公共管理学 福师大.docx
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公共管理学福师大
第一章导论
一、公共管理
所谓公共管理，就是为了维护、增进和公平地分配公共利益，立法、行政、司法等国家机关和非政府公共组织对公共事务依法进行管理的活动。
二、公共管理学
公共管理学是一门研究公共组织管理公共事务的过程及其规律的学科，其目标是为了公共组织有效地处理公共事务、实现公共利益提供理论指导。
三、公共产品
公共产品是指任何一个人对该产品的消费都不会减少其他人对该产品的消费的产品。
满足公共消费的产品或服务。
两个特征：
非排他性和消费的非竞争性。
四、公共产品的非排他性
公共产品非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，若想排除其他人从公共产品的提供中受益，或者在技术上是不可行或极其困难的，或者排除的成本过于昂贵而缺乏可行性，“公用品一旦被提供，除非能够花费无限成本，否则就不可能排除任何家庭对它的消费。
”
五、消费的非竞争性
所谓消费的非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在重点利益冲突。
六、产品划分。
纯公共产品：
由国家和政府提供，具有非排他性和非竞争性。
准公共产品：
拥挤型公共产品（非排他性、不具有竞争性）和俱乐部型公共产品（非竞争性、非排他性）
私人产品：
第二章公共组织理论
一、公共组织含义
公共组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织，从狭义上来看，是指行使行政权，达成公共目的的组织。
公共组织与非公共组织的区别：
.价值取向和组织活动目的不同。
.组织的活动依据不同。
.为社会所提供的服务与管理对象不同。
公共组织的管辖范围可以是整个社会。
.受环境的影响不同。
①从市场和政治的影响两方面进行分析。
②私人组织的市场信号清晰。
③私人组织中的政治影响是间接的。
.组织程序不同。
.组织的公开程度不同。
公共组织特征
.公共性，①.以实现公共利益为目的，这是与私人组织最根本的区别②.管理公共事务。
.社会性，①本身是在社会过程中产生的②社会事务也是随着社会的发展不断变化的。
.合法性，依法正式成立的机构
.服务性，是为社会提供公务服务的，不收费或者少收费
.权威性，以国家权力为后盾
.系统性，政府与非政府的结合
.公开性，凡是不涉及保密事情的公共组织的政策、活动过程都必须公开。
二、公共组织变革的动因
首先，引起公共组织变革的外部因素可概括为以下几个方面：
1、经济体制组织的转轨推动公共组织的变革。
（我国十五大从计划经济向市场经济的转变）
2、政治制度的更迭导致公共组织的变革。
①政治制度的质变影响公共组织的质变。
②政治制度的量变影响公共组织的具体职能和机构改革。
（我国理顺党政关系，政企关系的改革，人治型管理体制向法治型民主体制的转变。
）
3、社会发展程度促进或制约公共组织的变革。
主要体现在四个方面：
一是社会企事业组织的发育、独立和成熟程度。
二是社会群团组织的独立程度和参与意识。
三是大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度。
四是公民素质的提高。
4、国际环境的重大变化影响公共组织的变革。
国际关系中的重大的问题，如战争与和平，南北经济关系问题，都要各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构，甚至调整整个公共组织的目标。
其次，公共组织内部状况是公共组织变革的根本原因，这种内部力量主要来源于：
1、公共组织所采用的技术体系对组织形态提出新的要求，而这种要求是原有组织模式进行的常规发展所不能满足的，于是必然要求组织进行变革。
这是组织变革最基本的原因。
（电子政务要求信息共享和网络信息技术的运用）
2、公共组织成员对利益关系的要求和伦理要求与组织模式的冲突，也是推动组织变革的重要力量。
（我国十四届六中全会尊重个人合理的正当利益）
3、公共组织的政治局势的需要与现行组织模式的冲突，也是导致组织模式变革的重要原因。
（集权与分权的冲突）
三、公共组织变革的主要内容
、公共组织职能的变革
首先，从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为中心，逐渐向经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
其次，从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。
再次，从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变。
最后，从职能行使方式来看，公共组织是由人治为主转向以法治为主，由以行政手段为主向以法律手段和经济手段为主。
、公共组织的结构的变革：
