6领导战略与政策2教案.docx
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6领导战略与政策2教案
课程名称领导科学与艺术编写时间：
2007年7月日
授课章节
第七章领导战略与政策
第二节领导与政策
目的要求
掌握：
政策的涵义、分类、制定。
重点难点
政策与法律的区别和联系
教学内容：
授课提纲
第七章领导战略与政策
第二节领导与政策
一、政策的涵义与类型
（一）政策的涵义
第一，政策是由组织来制定和实施的，制定政策和实施政策都是组织行为。
第二，政策是实现组织目标的战略与策略。
第三，政策是规范组织行为的决策和指令。
政策就是关于织织目标与行为的谋略和指令。
（二）政策的分类
随着社会主义建设事业的不断发展，党和国家及各部门制定了一系列的政策，大致可分为以下几种类型。
1、按政策制定的权限和适用范围大小来划分，有中央政策，地方政策，部门、单位政策。
2、按政策的时间来划分，有长期政策、中期政策、短期政策等。
3、按政策的作用来划分：
有调动性政策和约束性政策等。
4、技部门类别来划分，有政治政策、经济政策、科技政策、文化教育政策等。
5、就经济政策来说，又可分为：
工业政策、农业政策、商业政策等。
6、按商业经营管理来划分，有生产资料政策、农产品政策、日用工业品政策、小商品政策、国计民生重要商品政策、新产品、特种商品政策、出口商品政策等；商业行政管理有商业企业注册政策、市场行政管理政策、商标、合同、物价、质量检验政策等。
（三）政策与法律的联系和区别
二、政策的特点与作用
（一）政策的特点
系统性、科学性、制约性、时效性、实践性
（二）政策的作用
1、政策是领导活动的基本内容
2、政策是实施领导的基本手段
3、政策是领导调动群众积极性的基本方法
4、政策是关系到事业的成败
5、运用政策水平的高低是衡量领导工作的重要标准
三、政策的制定
（一）制定政策的依据
（二）制定政策的原则 （三）政策制定的要点
四、政策的执行
详案
第七章领导战略与政策
第二节领导与政策
中华人民共和国走过了半个多世纪的历程，在这曲折但又不断延伸的道路上，我们有许多政策成功的例子。
科学的政策使中国走向发展、繁荣。
但是．我们也有不少政策失误的惨痛教训，并由此造成重大损失。
在反思历史的经验教训中，人们更深刻地体会到：
政策和策略是党的生命。
对于任何国家、任何社会来说，能否制定出切合一定历史、社会和文化特点的政策，这关系到它的兴衰存亡。
对一个部门、一个企业来说，能不能制定适当的合理的有效的政策，直接关系到它的事业的成败。
正因为如此，在领导活动中政策就成为人们尤为关注的方面。
一、政策的涵义与类型
（一）政策的涵义
领导行为可以分解为正确地认识世界和能动地改造世界两大部分．而政策是联结这两大部分的中介点。
那么，什么是政策呢?
政策这一术语，是由英文“policy”一词经由日语转译而来的。
从中文的意思来看，“政策”中的“政”是政治。
按照历史唯物主义的观点，政治活动归根到底是对于社会利益的争取、分配与调整。
“政策”的“策”，通常意思是“策略”、“方策”，强调的是续密而周到的全盘思考，带有谋划、权衡、把握时机的含义。
在日常生活中，政策一词是可以广泛使用的，但是，在领导学、政治学里，主要研究的是国家、政党的政策。
随着现代社会生活的日益复杂，政府和政党所面对的政策问题包日益复杂，构成了一个庞大、复杂的体系。
但所有政策按其政治性质，可分为两大类：
一类是政党关于调整阶级关系的战略策略，它与政党的意识形态、阶级属性、价值观念密切相关。
另一类是从国家——公民关系上产生出来的政策，通常称为公共政策，因为它主要涉及社会的公共生活、公共管理、公共利益等问题，包括社会发展、分配、人口、环境、福利、教育、住房等政策。
能不能对政策的含义作一个明确的界定呢?
