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NGO在社区治理中的角色解析陈华精
第6卷第2期2006年4月
湖南涉外经济学院学报
JournalofHunanInternationalEconomicsUniversity
Vol16No2Apr.2006
[收稿日期]2005-09-19
[作者简介]陈华（1982-,男,湖南常德人,湖南师范大学公共管理学院2004级行政管理专业硕士研究生。
NGO在社区治理中的角色解析
陈华
（湖南师范大学公共管理学院,湖南长沙410081
[摘要]随着治理主体的多元化,非政府组织（NGO在社区治理中正扮演着越来越重要的角色。
文章试图通过讨论NGO在社区治理中的角色,具体分析NGO在社区治理中面临的困境,阐述NGO的发展途径。
[关键词]NGO;社区治理;政府
AnalyzingtheRoleofNGOintheCommunityGovernance
CHENHua
Abstract:
Alongwiththepluralismofgoverningsubject,non-governmentalorganizations（NGObecomemoreandmordimportantincommunitygovernance.ThispaperattemptstoanalysethedilemmafacingtheNGOincommunitygovemancebydis-cussingtheroleofNGOincommunitygovernanceandinterpretthewaysforNGOdevelopment.Keywords:
NGO;communitygovernance;government
随着市场经济的迅猛发展,中国面临着公共管理模式的转变和治理结构的转型。
/政府失灵0和/市场失灵0的窘境呼唤着治理主体的多元化,非政府组织（Non-governmentalOrganizations,简写为NGO作为治理主体之一,正扮演着日益重要的角色,其在社区治理中的作用越来越得到重视,地位日益凸显。
一、NGO在社区治理中的角色
中国的社区治理是在全能政府失灵及/单位
制0解体的背景下开展的。
随着政府职能的转变,企业社会职能的剥离,/单位人0逐渐转变为/社会人0、/社区人0。
社区从单纯的生活居住区,逐步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同体。
现代化进程中产生的诸多不稳定因素,使得社区治理处于改革发展的风口浪尖。
下岗职工、社会保险、老龄人口保障等问题如果长期得不到解决,社会弱势群体会普遍产生被剥离感,进而导致社会冲突和合法性危机。
在这种背景下,人们逐步认识
到,社区治理不再仅是政府治理的范畴,包括NGO在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对社区治理的责任。
改革开放以来,我国NGO稳步发展。
截至2004年底,全国共登记各类NGO28万多个,其中社会团体近15万个,比上年增长514%,民办非企业单位1313万个,比上年增长617%,基金会902
个。
[1]
另据国内专家学者的研究,NG0还包括市场
中介组织约20万,未注册的NGO约100多万,公
益性事业单位约几百万。
[2]依据NGO与政府的关系可以区分为自上而下型和自下而上型两类NGO。
前者主要指那些由政府扶植成立并直接或间接受到政府支持、控制的NGO;后者主要指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的草根型NGO。
NGO主要致力于社区服务和管理,其基本宗旨是满足社区公民的需要。
NGO的力量就在于它扮演着把家庭和社区与广阔
[3]
美国学者
莱斯特#萨拉蒙（LesterM1Salmon认为,NGO通常
具有5个特性,即组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性。
[4]这些特性反应了NGO的根本特质,由此决定了它在社区治理中与政府和企业不同的角色和地位。
首先,NGO在提供非垄断性公共产品时具有效率优势。
韦斯布罗德认为,正是由于政府和市场在提供公共产品方面的局限性,导致了对于NGO的功能需求,这是NGO存在的主要原因。
[5]一般来说,非垄断性公共产品,如教育、卫生、社会保障、环境保护等,政府和NGO都可以提供。
但是,政府很难摆脱官僚主义的积弊,往往对新的社会需求和发展机会反应迟钝,同时政府官员缺乏降低成本、增加产出的内在动力,这一切使政府工作效率低下。
而NGO则较少受到上述因素的制约,可以对各种需求做出迅速反应。
20世纪70年代以来,新公共管理运动兴起,公共产品的供给出现由政府向民间转移的趋势。
