理顺监管体制.docx

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理顺监管体制

理顺监管体制明确监管范围

做好新形势下餐饮服务业监管

餐饮服务业是食品消费的终端环节，最直接、最现实的关乎着人民群众的喜怒哀乐和身心健康，全面加强餐饮业的监管，保障人民群众的饮食安全，对促进经济发展和保证社会的和谐稳定具有重要的作用。

《食品安全法》的颁布实施对规范食品生产经营活动，防范食品安全事故发生，增强食品安全监管工作地规范性、科学性和有效性，提高食品安全整体水平具有重要意义。

根据《食品安全法》食品药品监管部门承担食品餐饮消费环节的监督管理职能。

为加强餐饮业食品安全管理，进一步提高我市餐饮业食品安全水平，按照省委、省政府“转型发展、安全发展、和谐发展”的要求，根据省局安排，临汾市食品药品监督管理局成立了以局长刘锋为组长的调研组，用一个月的时间，对全市餐饮业进行了全面的调查研究。

调研组通过听取卫生、工商、质监、农业等相关职能部门的情况介绍，与餐饮业主、单位、学校、企业、建筑工地食堂负责人及企业代表进行座谈，实地考察了市区的酒店、餐馆、学校食堂、小饮食店等方式，深入了解我市餐饮业食品安全状况，并广泛听取意见建议，广纳群言、广求善策，分类归纳，探讨对策。

现将调查情况报告如下：

一、客观分析我市餐饮业的现状

随着经济社会的发展和人民消费能力的提高、消费观念的更新，近年来我市餐饮行业得到了快速发展。

据统计，我市餐饮业经营单位达到6930家，其中200平方米以上的大中型餐饮单位1308家，学校食堂511家，已通过量化分级餐饮单位5600家，正在实施750家。

（一）加强组织领导，监管体系初步形成。

全市各级人民政府高度重视餐饮业食品安全工作，建立组织网络，采取有效措施，规范经营行为，改善服务环境，整治违法经营行为。

根据食品消费监管工作需要，餐饮业监管部门及时成立了专业监管机构卫生监督所，并依法委托卫生监督所负责全市卫生监督执法工作，对餐饮业食品卫生安全等进行监管。

2004年12月，市政府成立了食品安全委员会，将食品安全委员会办公室设在食品药品监督管理局，形成了以食品安全委员会牵头，各相关职能部门分段监管为主、品种监管为辅的监管工作格局。

卫生局、工商局、食品药品监督局、质监局、教育局等相关部门在前置审批、食品源头管理、学校食堂管理、流动摊点管理等方面履行各自职责，在全市形成了餐饮业食品安全监督的多部门联合监管的基本框架，为餐饮业食品安全监管工作奠定了一定的基础。

（二）全面实施量化分级管理，建立长效监管机制。

根据《中华人民共和国食品卫生法》、国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》、《国务院关于进一步加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、卫生部《关于推行量化分级管理制度的通知》等精神，我市以实施餐饮业量化分级管理为载体，加强餐饮单位的信誉度建设，进一步推动餐饮业食品卫生工作。

根据量化分级管理标准，对餐饮经营单位进行等级评估，在餐饮业前置审批阶段，严格按照食品卫生量化分级管理的标准对申请办理餐饮服务业进行验收，凡达不到量化分级管理标准的一律不予审批许可，大大提升了餐饮业的量化分级率，截至目前全市的量化分级管理率达到了90%以上。

通过量化分级管理，餐饮经营单位的硬件设施、卫生安全措施等得到较大改善，经营者食品安全意识明显增强，餐饮业服务质量明显提高，餐饮业食品卫生水平进一步提升。

（三）专项整治与日常监管相结合，打造安全放心的消费环境。

各食品安全监管部门采取经常性监督检查与集中专项整治相结合的方式，加大了餐饮业食品安全监管力度。

2007年以来，结合全国食品等产品质量安全专项整治风暴，各级食品安全监管行政部门组织专门力量对全市餐饮经营单位经常性监督检查达15631家次，责令整改1197家次，取缔无证经营348家，处罚1898户。