毛泽东同志认为政策是领导行为的出发点和归宿。
列宁把政策定义为阶级之间的相互关系。
美国学者戴伊认为政策就是政府选择作为或不作为的行为。
我国学者桑玉成认为政策是社会公共权威在一定历史时期为达到一定目标而制定的行动方案和行为依据。
显然，前两种解释是对政党调整阶级关系的战略策略而言，后两种解释是对公共政策而言。
如果将上述几种对政策的解释综合起来，政策这一概念可包括下述三方面的含义：
第一，政策是由组织来制定和实施的，制定政策和实施政策都是组织行为。
第二，政策是实现组织目标的战略与策略。
为了解决现有的问题，调整内外各种关系，以达到预定的社会群体目标，领导组织机构必然要制定各种政策，这些政策是引导和调整群体活动的战略与策略。
第三，政策是规范组织行为的决策和指令。
政策，特别是涉及组织生存与发展的重大政策，都是以决策的形式体现出来。
它一经制定，对整个组织的行为就具有约束性和强制性。
组织内的全体成员，都必须与决策的目标、方向、步骤保持一致、做到思想上的统一，行动上的一致。
如果把上述三方面的含义综合起来，我们可以用一句话来概括政策这一概念：
政策就是关于织织目标与行为的谋略和指令。
（二）政策的分类
随着社会主义建设事业的不断发展，党和国家及各部门制定了一系列的政策，大致可分为以下几种类型。
1、按政策制定的权限和适用范围大小来划分，有中央政策，地方政策，部门、单位政策。
第一，中央政策。
这是中央最高一级的领导政策，主要决定我国政治、经济、文化教育等方面的大政方针，是为解决在全国范围内具有重大的战略性、全局性的政策，对全国的政治、经济发展方向具有规范和指导性作用。
第三，地方政策。
是各省、市、区、县地方各级党政最高领导组织的政策，地方政策，是根据中央朗路线、方针、政策．结合本地区的实际情况作出的具体政策。
地方政策是中央政策的补充，是解决地方范围内的重要政策。
第三，部门、单位政策。
是指党和国家的各部门．各单位和集体组织领导制定的政策。
它是根据中央、地方的路线、方针、政策、法令、法律、规定，结合本部门、本单位的世质和实际情况作出的政策，适用于部门范围内的具体政策。
2、按政策的时间来划分，有长期政策、中期政策、短期政策等。
3、按政策的作用来划分：
有调动性政策和约束性政策等。
4、技部门类别来划分，有政治政策、经济政策、科技政策、文化教育政策等。
5、就经济政策来说，又可分为：
工业政策、农业政策、商业政策等。
6、按商业经营管理来划分，有生产资料政策、农产品政策、日用工业品政策、小商品政策、国计民生重要商品政策、新产品、特种商品政策、出口商品政策等；商业行政管理有商业企业注册政策、市场行政管理政策、商标、合同、物价、质量检验政策等。
不同类型的政策，有不同的内容和要求。
所以，领导者在制定和执行政策时，要根据不同类型政策的特点，采取相应的方法和手段，决不能沿袭一种方法，照搬一个模式，来对待如此诸多的各项政策。
（三）政策与法律的联系和区别
执行政策和遵守法律是每一个领导经常遇到的事。
因此，弄清政策与法律的关系是非常必要的。
总的来说，政策与法律的关系是辩证统一的关系，政策与法具有共同的阶级本质，都是上层建筑的重要组成部分，政策与法是一致的，但两者又有共同的联系和区别：
首先，政策与法之间在本质上有内在的不可分隔的联系。
政策是制定法的基本依据，法要充分体现执政党的政策，法是经过实践检验的成熟的政策条文化、具体化、定型化。
各种相应的政策．也都是法的基本内容；法律是实现政策的重要工具，贯彻执行党的政策，可以通过各种形式。
但法律这种形式。
足以国家强制力作保证，使政策具有人人必须遵守的效力。
所以，法是贯彻执行党的政策的重要形式，是有力的工具，学会运用法律的工具贯彻执行党的政策，是各级领导的一项领导艺术，是坚持和改善领导的一个重要方面。