在以/小政府、大社会0为目标的政府职能转变过程中,大量公共管理职能社会化,社区服务、社区管理的很多职能由NGO来承担,有效地节约了行政成本。
萨拉蒙把此称为/第三方管理0（third-partygovernment。
其次,NGO为公民参与社区治理提供了畅通渠道。
社区治理是一个基层政府与公民互动的过程。
公民的参与和合作,是社区治理取得成绩的基础,是推动社区治理的根本动力。
尤其是在我们这样一个经济还不发达、人力资源却相当充足的国家,依靠公民的广泛参与推动社区治理已成为现实的选择。
基层政府与公民的互动可以是直接的,但更多情况下需要一个中间环节来协调,NGO就是这样一个中间环节。
NGO在社区多元治理结构中为民主政治体系构筑起一个坚定的参与型公民文化平台,它通过其现实的治理活动搭建起沟通政府与公民的桥梁。
一方面,NGO代表自己组织成员或社会相关群体的利益和愿望,与民众关系密切,具有有效的信息反馈系统,可以及时把民众对政府的要求、建议、意见集中起来,输入给政府,既为政府决策提高参考,又对政府行为构成一定的外部制约;另一方面,NGO把政府的政策意图和对相关问题的处理情况传达给民众,促进民众对政府政策的理解与支持。
NGO在这一利益表达和利益协调过程中,促进了公民与政府的合作,拓展了公民参与渠道,深化了公民的参与意识,促进了社会整合,有利于扩大基层民主,培育参与性的公民文化。
再次,NGO可以满足人们日益增长的多样化、个性化、多层次性的物质和精神生活需求。
现代社会是多元社会,人们的兴趣、价值观、经济利益等都高度多元化,社会也日益分化为不同的阶层以及各种各样的利益集团,因此人们的需求也逐渐多元化。
政府要面向全体社会成员,其行为具有普遍性,其服务应趋向于一致。
这种社会需求和利益格局的多元化趋势,使政府很难做出及时的反应,不能满足数目巨大、种类繁多甚至彼此冲突的局部需要。
NGO的产生发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果,它体现了/自由0和/多元化0价值,它所追求的也正是特定群体利益要求的满足。
计划经济下的政府对一切大包大揽,社会供给单一化、平均化,过去政府管不了、管不好、不该管的许多事情现在可以交给社区来管理,交给NGO来管理。
社会多元化、需求多元化、管理多元化、服务多元化,NGO因此日益凸显它的重要性。
二、目前NGO在社区治理中的角色困境
NGO的种种特性和优势,表明它们在社区治理中具有巨大发展潜力。
随着政府改革和市场经济的推进,NGO越来越成为解决社区问题时必不可少的组织机制。
但是,就NGO能够和应当发挥的作用言,特别是和国外NGO的发展相比,和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比,和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比,我国NGO的发展是远远不够的。
作为新生事物的NGO在社区治理中还面临诸多现实困境。
首先,对NGO认识不到位,限制了NGO在社区中的生存和发展。
今年全国/两会0期间,公益时报记者对部分代表做了一次问卷调查,其中一个问题是/你对非政府组织了解多少?
0,在回收的215份有效问卷中,仅有22人回答为/了解0,55人回答为/基本了解0,87人回答为/了解不多0,51人回答为/没听说过0。
[6]虽然这样的抽样调查并不能完全代表公众对NGO的认识,但它至少从一个侧面反映出目前NGO在我国的尴尬处境。
尽管我国有悠久的慈善、互助、侠义和民间结社的传
统,但是今天的NGO却似乎与这样的历史无缘,它们更像舶来品,在社区中尚处在相对弱质和艰难的创业时期。
西方NGO的发展有着来自文化方面的深厚积淀,包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等,而中国缺少这些方面的文化背景。
同时,急剧的社会转型过程中,旧的文化价值体系和伦理道德观念受到巨大冲击,社会中原有的公益观念也变得模糊,这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、[7]随着市场经济的深入发展,人们对NGO的认识从总体上有了转变,但在思想上仍存在误差。
有人仍把NGO看成是党政机关的内部机构或代管机构,不少政府部门把NGO看成是安置闲散人员的机构,而在实际中大多数NGO仍处于附属地位,缺乏独立性。
上述的文化缺位和认识上的差距是当前影响NGO在社区生存和发展的一个基本因素。
其次,NGO与政府的关系尚未定性。
NGO虽然在社区治理中发挥越来越重要的作用,但NGO与政府尚未形成有效的沟通渠道和交流机制,两者的关系协作和分工定位,仍然需要进一步明晰。