加大节假日和大型活动中的餐饮食品卫生的督查力度，开展元旦春节食品安全、夏令食品安全、两考期间食品安全、黄金周旅游景点周边餐饮业等专项检查，对违法行为依法实施行政处罚，对不符合要求的责令整改，保证居民、游客的饮食安全。

开展了农村食品卫生专项整治，按照《临汾市食品安全专项整治工作方案》要求，开展了专项检查活动，以农村小食品企业、小作坊、小商店、小餐馆和农村集贸市场为重点的食品安全进行专项整治，共出动执法人员6800人次，取缔无证乱设饮食摊点208家，查扣不合格食品335公斤。

同时，采取有效措施加强对农村自办宴席的卫生宣传指导，有效防范食物中毒事件的发生。

二、全面掌握我市餐饮业存在的主要问题和原因

近年来，我市餐饮业食品卫生安全管理工作取得较大成效，餐饮业食品卫生状况得到了进一步改善，但我市餐饮业仍面临许多困难和问题，部分餐饮单位，特别是小型的餐饮单位的卫生条件达不到要求，操作间卫生条件差，消毒设施配备不全，防蝇、防尘、防鼠措施不够完善，还存在违法使用非食用原料加工食品的现象，学校周边无证、无照加工经营食品现象非常严重，对学生的饮食安全造成了严重的威胁。

这些问题的存在亟需引起高度重视并努力加以解决。

（一）监管力量分散，无法形成合力。

一是食品安全监管的人员配备难以适应当前餐饮业发展的需求。

食品安全监管部门涉及到卫生、工商等部门，但是人员少、监管面广、工作量大，并且卫生部门还承担着经常性的卫生督查和重大活动保障、卫生专项整治、卫生行政许可审查、投诉举报和违法案件的查处以及突发事件的应急处理等量大、任务重的工作，监管力量明显不足，开展全面、深入和更有效监管工作面临很多实际困难，导致监管精力难以集中，监管工作难以到位，相对于加挂了食品职能的食品药品监管部门却履行的是食品安全综合监督、组织协调和依法组织查处重大食品安全事故，没有具体的监管职能，对加强餐饮业中违法行为不能行使行政监管职能。

二是基层食品安全监督体系难以适应农村餐饮业发展监管的需要。

我市的部分乡镇虽然配备了食品安全协管员，但是没有赋予其具体的执法职能，农村食品安全信息网络建设发展还不能满足监管工作的需要，力量薄弱，存在餐饮监管监督执法的盲区，农村餐饮业食品安全监管难以到位。

三是食品安全监管经费投入难以满足工作需要。

各食品安全监管部门之间的食品检测设备落后，现场检测能力不强；执法装备陈旧，很难满足经常性检测和查处打击食品违法违规案件的需要，影响了对餐饮业食品安全的有效监管。

（二）规划措施缺失，监管力度有待加强。

近年来，各级政府在加强餐饮业管理上出台了一系列政策措施，2007年8月至12月在开展食品等产品质量安全专项整治工作过程中，卫生、工商等部门联合开展了无证无照食品生产经营单位专项整治行动，虽已取得了一定的成效，但目前我市餐饮业持证经营率仅为83%，尤其是城乡结合部、外来人口集聚区、校园周边的流动摊点及农村地区持证率较低。

特别是流动摊点，经营场所不固定，经常性的转移经营地点，形成一批无证无照经营单位。

而且，无证无照餐饮经营单位从业人员流动性大，食品安全意识较弱，其健康和职业素质难以得到保证，无健康证上岗现象较为普遍；餐饮消毒、“三防”等基本卫生设施难以达到要求；卫生管理、食品源头管理等更无从谈起，给消费者带来很大的饮食安全隐患。