其次，政策与法律之间是有区别的，这种区别主要表现在：
第一，法律具有国家意志的属性，政策不具备这种属性。
党的政策，经过一定的立法程序，提升为国家意志，就由政策而变成国家法律。
第二，法律具有国家强制的属性，政策就不具备这个属性。
人们执行党的政策，是因为政策代表了群众的利益，但不能靠强迫命令在群众中推行党的政策。
国家的法律不同，它是靠强制力作保证实施的，任何人都必须守法，否则便强制执行。
第三，法律具有肯定的、明确的规范性，但政策比较原则。
第四，法律具有更大的稳定性，但政策相对变化较大。
总之，政策和法律既是一致的，又有区别。
因此，既不能把它们对立起来，也不能把它们等同起来，互相代替。
二、政策的特点与作用
（一）政策的特点
1、政策的系统性
政策具有层次上的相关性，有高层次与低层次之分，也就是说有总政策与具体政策之分。
总政策与具体政策构成了一个完整的体系，各项政策之间彼此依赖、互相促进、互相补充。
总政策是全局的行动准则，一般是比较稳定的。
具体政策是局部的行动准则，一般具有灵活多变性。
政策的系统性特点，要求领导者运用政策时，要注意各项政策之间协调一致，相互配套，只有这样，才能取得整体效应，领导工作才能取得成效。
2、政策的科学性
政策是以人们对客观事物的认识而制定的，它具有指导作用和制约作用。
政策制定的科学与否．则要看政策是否正确地反映了客观事物向前发展的要求，是否符合客观事物的发展规律，政策的科学性，就是要看政策的规定内容易不是实事求是，是不是从本国、本地区、本部门的实际情况出发，使政策切实建立在科学的基础之上。
3、政策的制约性
政策是规范人们行为的准则，从某种意义上说，政策具有一定规范性、约束性。
政策的运用要严肃认真，用时慎重，不能朝令夕改；政策一旦公布，无论是领导者还是普通群众，都必须坚决贯彻执行政策的基本原则。
任何部门、单位、个人都不得以任何借口拒绝执行，由此可见，政策具有明显的制约特点。
4、政策的时效性
任何政策的制定和执行都有其时间性。
制定政策必须及时，不要使政策成为马后炮。
形势发展变化，政策也要变化。
领导害要善于掌握实施政策中的薄弱环节，发现既定政策中的偏差和不完善，以及政策实施中遇到的新情况、新问题。
僵化不变的政策与政策本身固有的时效性是不相容的。
政策是要发展、充实和完善的，因此而抱怨政策多变是不对的。
5、政策的实践性
政策是客观规律的反映，是实践经验的总结，是理论和实际相结合的产物。
它是理论的具体化，是实践经验的原则。
政策是联结理论与实践的中间环节，但它有很强的实践性。
政策不是以抽象的理论形态出现的，而是以具体的行为规则出现的。
它明白地告诉人们应该怎样做，不应该怎样做，而不是仅仅做一些理论上的说明。
一项政策出台之后，要在实践中执行，并得到不断的修正和完善。
广大群众在实践的第一线，他们首先感受到政策的好处、不足和失误。
群众是智慧的源泉，他们首先感受到客观实践的变化，能对政策提出新的要求。
所以，当政策与实践发生矛盾的时候，领导者就应该认真地听取群众的意见，去研究它、修改它。
党的各项政策，都是在实践活动中探索出来的，并在实施中根据退到的新情况，进行不断修改、补充和发展。
领导者如果对政策的实践不予以足够的重视．将难以更好地运用政策。
（二）政策的作用
政策规定着领导者行为的方向，政策水平是衡量领导干部的重要标准，政策在领导工作中具有十分重要的作用。
1、政策是领导活动的基本内容
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，领导运用政策越来越广泛。
政策是领导从事实际工作的出发点，并且贯彻于始终。
任何领导的活动都是运用政策。
领导者的主要任务，就是要制定和执行政策，运用政策是领导的主要职能。
2、政策是实施领导的基本手段