包括纵向层级结构和横向层级结构
（）从横向部门结构上看，公共组织变革主要有以下两方面：
首先，从公共管理的过程来看，正在由重决策与执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
（我国建立反腐败体系。
十六大重大科学决策对部门转变）
其次，从公共管理的作用领域来看，由于有限政府的出现，使政府的横向部门结构发生了由“微观管理部门为主转向宏观管理部门为主的变革”。
（我国发改委的改革变化）
（）从纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型结构形式向着分权式、扁平型号的结构形式发展的趋势。
（中国实行省管县）
3、公共组织权力关系的变革
（1）公共组织向社会组织还权（我国的发展，使政府在这个领域还权给社会）
（2）横向分权。
公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。
（）在纵向权力分配上，有着集权与分权互相作用融合的趋势。
在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。
（我国大后向地方放权包括人事权、财权、使经济得到很大发展。
但是有负面的影响如地方保护主义，为了防止，中央又通过了分税制。
第三章公共管理中的政府角色
一、政府含义、
政府广义上是指一个国家内行使国家权力的全部组织体系，狭义上是指一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。
市场经济条件下政府的作用
第一，提供公共产品。
这是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。
公共产品属于共享产品，它在消费上具有明显的非竞争性和非排他性，
第二，维护市场秩序。
市场机制在资源配置过程中的有效性依赖于完全竞争的理想模式。
政府的责任便在于这对垄断或其他非竞争因素的存在以及所引起的竞争的不完全性，采取有效措施，从而维护市场秩序，保证竞争的有效性。
第三，消除市场经济的外部性。
外部性是指私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的情况。
外部性主要有两种情况，即外部经济与外部不经济。
外部经济亦称外部利益。
所谓外部经济是指某一市场主体的经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。
外部不经济亦称外部损失成本。
指某一市场主体的经济活动虽造成了经济损失但该市场主体并不承担外部成本的情况。
第四，调控宏观经济。
第五，再分配市场经济下的收入及财产。
当平等与效率发生冲突是，为了效率可以牺牲一些平等，为了平等可以牺牲一些效率。
（为了促进收入公平，再分配有房产税、遗产税）
二、政府失灵的含义及其主要类型、成因、防范措施、及对我国的启示（可能论述）
“政府失灵”，又称“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或者像理论上所说能够做到的那样“有效”。
政府失灵的主要类型和成因
.公共政策失效
第一，公共政策所追求的目标并不能代表社会大众的公共利益。
第二，现有的各种公共决策体制及方式存在缺陷。
（直接民主制和间接民主制问题）
第三，信息的不完全性会导致政策的失效。
（西蒙：
“完全理性很难做到”。
客观原因）
第四，政策实施和执行上的障碍。
.政府机构的低效率
第一，政府机构的工作人员缺乏竞争机制。
第二，政府机构缺少降低成本的激励机制。
第三，政府机构缺乏监督机制。
.政府行为的内在效应
政府机构及其官员在以追求公共利益或社会福利为借口的同时，力求实现自身的组织目标或自身利益的现象，被人们称为政府行为的内在效应。
.政府机构及其官员的寻租与腐败。
租金源于政府对自由市场经济的干预。
政府失灵的纠正及防范措施
.限制国家权利的增长
第一，创立一种新的政治技术，提高社会民主程度。
可借助于“需求显示法”来完善选举制度，使所有参与集体选择的个体都有充分的激励，说出他对某一公共物品的真实需求状况。
第二，在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。
一是在行政管理体制内部重新建立竞争结构。
二是引进利润动机。
三是精简机构。
四是加强监督。
第三，进行宪制改革。
.减少福利国家的浪费
第一财政立宪。
第二税制选择。
第三平衡预算。
第四税收支出的限制。
第五货币政策。
政府失灵理论对我国的启示
.政治过程中的一些缺陷对经济产生了不良影响：
首先，少数行政机构与行政官员的不良表现破坏了经济的效率。
其次，制定政策的决策过于集中且无规则可循，难以切合实际，从而制约了经济增长。
再次，现行政治规则难以约束少数当权者的利己主义。
.怎么办？
（一）转变观念。
高度重视市场经济条件下政府干预的适度性与局限性问题。