NGO的任务是找到一种同政府的妥协办法,在得到政府足够的法律和财政支持的同时又保留相当程[8]政府与NGO作为社区治理的两大主体,它们在社区治理中应该建立平等的协作伙伴关系。
然而,相当一部分自上而下的NGO由于本身是从政府职能部门变过来的,或者是由政府机构直接建立的,它们过分依赖于政府,其实依旧是为政府的附属机构在发挥作用。
同时,自古以来国家对社会/大一统0思想传统的根深蒂固,一贯把结社看成是结党营私,使民间自发产生的草根型NGO的存在空间过于狭窄。
草根型NGO一般都为组织的活动划出明确的范围,不介入政治领域,不敢也不想/越雷池一步0。
/自然之友0章程第五条规定:
/自然之支持中国政府、社会组织及个人一切有利于环境保护及社会持续发展的政策、施和活动,并愿与他们合作;同时,根据条件,对与此相悖的事监督、批评、揭露和呼吁有关方面予以制止。
0有一家国外的报纸曾经以/中国绿党0为标题介绍/自然之友0,会长梁从诫得知后,立即声明/中国的环保组织与西方的-绿.有本质的区别,我们不参与政治,不是政府的-反对党.,也不是所谓的-压力集团.,不采用-绿色和平组织.式的方式与政府对抗。
0[9]
再次,NGO在社区治理中的制度支持性资源缺失。
尽管改革开放以来我国有关NGO的法律制度从无到有地建立起来,基本上形成了一套体系,而且这些法律法规也为NGO的发展提供了必要的支撑,但是法律和政策的滞后仍然严重制约着NGO的发展。
当前我国NGO登记管理体制的基本特点是:
门槛高,限制多,监管不力。
0[10]有关NGO的双重管理体制、分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则,均遗留着计划经济体制下政府对社会事务管理的痕迹,使得大多数草根型NGO深陷/合法化困境0。
如/自然之友0虽然经过民政部门登记注册但无法人资格,/北京地球村0在工商部门注册为企业法人,/绿色家园志愿者0没能登记注册。
对注册资金的要求更是掐住了NGO的咽喉。
根据5社会团体登记管理条例6和5民办非企业单位登记管理暂行条例6,成立一个全国性社团至少需要10万元资金,而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金。
没钱不能注册,不注册就没人敢资助,很多NGO面临注册和资金上的两难。
同时,我国目前尚没有一套系统地、可行地对NGO的税收政策,使得有关公益事业的减免税待遇得不到较好落实,缺乏对NGO培育的有效激励。
而且,NGO一旦登记成立,除了统一的/年检0之外,几乎没有必要的评估和社会监督机制制约,使得整个第三部门内部良莠不齐,实际上损害了NGO的发展。
第四,NGO自身能力普遍不足。
能力不足主要表现在两方面:
人才不足和经费不足。
能力不足的基本原因是人才不足,特别是具有创新能力的人[11]自上而下型NGO中的多数工作人员来自政府机构,他们在管理方式上带有浓厚的行政色彩,缺乏主动性、创造性和进取精神。
草根型NGO主要由好心的业余工作者组成,强调志愿者服务,往往不能提供有竞争力的待遇,使得它们很难吸引专业人士加盟,这无疑影响了其活动效率。
从专家调查情况看,我国NGO的专职人员较少,志愿者更为缺乏。
以北京为例,NGO中的817%没有专职人员,3416%的NG0专职人员规模在14人之间,5518%的NG0没有志愿人员。
[12]
经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题,
是目前我国NGO发展的最大障碍。
相当一部分NGO处在严重资金不足的状况下,无法开展正常活动,不得不首先为生存而挣扎。
根据清华大学NGO研究所2000年对全国社团组织的抽样调查,/缺乏资金0被列在它们面临的诸多困难之首。
[13]一般而言,NG0的资金来源于政府的资助、企业的支持、公众的捐赠和海外的援助。
但是,政府的资助只限于那些自上而下型NG0,企业的支持也主要按政府意图投向了上述NG0。
广大草根型NG0的经济来源完全依靠体制外资源,特别是国外大型基金会、公益组织的捐款和资助。
截至到1999年9月30日,/自然之友0所得资助共计25216万元人民币,其中收取的会员费为719万元,其余全部是社会各界的捐款,而国外基金会的资金有132万元,约占总数的52%。
[14]目前我国能够获得公众捐赠和海外资助的NG0一般集中在大都市,尤其在北京,大多数NG0要找到捐款非常困难。
我国的公益捐款人均不到一块钱,美国人均为460美元,美国的个人捐款占GDP的211%,我国只占GDP的0101%。
[15]培育社会的公益意识仍然任重道远。
三、NGO在社区治理中的发展途径
在发展中国家,非政府组织仍处在边缘,但是,他们相当成功地创造了对话的环境,以唤醒人们对国内和国际范围内的各种各样的社会问题的觉察。
[16]我国的社区治理需要NGO发挥更大的作用,必须加快NGO在社区中的发展。