领导活动处在一个复杂多变的社会环境之中，在这样的情况下，拍脑袋、经验、直接、指令性的领导方式，已经远远不能适应社会主义现代化的需要了。
只有实行诸多的领导手段、经济手段、行政手段、法律手段、思想手段、组织手段等等。
但在实行各种手段中，都离不开政策，都必须有相应的政策作配合，作为原则、标准起规范作用。
政策是保证领导活动顺利进行的重要条件，否则，离开政策，领导就会处于被动的局面，将会给企业经济效益造成不可估量的损失。
3、政策是领导调动群众积极性的基本方法
建立社会主义市场经济体制，加快现代化建设步伐，必须实行政策领导。
只有坚持政策领导，才能充分发挥各级领导者和广大人民群众的积极性，从而使我们的事业充满生机与活力。
因此，在现代社会条件下，领导者要学会并善于运用政策，要建立一套科学、完整的政策体系。
通过政策领导，使下属和群众在复杂多变的现实生活中，积极地、创造性地完成各项任务。
所以说，政策是领导调动群众积极性的重要基本方法。
4、政策是关系到事业的成败
政策无论在革命还是在各项建设事业中都具有极其重要的地位和作用。
大到一个政党和国家，小到一个单位和个人，无一不是如此。
从我国革命和建设的历史充分证明了这一点。
凡是我们党制定和执行了正确的路线、方针、政策，我们的党就胜利，我们的事业就兴旺发达；反之，我们的党就遭到挫折，我们的事业就遭受损失。
改革开放以来，党中央一再强调，要想取得社会主义现代化建设事业的胜利，一靠政策，二靠科技。
事实证明，要想取得各项建设事业的胜利，必须制定和执行正确的方针和政策，否则，要取得胜利是不可能的。
政策问题对一个领导者来说是至关重要的，决不可掉以轻心。
5、运用政策水平的高低是衡量领导工作的重要标准
衡量领导工作的优劣，可以有各种标准和方法。
但是，运用政策水平的高低是鉴别领导才能大小的重要标准。
因为，政策是权威性和规定性的统一，它不仅能够起到引导人们行为的作用，而且还能够起到荣止人们行为的作用。
所以，能否正确地制定和执行政策．是对领导干部知识、能力的综合考察，是领导水平的全面体现。
要真正做到自觉地、创造性地运用政策，领导没有较高的政策水平是不行的。
三、政策的制定
（一）制定政策的依据
正确地分析国内外形势，分析国情、国力特点，了解群众的情绪和意志，这是正确制定政策的客观依据。
党的十一届三中全会以来，我们党制定的各项政策之所以正确，就是因为它是建立在对我国国情正确认识的基础之上的。
对一个组织来说，要制定出组织发展的正确政策，首先应掌握上情。
这是指党和国家的路线、方针和政策，本部门和本行业的发展战略。
因为这些方面都是组织发展不能违背的。
其次应认清组织环境。
这是指组织所处的政治、经济、技术和社会文化环境。
尤其要认清竞争者和合作者等情况。
再次应认清组织自身状况。
主要认清本组织的优势和劣势。
组织只有全面认清上述三方面情况，才可能制定出符合实际的促进组织发展的各项政策。
此外．群众的觉悟、意愿、情绪和心理，也是制定政策的重要依据，因为群众的意愿往往制约着制定政策的时机。
当形势发展到一定阶段的时候，群众已经有了某种要求，就应通过政策加以反映，否则会脱离群体；如果条件尚未成熟，群众还没有要求，就不能主观地把某种政策强加于群众，否则同样会脱离群众。
马克思主义基本原理和党的基本路线，是我们制定政策的最基本的理论依据。
在当前，就是要“三个代表”思想作为指导，运用科学的方法，制定出各项正确的政策。
（二）制定政策的原则
制定政策的基本原则，是把马克思主义基本原理与本国、本部门的具体实际相结合。
这条基本原则是各级领导者必须遵循的。
在各级领导实践活动中，在各项具体政策的制定过程中，这一基本原则可以分解为三个方面：
1、民主性原则。
这是指政策要能够满足最大多数人的最大利益，要经过必要的讨论、协商、对比和辩论。