（二）要建立和发展适应市场经济体制的政治与行政体制，加快政府职能转变。
（三）进行市场化取向的政府管理改革，引入市场因素。
（四）加强政府法治及监督制度建设，使政府行为法治化。
三、转型期我国政府职能定位。
.转型期秩序稀缺的一般规律，决定了供给秩序应成为政府重要的综合性职能。
.在转型和开放的条件下，面对日趋激烈的国内外经济竞争，增强国家的竞争力应称为政府的核心经济职能。
（如何提升国家竞争力，可考虑从三个方面着手：
一是国家创新系统建设是关键。
二是要充分发挥政府的主导作用。
三是要特别重视制度的效率，包括系统内各组织的效率，尤其是组织之间联系、沟通与合作的效率。
）
.在转型期和开放条件下，社会风险会变大，所以，稳定职能应成为政府一项之重要社会职能。
（我国目前所面临的社会风险主要有：
一是高失业率所导致的社会风险。
二是国有企业困境所产生的社会风险。
三是地区差距拉大产生的社会风险。
四是贫富分化导致的社会风险。
五是加入会使我国的社会风险进一步加大。
）
.转型期可能会产生严重的腐败问题，所以应把预防腐败作为政府的一项重要政治职能。
（腐败的措施：
一是要制约政治权力，使其运行在法制的轨道上。
二是强化监督制约机制。
三是要使政治权力和经济权力的运行尽可能相互独立。
四是要重视培育民间组织，支持第三部门发展，依靠第三方反对腐败。
五是要加强和弱势群体的联盟，共同对抗既得利益阶层的腐败行为。
）
第四章公共政策
一、公共政策及基本特征
公共政策是国家机关及其他政治团体在特定的使其为解决公共问题，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程，制定的行为方案或规定的行为准则。
其表现形势有法令、条例、规划、方案、措施、办法等。
公共政策的基本特征：
政治性、合法性、稳定性、目标选择的多重性
二、方案规划的原则
方案规划是指在既定原则指导下。
对政策问题分析研究，并寻求方案优化的一系列分析和抉择活动，它包括目标确立、方案设计、方案择优等环节
方案规划的基本原则
信息完备原则
系统协调原则（任何政策解决都会影响其它方面）
科学预测原则（针对未来，领导人要有长远眼光）
现实可行原则（方案的实施具有可操作性和获得最大成功的可能）
民主参与原则（集思广义，政府吸收专家和百姓的意见）
多样与可调原则（尽量制定尽可能多的方案）
三、影响政府有效执行的因素
第一，政策问题的特性
政策问题的特性包括政策问题的类型、政策问题的性质以及政策目标等。
第二，政策本身的因素。
①政策的合理性。
政策的合理性是指政策本身所具有的因果联系，即这一政策是否是针对客观的政策问题并且能够切实地解决这一问题。
②政策的连贯性。
公共政策反映了一国政府在一个时期内的基本倾向，因此，它必须保持相对的稳定和一致。
还包括另一层含义就是中央政策与地方政策在基本精神上要保持一致。
③政策的具体性和可操作性。
政策的具体明确是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。
④政策资源的适度性。
政策资源主要包括经费资源、人力资源、信息资源、权威资源以及管理资源。
第三，政策以外的因素。
①团体目标。
目标团体是指政策直接作用、影响的对象。
政策能否顺利达到预期目的，在很大程度上取决于目标团体的态度。
②执行机构间的沟通与协调。
沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。
③政策执行环境。
政策执行环境是指政策执行机构自身以外的诸多社会因素和自认因素的总和。
政策环境包括政治环境、经济环境以及社会文化环境等。
（政策执行比政策制定难污染。
自己思考如何解决这些问题）
第五章公共部门人力资源管理
一、公共部门人力资源
公共部门人力资源就是指公共部门所有工作人员的总和，包括纯粹公共部门即政府组织工作人员和准公共部门即第三部门的总和。
公务员是公共部门人力资源的重要构成部分。
公共部门人力资源管理
公共部门人力资源管理可以定义为：
公共部门中的各类公共组织依据人力资源开发和管理的目标，对其所属的人力资源开展的战略规划、甄选录用、职业发展、开发培训、纯净评估、薪酬设计管理、法定权利保障等多项管理活动和过程的总和。
三、我国公共部门人力资源管理发展现状、应对及其趋势
、发展主要表现
（）我国公共部门缺乏对现代人力资源管理理论的系统认识。
目前，我过许多公共部门仍旧习惯于把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，把人看作是完成组织目标的工具，强化对人的控制，视人力为成本，没有树立为人服务的观念，这与现代先进的人力资源思想背道而驰。
（如公务员考试缺少培训）
（）公共部门的人事管理体制和运行机制面临挑战。
现行的公务员管理体制和运行机制还不能适应的要求：
公务员分类制度设计不够科学合理；竞争上岗的用人机制尚不健全竞争未做到法治化和制度化；激励机制不能充分发挥作用等等，这些都有待于进一步改善。