无证无照餐饮经营单位不卫生的状况，对引发一些流行病的扩散，给防治工作带来了非常大的难度。

产生无证无照经营的原因主要有：

一是规划制约。

餐饮业卫生许可环保前置审批条件明确规定，市镇区域范围的居民住宅楼、商住楼内，不得新建产生油烟污染的饮食服务经营场所（规划作为饮食服务用房的除外）。

受餐饮区域规划缺失的影响，一批餐饮单位在无法获取卫生许可证和营业执照的情况擅自进行经营。

二是许可门槛偏高，退出机制不够完善。

卫生法律法规设置的许可条件严、门槛高，许多餐饮经营单位无法办理卫生许可，部分餐饮单位在许可过程中投入的资金少，在经营不善的情况下，退出餐饮行业随意性大，没有有效的约束机制。

三是投入不足。

无证无照经营单位经营档次低，较多经营业主是外来人员，经营收益微薄，对经营场所、设施不愿或无能力投入，基本卫生设施难以达到许可条件。

四是需求量大。

在外来人口集聚区、居民住宅区、城乡结合部等人口较集聚区域，居民对小餐饮的需求量大、面广，食品药品监管、卫生局、工商局等相关职能部门难以全面取缔无证无照餐饮经营单位。

（三）从业人员食品安全意识淡薄，监管力度有待加强。

在我市持证经营的餐饮单位中，尤其是占到80%的小型餐饮经营单位，虽然取得卫生许可和经营资格，但由于业主和从业人员卫生意识淡薄，管理机制不到位，卫生设施不够完善，其量化等级达标率偏低，餐饮业食品卫生安全依然无法得到保障，具体表现在：

一是从业人员无健康证上岗现象依然存在。

有些因从业人员频繁变动后，没有及时办理健康证，有些餐饮业主象征性地做几本健康证以应付检查，健康证持证上岗率在75%左右。

二是一些小餐饮单位卫生设施不符合要求，餐具消毒措施不落实，保洁设施当作摆设不使用。

三是有些餐饮单位厨房功能专用配置不足，无专用洗消间、粗加工、半成品、成品加工间，或建有厨房功能专用配置区域，但形同虚设，没有按规范的流程操作，粗加工和成品加工混同、生熟食混放均不同程度地存在，有的还相当严重。

四是卫生管理制度没有很好落实，有的是写在纸上、挂在墙上，没有专人负责，没有具体的执行措施，成效甚微。

五是小型低档餐饮违规成本低，业主受利益驱动，对卫生监管应付心态明显，行业自律意识较差。

卫生监管部门也因面广量大、人手不足等实际情况，检查指导工作难以全面到位。

此外，咖啡厅、酒吧、茶座等部分经营单位存在超范围经营现象，西式餐馆经营中式菜，其场所和设施条件根本无法达到卫生要求，也给餐饮卫生安全埋下隐患。

（四）食品源头状况堪忧，部门监管合力有待加强。

目前，我市餐饮业的食品源头安全问题比较严峻，不符合卫生要求的食品对餐桌安全带来极大威胁，或导致显性影响，爆发突发性中毒事件，或成为长期隐患，有毒有害物质日渐侵入人的肌体，引起慢性中毒及致畸、致癌和其它病变，从而危害人民群众的身体健康和生命安全。

如水产品中添加色素及敌百虫、碱性橙，豆制品、腌制品等使用添加剂，农产品农药残留量超标，使用劣质油等都是餐饮安全的较大隐患。

 由于食品安全监管以分段监管为主、品种监管为辅，各职能部门在履职过程中存在着职责交叉和监管盲区现象，整个监管体系尚未形成一条相互配合的工作链。

餐饮单位的食品采购制度又不够完善，索证制度、定点采购、采购台帐等管理措施不够到位，使用已过保质期的食品、来源不明的食用油、假冒伪劣的食用佐料、出售下脚油等现象时有发生。