民主原则要求政策的制定过程必须满足下列条件：
（1）政策的制定要充分考虑民意基础。
就是说，领导在制定各项政策时，要充分考虑群体的利益、愿望、苦衷，以及觉悟水平、心理承受能力等因素，要尽可能广泛地听取意见。
特别是在制定较为重大的、涉及面较广的政策时，应有必要的制度与程序保证有关各方面的参与、保证各种意见有畅通的渠道进入决策层。
不过，一项正确的政策一时不被群众所理解，这种情况也是有的。
因此，制定政策中征询各界意见的过程，同时也应该是一个组织开展公共关系的能动过程，即要将政策的意图、目标、效率等作广泛的解释宣传，以期得到最大眼度的理解和支持。
（2）政策的制定要经过专家论证。
专家论证、咨询在现代组织的决策过程中已是常规做法。
政策制定也是如此，由于它牵涉到许多专门知识的运用，必须有内行专家的参与。
比如，贸易政策、投资政策、关税政策等等，在制定过程中既要考虑符合国际惯例，便于对外交流，又要保护自己的利益，没有内行专家的参与显然是不行的。
此外，像经济发展与环境保护，平抑物价与搞活企业，人口流动与城市管理，住房改革与社会公平这样的问题，都是政府在制定公共政策中必然碰到的矛盾。
其牵涉面广，可能产生的后果之复杂，远远不是靠一般经验能够处理的。
（3）政策制定要经过决策层的集体讨论。
群众的意见和要求需要领导加以集中，专家提出的方案要由领导来选择。
领导群体在集中意见、选择方案的过程中，可能会产生这样那样的不同看法，这就需要充分地沟通、讨论，以求得意见的统一。
2、科学性原则。
这要求我们在政策制定过程中遵循科学的认识方法，使所制定的政策能够正确地反映客观实际。
具体来说就是要坚持马克思主义的认识论原则，在深入调查研究、详细占有资料的基础上，进行由此及彼，由表及里，去粗取精，去伪存真的思考，并做出准确的判断。
3、可行性原则。
这是指一项政策必须具备实际推行的可能性。
政策的民意代表性和正确性是构成政策可行性的两个基本因素。
除此之外，领导者在政策可行性上应对下述方面予以注意：
（1）法律上的考虑。
任何组织的任何政策都不应与法律的精神和规定相抵触，这是现代法治社会的基本原则。
（2）政策系统的考虑。
一项政策是否可行，不仅取决于该政策本身的性质，有时候还要考虑到它与其他政策之间的关系。
每一项政策总是从特定角度来处理特定问题的，但是，社会生活的复杂性，使问题常带有多方面的多重性质。
从一个方面看有利的政策，在另一方面可能会产生消极后果；从局部看有利的政策，从整体上可能会产生不良后果；从现在看有利的政策，可能会给将来造成严重的问题。
所以，政策的制定要求有整体的、系统的、发展的考虑。
总政策与具体政策、此政策与彼政策、原有政策与现行政策，要统筹兼顾，统一协调。
（3）社会心理上的考虑。
这是指政策要与民族文化传统、社会道德规范以及群众的心理适应性等因素相结合。
（4）资源条件的考虑。
这是指支持某项政策实施所需要的物质条件。
比如，发展城市交通运输、发展教育、改善知识分子待遇，这些都是非常正确的政策考虑。
但是，具体能够做到哪一步，有赖于国家财力、物力状况。
不能不看到，我们的国力条件对许多理应实行的好政策构成严重制约，很多政策尽管很理想，但限于财力，不可能一步到位，只能逐步实现。
（三）政策制定的要点
政策是为了达到某种目标而制定的。
在制定政策时，一是必须明确目标，二是必须明确对象，三是必须明确相关因素。
关于明确目标，一项具体政策必须符合总的目标，不能和总政策相冲突。
例如，在新的历史时期，我们国家制定了一系列的对外改革开放的具体经济政策，但这些政策都和总的目标实现社会主义现代化是一致的。
关于明确对象。
政策所期望调动和约束力量的是政策的对象，没有对象的政策是空洞无力的政策，政策的成功与否取决于是否能调动全体对象的力量。