（）职位分类制度尚未科学化。
公务员分类系统仍以领导职务和非领导职务的划分为主，而在实际操作中行政机关缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性的内容。
（）人力资源开发培训不足。
我国公共部门的人力资源管理部门对组织成员的培训没有统筹考虑，缺乏学习氛围。
（.培训走形式.培训没有针对性）
、呈现出七大发展趋势
（）管理模式多元化
主要体现在：
职位分类与品位分类制度交叉融合、功绩工资制与年资制互相补充、通才模式与专才模式取长补短等方面。
（）管理方式私营化
私人部门和公共部门的管理具有共通之处。
公共部门人力资源管理是企业人力资源管理模式在公共部门人事管理活动上的推广和应用。
人力资源管理观念及模式不仅适用于私人部门的人事管理，同样适用与公共部门特别是政府组织的人事管理。
（）管理观念的人性化
对人的管理是一种社会管理，管理的主体和客体都是能动的，是追求一定目的和能进行思考的人。
人性化的管理，强调以人为本，注重对人性的尊重和人的需要的关注以及对人的潜力和创造性的挖掘。
这是一种趋势。
表现在：
注重环境、尊重员工、发展各种管理功能；强调保障与公平；扩大政治权利；重视员工的工作条件与福利（需要扩展）。
（）管理手段的现代化
信息和网络通讯技术在公职人员管理中的运用，推动了管理手段的更新。
人力资源的电子化和网络化的好处，缩减成本，提高工作效率，促进人力资源战略和政策的制定，加强沟通与联系，改善管理。
趋势：
电子人力资源政策、法规、电子招聘等。
（）管理人员性别及种族比例的渐趋合理化
少数民族与女性在社会中的任职机会。
（）管理责任个人化
扩大民主参与和分权式改革的推行，使得公务员在获得很大的选择权的同时必须对自己选择的结果承担责任。
（）管理层面的策略化
公共部门人力资源管理的重要目的在于要使公共人员有良好的绩效表现以及较高的服务品质。
而这一些均设计到改善公务人员的工作生活质量问题。
如今，现代公共人力资源管理已转向营造良好的工作生活质量，并以此激发公职人员的活力。
第六章公共服务
一、公共服务
公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。
公共服务的新类型
.基本非营利型。
免费。
.基本营利型。
有偿向社会提供的公共服务。
.选择非盈利性。
改善生产条件，收取服务成本费。
.选择盈利型。
有偿向社会及公民提供的公共服务。
政府职责：
.政府主要供给基本非盈利型服务，补充性兼营选择非盈利型服务，逐步淡出基本盈利型服务，不直接供给选择盈利型服务。
.私营部门主要供给选择盈利型服务，加强在基本盈利型服务中的竞争力。
.第三部门主要供给选择非盈利型服务，补充性兼营基本非盈利服务。
二、公共事业的概念
所谓公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。
特征：
非政府性非营利性非特定多数性非实物生产性。
非权利依附性。
公共事业的管理的国际化趋势
、多元化、社会化
公共事业多元化、社会化管理主要是指多方投资，让全社会来办公共事业，与此相适应，是组织形式的社会化。
事业组织的社会化，主要是社会事业社会办，即由全社会共同兴办，实行国家、集体、个人一起上，企业、社会一起上。
、市场化、产业化
所谓市场化、产业化即将不具有社会共同需要性质的“事业单位”推向市场，实现生产性经营管理，使其企业化、民营化、市场化。
、法制化、规范化
①发达的市场经济也是完善的法制经济。
由于科教文卫体等公共商品的特殊性，各国政府都比较重视各类事业的经济立法，并依法对各类商品市场进行监督和管理，以“法制”取代“人治”。
②各国还重视公共事业文化立法，以保障社会公共事业的健康发展，满足人们不断增长的生活需求，推动各项事业协调发展和全面进步。
、启示（了解）
①并非所有的科学、教育、文化、卫生、体育事业活动都不能实现商品化和市场化
②并非所有的社会公共事业都必须由政府直接举办。
政府的主要职责是选择并确保公共事业发展目标的实现。
但不必直接参与各项事业活动的经营管理。
三、政府公共服务模式
、现状：
（）权力政府
①我国长期的计划经济模式导致政府权利过大和过于集中，官本位、权力本位的现象较突出。
在宏观经济调控方面，直接干预为主要手段。
②在具体行政事务方面，“审批”为主要方式。
这种以权力为行政基础的政府就是权力政府，是管制型政府。
（）单目的服务
①党的十一届三中全会以来，党和国家的工作都是以经济建设为中心。
但在市场经济下，只停留在经济建设这个单一目的上显然是政府错位的表现。
②我国用于经济建设的费用偏高，而用于社会服务的费用则仍偏低。
（）政府经营的服务
①长期以来，政府基本集中所有的公共资源，提供着几乎所有的公共服务可以说全被政府所垄断。
②随着生存环境的变迁，这种方式带来了越来越多的弊端，不仅导致政府机构庞杂，负担沉重，还造成严重的资源浪费，效率低下成本提高，质量日趋下降，在提供者与服务对象之间产生了信任危机。