三、分析形式，完善措施，做好新形势下餐饮业的有效监管

食品安全是一个世界性重大公共安全问题，餐饮业食品安全更是重中之重。

为贯彻落实科学发展观，紧紧围绕党和人民赋予的新职责、新任务，不断加强餐饮业食品安全监管工作，我们要坚持政府负总责，科学规划、完善机制、依法保障的工作原则，提高餐饮业食品安全水平。

（一）明确监管范围，理顺食品安全监管体制是解决餐饮业监管的有效措施。

国务院机构改革方案已经出台，在国家层面上已经理顺了食品安全监管的体制，将食品安全监管工作中餐饮业的监管、卫生许可等具体的职能划归食品药品监督管理部门，由卫生部门负责食品安全的综合监督、组织协调职能，使食品安全监管的职能进一步明确。

《餐饮业食品卫生管理办法》和《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》明确规定餐饮业是通过即时加工制作、商业销售和服务性劳动等手段，向消费者提供食品、消费场所和设施的食品生产经营行业。

餐饮业包括餐馆、小吃店、快餐店、食堂、集体用餐配送单位等，不包括无固定加工和就餐场所的食品摊贩。

明确监管范围，理顺食品安全监管体制，解决食品安全监管工作中的交叉和盲区，全面加强餐饮业监管，是解决食品终端消费环节食品安全问题的有效措施。

（二）提高执法水平，进一步加强监督执法工作

一是严格准入制度。

要从经营场所、工具设备、食品采购、运输、加工、储存、出售、从业人员等各方面建立严格准入制度，提高餐饮业、食堂开办门槛，把好入口关，对于不符合有关规定的不予发放餐饮服务许可证，对不符合要求发证的予以清理整顿；二是加强对餐饮业、食堂从业人员健康管理的监督检查，积极开展卫生基础知识、操作要领、食品污染控制、法律法规及卫生标准等方面的培训和指导，逐步实现变被动管理为主动自觉管理。

三是完善餐饮业、食堂等消费环节的重大食品安全事故调查的报告和处理机制，根据《临汾市重大食品安全事故应急预案》的要求，落实具体工作措施，确保报告及时、反应迅速、处理得当。

四是将餐饮业、食堂卫生列入食品安全整顿内容，集中力量针对其食品卫生许可审查、防范食物中毒进行重点检查。

五是联合卫生、教育、建设等有关部门开展学校食堂、建筑工地食堂卫生监督工作。

六是要与乡镇人民政府加强对农村聚餐的监管。

农村聚餐是食品安全监管的薄弱环节，乡镇人民政府要切实担负起对辖区内食品安全负总责的责任，加强农村聚餐申报工作，同时要加强农村聚餐的技术指导工作，确保农村聚餐食品生产加工符合工艺流程，最大限度保障农民朋友的聚餐安全。

（三）加大投入，构建餐饮单位监管网络建设。

我们要重视和发挥食品安全委员会的牵头协调作用，加强食品安全监管网络建设，按照建得起、运行好的原则，要充分发挥乡镇食品安全协管员在食品安全监管工作中食品安全情报员、食品市场监督员、人民饮食安全宣传员的作用。

要配足配强食品安全监管人员。

整合现有的食品安全监管资源，进一步完善农村食品监督网络，切实提高农村食品安全监督覆盖面。

要加强检验检测机构建设，整合现有的食品安全检测资源，实现检测结果共享，加大经费和设备投入，将检验检测经费列入财政预算，逐步增加食品安全监督经费，以适应餐饮业监管的需要。

加强检测专业人员、卫生监督专业人员和食品安全协管员的队伍建设，通过专业进修、短期培训、在岗培训等形式，进一步提高我市食品安全检验检测和卫生监督的能力和水平。

（四）科学规划，合理布局，积极引导依法经营。

要结合我市的实际情况，采取合理引导、科学规划、联合整治、疏堵结合的办法，切实提高餐饮业食品安全管理水平。

一是加强规划指导。

要坚持科学发展、以人为本、因地制宜的工作方略，由各基层政府部门牵头，卫生、工商、城市管理行政执法等相关职能部门配合，落实责任，统筹规划，合理布局，规范卫生设施标准，规范食品卫生标准，切实加强对小餐饮业的管理。