所以，对政策对象的研究非常重要．没有对政策对象的充分研究，就不能制定正确有效的政策。
关于明确相关因素，一项政策要想达到预期的效果．还受到其它各种因素的影响。
因此，在制定政策时，必须把各种对政策效果有关的因素都考虑进去，以免政策出台后，出现未始料及的变化。
四、政策的执行
制定出政策只是事情的一半。
政策再好，如不执行也是没有意义的。
政策执行的意义在于使主观意图变为客观实际，并在具体实施中发现、调整、纠正主观认识上可能存在的偏差。
将政策从主观意图变为客观实际，从领导指令变为群众的自觉行动，这是一个重大飞跃。
这个飞跃的实现，有赖于领导艺术水平。
从我们党多年的实践经验来看，领导在实施一项政策时，要做好以下几方面的工作：
（一）领导者要学习和领会政策的精神实质。
任何政策都是要靠人来贯彻的。
政策的贯彻应该是人们的一种自觉的行为，而不是一种盲目的行动。
这种自觉行为首先是建立在贯彻者对该项政策精神的真正领会上。
因为只有对政策的作用、意义有明确的认识，才可能有的放矢地去贯彻它。
所以领导者在实施某项政策时，必须认真学习、领会好政策的精神实质。
否则，只能是以其昏昏，使人昭昭。
（二）宣传和解释好政策。
在政策实施的初期阶段，一般都应该将政策意图、政策精神、政策目标等向群众作广泛宣传，特别要向政策实施对象，以及受政策影响的各个有关方面作深入宣传，对来自不同对象的疑虑与误解，要做出细致耐心的解释和说明。
（三）组织与落实。
政策的目标通常是经过对人、财、物的协调运用才能实现的。
所以，实施政策，最重要的环节在于积极而合理地调动人力、财力、物力，将它们用于该用的地方，实现资源的最佳配置。
有些政策是通过常规的组织机构和渠道来贯彻的，有些政策则是跨领域的，需要不同的部门、行业协调行动。
在这样大规模的政策贯彻实施过程中，领导要善于选拔得力的干部，动员各方面的力量去开展工作，必要时还要成立有各方面人员参加的指挥机构，对实施政策进行周密的领导和宏观调控。
（四）控制与总结。
政策一旦实施，领导就要随时了解、掌握工作的进展情况，对各种问题耍做到心中有数。
领导机构要善于通过抓典型、以点带面的方法，发现、总结贯彻政策中取得的好经验、好方法，及时地加以推广，以指导和推动全局的工作。
另一方面，则要及时发现存在的问题，及时提出补救的措施。
作为领导者，在执行政策过程中，须特别注意的问题主要有以下一些方面：
第一、处理好原则性与灵活性的关系。
政策是给组织规定的行为目标和行为准则，它一旦确定就是对组织的行为指令。
领导在贯彻政策时，要按既定方针办，不能允许无组织无纪律的各行其是，政出多门，这是一个原则坚定性问题，但是，原则的坚定性并不排除且需要灵活性和创造性作补充。
所谓灵活性就是原则性的因时因地制宜，既不照搬原则，又不违背原则。
在改革开放的复杂环境下，政策执行中的原则性与灵活性、创造性相统一是一个非常重要的问题。
总之，原则性必须通过灵活性去实现它的既定目标，而灵活性不能超越原则性的界限，否则，事物性质就可能发生质变。
第二、注意一种倾向掩盖另一种倾向。
从制定政策直至执行政策的全过程，都要防止一种错误倾向掩盖另一种错误倾向。
一般说来，我们制定的某一政策都有一定的针对性和侧重点，着重于反对某一种错误倾向。
在执行某项政策时，要认清政策的侧重点是什么，主要针对性是什么问题，这有利于我们的工作健康发展。
第三、疏通政策渠道，实现高效领导
政策运用是一个多层次的活动，它涉及的范围极其广泛．不仅涉及各个部门之间的关系，而且涉及到人与人之间的关系。
因此，领导者要注意协调各种复杂的关系，疏通运用政策的渠道。
人是政策的制定者，又是政策的执行者。
政策作
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