导小组等名义），制本地区关于非公企业职代会的实施办法、操作规程。

如05年11月，我省以厂务公开办公室的名义印发了《浙江省非公有制企业职工（代表）大会操作规程》，为基层开展非公企业职代会工作提供较好的依据。

5、加强引导，提高职工代表参与企业民主管理的能力。

当前，制约职代会作用发挥的一个重要因素是职工代表的素质普遍偏低，参与企业管理的意识和能力不强。

为此，工会要在提高职工素质、发挥代表作用等方面加强指导。

一是严格代表产生程序。

职工代表必须经过推荐、选举等程序产生，对一些企业指定职工代表的做法要加以纠正。

事实证明，经过推荐和选举产生的职工代表素质相对比较好，代表意识、责任意识比较强，敢于为职工说话。

二是抓好代表培训。

职工代表产生后，工会要加强对他们的培训和教育，使他们明确身上的责任，掌握工作的方法，增强民主参与的意识和能力。

三是在发挥作用中加强锻炼。

工会要通过组织职工代表提案、开展安全生产监督、召开民意座谈会、开展合理化建议等形式，充分发挥职工代表的作用，使代表在参与民主管理的实践中不断提高能力。

6、明确责任，发挥工会在非公企业职代会制度建设中的推动力。

在非公企业中积极推进以职代会为基本形式的民主管理工作是工会义不容辞的责任。

为此，各级工会必须统一思想认识，站在贯彻落实十七大精神，推进基层民主、构建和谐社会、维护职工权益和促进地方经济又好友快发展的高度来深刻认识这项工作的深刻意义，把推进非公企业职代会建设作为一项重要工作来抓，克服畏难情绪，加大力度，集中精力，重点推进。

在工作思路和方法上，应注意把握以下几点：

一是要切合实际，务求实效。

针对我省大部分非公企业规模较小、职工素质不高、新建企业较多等特点，在起步阶段对职代会的要求不宜过高，也不宜一刀切，形式上逐步规范和完善。

但职代会的内容要实在，要真正在维护职工权益和促进企业发展两方面取得效果。

二是要突出重点，以点带面。

从我省实际出发，当前宜重点抓好200人以上工业企业的职代会制度建设。

要重点指导和培育非公企业职代会的工作典型，通过召开现场推进会等形式，发挥典型的示范带动作用，推进面上工作开展。

三是要开展培训，提升能力。

要加强对基层工会干部的培训，把职代会制度建设的有关要求纳入到工会干部上岗培训和工会干部轮培的课程中，切实提高工会干部通过召开职代会组织职工参与企业民主管理的能力和水平。

四是要发挥优势，整合力量。

要把非公企业职代会制度建设工作与目前工会牵头开展的创建劳动关系和谐企业和厂务公开等工作结合起来，与劳模集体和老总劳模的评选结合起来，与“党建带工建”三级联创活动结合起来，把非公企业召开职代会作为重要的工作要求和各项评比的前置条件，集中工会自身的力量来全力推进非公企业职代会制度建设。