首先,培育有利于NGO发展的社会氛围政府应从观念上重视NGO的发展。
随着改革开放的逐渐深入,包括经济领域和社会领域在内的/私域0,政府已逐步放手,不再直接控制,但是,/公域0仍然受到严格控制,宪法规定的公民的自由结社权利仍未完全实现。
这就要求政府从观念上重视NGO的发展,科学把握与NGO的关系。
社区治理需要各种社会组织的共同参与,NGO的作用应该引起政府高度重视。
2004年,政府发出鼓励NGO发展的信号:
有关民间组织的作用和发展目标被鲜明地写入党的文件中,年底,540个来自各地的NGO被表彰。
可以说我国对NGO已完成了一次观念突破,NGO已获得了社会的广泛认同,令人欣喜。
培育对NGO的社区公民认同。
公民认同是公民社会发展的根本动力,爱德华#希尔斯指出公民认同既是一种态度,也是一种行为模式,它同时兼具个人性、地区或集团性、/整体性0三种特质。
[17]公民认同在社区层面上表现为社区公民对社区的关心程度、情感认同与心理归属、社区生活满意度和社区事物的参与程度等几个方面。
NGO要在社区治理中发挥更大作用,必须争取广泛的公民认同,从而获得有效的社会基础,赢得广阔的生存空间。
公民认同可以通过公众舆论而形成,在培育对NGO的社区公民认同过程中要格外重视新闻媒体的作用。
1995年北京世界妇女大会之前,我国媒体对NGO的报道较少,近年来,媒体报道频率急剧增加。
特别是一些发行量很大、很有影响的媒体,如5南方周末6、5三联生活周刊6等频频报道NGO及其活动,使人们对NGO有了一个全面、正确的认识,培育了广泛的公民认同。
其次,培育NGO与政府在社区治理中的伙伴合作关系
正确处理NGO与政府的关系,必须科学界定政府与NGO的社区治理边界,从而使两者关系建立在坚实的基础上。
界定政府与NGO的社区治理边界,必须借助法律体系和制度设计,来明晰双方在社区治理中的权利、责任与义务,合理分工,建立制度化的沟通渠道和交流机制。
当政府和NGO作为合作伙伴,协调一致地投身社区治理时,能有效拓展社区功能,整合社区资源,完善社区治理,更好地满足社区公民日益多元化的需要。
再次,加强制度环境建设
加强法律政策环境的建设。
我国的立法思想正在实现由管理公众向保障公民权利的方向转变,法律朝着更加民主、人道、理性的方向发展。
NGO在社区治理中需要良好的法律环境的支撑,有必要制定和出台中国的非政府组织基本法,建立相对独立和有职有权的NGO管理体制,变/限制型管理0为/监督和服务型管理0[18]
政府要加强对NGO的培育。
目前,NGO在社区中的发展处于初始阶段,还非常弱小,很不完善,独立性与自立能力都不强。
政府应坚持/扶上马、送一程0的方针,帮助NGO进行能力建设,建立以政府采购为中心的财政支持体系,通过优惠税制激励NGO的发展。
第四,加强NGO的自身能力建设
NGO要加强人力资源的开发和建设。
当今社会处于知识经济时代,人力资源已经成为最重要的战略资源。
拥有一支高素质、有活力、精明能干的人力资源是NGO在社区中有效实现社区治理目标的根本保证。
/自然之友0的成功与其本身的精英性有很大关系,其创始人梁从诫先生是名门之后,著名历史学家,全国政协委员,有着广泛的社会关系资源,其他主要成员和志愿者的文化素质和公民意识都很高。
与此类似,由茅于轼等著名经济学家创办的天则经济研究所的成功也很大程度上归因于其精英性。
NGO应当形成一整套人力资源开发、配置、使用和管理的工作机制,增强组织凝聚力和对优秀人才的吸引力,提高成员专业素质,为社区治理提供有效的人力支持。
中国NGO发展必须结束法制滞后、改革迟钝造成的整体平庸,少数冒尖的/英雄时代0,走上有法可依,政府和公民社会共同参与,形成合作关系,实现NGO内部有效治理的/制度时代0。
[19]
NGO要加强内部管理。
NGO要明确自己的使命和服务对象,树立以人为本的理念,合法运作,强化组织自律,建立民主的管理机制,提高组织公信力。
同时,适应现代社会信息化、民主化的发展趋势,形成民主的管理风格和充满活力的工作团队,保持独立性,充分发挥组织潜力,提高组织效率。
NGO要加强与企业的合作交流。
现代企业文化把建立新型社区、投资社会公益事业列入重要内容。
企业和NGO之间关系不是恩主与受主的关系,而是更多地融入到合作伙伴关系上,在建立人类美好社区和文明社会的共同使命中得到新的发展。
[20]NGO与企业加强合作和交流,可以实现双赢。
一方面NGO可以通过合作获得资金支持,另一方面企业可以提高自身的美誉度和竞争力。
同时,诸如行业协会之类的NGO对企业的生存和发展有着重要意义。
2002年,当欧盟宣布对我国打火机进行反倾销调查后,温州烟具协会奋起应对,组织/中国民间第一团0前往欧洲各国/游说0抵制,最终获胜。
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