二是制订实施细则。

根据卫生部《食品卫生许可证管理办法》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》等行政规章，依法制订餐饮服务许可实施细则，合理确定准入门槛，引导其办理卫生许可手续，提高小餐饮持证率和监管覆盖面。

三是联合整治违法经营。

卫生、工商、食品药品监管等职能部门要按照“条块结合，以块为主，行业指导，属地管理”的原则，依照各自职责进行依法查处，引导从业人员合法经营，逐步提高经营单位持证率。

对超范围餐饮经营单位要依法进行整治。

（五）强化宣传教育，逐步完善监管机制。

 要加强对从业人员和群众的食品安全教育。

专门组织从业人员开展餐饮卫生知识培训，新上岗人员必须经过培训学习，才能办理健康证。

其它从业人员要不定期接受在岗培训，提高餐饮业主、从业人员的卫生知识水平和卫生服务能力，逐步实现变被动管理为主动管理。

加强大众餐饮卫生安全教育，利用媒体开设卫生专栏，开展经常性食品卫生知识宣传，宣传食品安全法律法规、卫生知识及监管工作情况，让群众了解餐饮卫生知识，提高自我防范意识和能力。

要认真总结经验，有计划、有步骤地全面推广实施餐饮业量化分级管理制度。

要实施等级评估信息媒体公示制度、经营单位承诺公示制度和违法违规信息公示制度，逐步提高餐饮经营单位自我管理水平。

对A、B级餐饮单位和学校进一步推广实施“五常法”管理（“五常法”：

常组织、常整顿、常清洁、常规范、常自律），提高优良餐饮单位和学校食堂食品卫生质量，减少督查频率，突出监管重点，整合监管力量。

对C、D级餐饮单位要进行重点监管，对不符合要求的要逐步进行整改，必须达到许可标准。

对卫生管理、规范操作程序、食品购销台帐制度和人员持证上岗等方面加强经常性检查，切实提高从业人员持证上岗率。

建立健全行业协会，加强行业自律，促进餐饮业健康有序发展。

（六）多方联动，协调配合，做到“三个依靠、三个主动”

要做好餐饮业食品卫生监督管理工作，监管部门必须做到“三个依靠、三个主动”：

一是要依靠政府的领导和各有关部门的配合，形成强大的监管合力。

食品药品监管部门要发挥餐饮业食品卫生监督管理主力军的作用，增强紧迫感和责任感，加大餐饮业食品卫生监督执法力度，严肃查处违反《食品安全法》的餐饮业生产经营行为，建立良好的餐饮业市场经济秩序；二是要依靠新闻单位的大力支持，及时通过新闻专题、宣传报道等形式，宣传国家对餐饮业食品卫生管理的方针政策和法律规范，引导社会和消费者增强维权和自我保护意识。

食品药品监管部门要主动向新闻单位发布卫生监督执法和预警信息，更好地保护消费者健康。

同时自觉接受社会和舆论监督；三是要依靠行业协会和餐饮单位的积极参与，认真落实《食品安全法》的各项要求，履行法律规定的食品卫生管理责任，承担食品卫生第一责任人的义务。

食品药品监管部门要主动加强对餐饮业食品卫生的技术指导，及时发现食品卫生隐患并督促整改，配合开展从业人员食品卫生知识培训，提高企业的管理水平和从业人员素质。

做好新形势下的餐饮业食品安全监管工作紧、任务重，对我们食品药品监管人员提出了更高要求，我们要始终坚持科学发展观，认真实践科学监管理念，贯彻落实《食品安全法》，加强对餐饮业食品安全的监管，不断提高依法行政意识和执法水平，为实现全程监管，科学监管，提高食品安全保障水平做出积极努力。