③同时公共部门官僚作风日盛，出现了种种不正之风，严重损害了政府的形象。
（）歧视性服务
目前我过政府公共服务还存在着较为严重的不平等现象，也就是说存在公共服务歧视现场，突出体现在城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象上。
、建设有中国特色的政府公共服务模式
（）“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式
①从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：
政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。
②在长期的趋势中，公共支出结构中经济性支出比重逐渐下降而社会性支出逐渐上升。
（）“科教优先”的公共服务增长模式
我国要坚持“投资先于消费”的原则，优先发展科技教育等人力资本投资的公共服务。
充分发展科技教育公共投入的前提下再依此考虑基本公共卫生、最低生活保障制度等纯消费性的公共服务。
（）“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式
第一，以最低生活保障为底线，平等保障每一个人的生存权利
第二，实行就业优先战略，将促进就业、保障公平作为政府公共服务的首要原则
第三，要坚持“生存先于享受”的原则，优先保障人们的生存需要
第四，统筹城乡公共服务，改变城乡二元保障机制，使农民享有平等的基本公共服务
第五，要贯彻“自助先于公助”的原则，将社会保障与个人贡献挂钩
（）“多中心治理”的公共服务供给模式
为弥补政府公共服务供给的不足，我国政府要广泛调动社会各界和各方面力量参与提供集体产品和公共产品的积极性，形成公共服务的多元化与社会化格局，例如实行基层自治，由基层民众组织社会公共服务等。
第七章公共部门绩效评估
一、公共部门绩效主要包括
.经济绩效。
.社会绩效。
.政治绩效。
.文化绩效。
公共部门绩效评估
公共部门绩效评估是指“根据管理的效率真、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共管理部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。
”
二、公共部门绩效评估的内容
.经济。
经济指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用。
.效率。
效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，可分为两种类型：
一类是生产效率；另一类是配置效率真。
.效益。
效益关心的是“目标或结果”。
.公平。
公平指标通常是针对接受公共服务的团体或个人所关心的公正性而言。
三、我国政府开展公共部门绩效评估探索中存在的问题（可能论述）
.从公共部门绩效评估的前提条件年，政府职能错位给公共部门绩效考评造成很大困难。
①长期以来，政府的行政职能都归结为经济职能。
②这种行政职能泛经济化，会导致政府职能扭曲变形，政府行为无序失范，形成经济与社会发展的不平衡。
.从公共部门绩效评估的价值取向看，许多地方政府的绩效评估仍沿用计划经济体制下的“政府本位”模式，给绩效评估带来了障碍。
一方面以管理者为中心，管理行为直接体现管理者的意志，强调的是政府对社会管理和控制的功能。
另一方面漠视公众的需要和利益，无视公众的实际情况与市场经济规则，用强行摊派、行政命令等方式施政，甚至为了政府部门利益，不惜损害公众的利益。
.从公共部门绩效评估的操作来看
首先，我国目前公共部门绩效评估没有统一规范，没有相应的制度和法律作保障；缺乏系统理论和指导思想引导，实践中带有盲目性；评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估。
其次，目前大多数政府绩效评估还是一个短期行为，评估形式多是基于汇报材料的检查、评比，缺乏对政府绩效的手续性测定。
最后，政府绩效评估的非规范化导致评估中出现不正之风和腐败行为。
.从公共部门绩效评估本身看
①对绩效评估的概念认识不一，对绩效评估的内容界定不清，无法建立一套完善、科学的评估指标体系
②片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。
四、改进我国公共部门绩效评估问题的对策
.转变公共部门管理理念，树立公民取向的绩效观念。
①在行政理念上要强化绩效意识，充分认识到评估的重要意义和作用。
②要树立公民取向的绩效观。
③要以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为最高准则。
.通过加强立法工作，推进绩效评估的制度化和法制化。
①以立法的形式确立绩效评估的地位
②从法律上确立绩效评估的权威性。
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