建立国有企业经营者监督约束机制.docx

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建立国有企业经营者监督约束机制

建立国有企业经营者监督约束机制

多年来，我们一直把国有企业改革的重点放在“放权让利”、加大对经营者的物质激励和增强其工作动力上，虽然取得了很大成效，但是，随着改革的深入和我国社会主义市场经济体制的深化，以及经济全球化浪潮的加剧，这种改革思路暴露出明显的局限性。

表面上国企经营者“代行出资者权利”，但由于对其行政控制弱化的同时，未能构建出相应的新的监督约束机制，结果导致“内部人控制”，造成对企业运营的失控，突出表现为贪污腐败现象时有发生和国有资产的大量流失。

于志安、褚时健以及劳德容等案件的发生，让人触目惊心。

重构和强化国有资本所有权对经营代理人责任关系的监督约束，已成为当前极为紧迫任务。

　　一、国有企业经营者监督约束中存在的主要问题

　　国有企业经营者的监督约束问题，是随着我国经济体制改革和市场经济的逐步深化而日渐摆上议事日程的。

新制度的建设中仍带有大量旧体制的痕迹，未能从根本上解决对经营者的监督约束问题。

　　1.产权不清

　　由于政府机构改革滞后，政资、政企难分，形成国有企业产权不清，责任主体缺位，职能管理多头和权责关系模糊，造成国有资本所有权对企业运作及其成果约束与控制的虚化与弱化。

国企最常见的监督约束部门之上级主管部门，占31.7%①。

由于上级主管部门是多元的，其监督约束很难保证其有效性和及时性，结果导致国企经营管理者的“寻租”行为时有发生。

这种监督方式决定了经营者不是按照市场或企业的需要来塑造自己，而是按照上级主管部门的需求来塑造自己，看上级脸色行事，对上负责对下推诿，从而影响了企业的经营绩效。

同时，又因国有企业“扮演”的多重角色和职能多元化，这不仅造成其运行的高成本、低效率，还造成资产运行的经济责任界限不明、难以评价和事实上无人承担的局面。

　　2.监控能力不足

　　在国有企业“出资人不到位”的情况下实行“放权让利”的策略，在“管资产与管人相对分离”的情况下实行“授权经营”的体制，使得国企法人财产控制权在向企业及其经营者转移的同时，外部政府监控手段和能力明显不足。

经营者与企业员工小集体结成“利益同盟”，导致短期经营行为、欺瞒行为。

经营者通过关联交易、转移投资、在职消费、账务处理、小金库、“恶性”举债，以及追求员工的工资、奖金、福利最大化的行为，将国有资产转移到少数人手中，并通过制度安排，披上“合法”的外衣，导致企业效益受损。

　　3.治理结构不规范

　　国有独资和控股公司虽然建立了以法人治理结构为框架的组织管理体系，但是企业董事长、总经理仍由组织人事部门任免以及普遍相互兼任的状况，严重影响了对其进行监督约束的效力。

调查显示，全国范围内国企经营者中，董事长兼任总经理的比例达44.1%，董事长或总经理兼任本企业党委书记的高达66.1%，大型企业经营管理者由上级主管部门任命的比例明显高于中小企业，其中大型企业的比例达65%，中小企业经营管理者的任命比例为39.9%，相差25%。

①在这种情况下，企业内部的分权管理、权责均衡和监督制衡体系难以形成。

　　4.经营机制不健全

　　国有出资人代表以及国有公司的董事、监事，就其本质而言均为代理人。

但是，在实际工作中，经营者不仅缺乏内在的利益动机，也未形成对其有效的责任压力机制。

经营不善的经营者易地做“官”，这是传统经营者选拔方式的一大弊端。

事实表明，经营者一旦失去解职威胁和监督惩戒，就会不思进取。

这无形中保护了落后者，同时对优秀的经营者构成严重消极的影响。

调查显示②，近5年内，55%以上的国有企业没有被“免职”的经营者，有三成的经营者被安排到其他企业或政府机关任职。

　　5.国有企业监督制衡体系的作用发挥不到位，没有形成监督制约的合力

　　在国有独资和控股公司中，董事会、监事会、总经理与党委会之间的协调问题，不仅包括相互间具体的职务安排、职能的划分，还有各部门经营者的人际关系协调问题，以及一些在企业改制中遗留下的问题等等。

这就把许多复杂的“人为”因素引入了公司的治理结构中，甚至成为企业能否有效运行的一个关键因素。

在代理人不明确的情况下，往往会造成以维护所有者权益为目的治理结构变形，削弱了其本身具有的监督制衡功能。

　　二、重构国有企业经营者监督约束机制的基本要求

　　国有企业经营者的监督约束问题，已经成为影响国有资本市场运作效率和效益的重要因素，成为危及社会经济发展的主要制度障碍。

构建以产权关系为基础的新型国有资产管理和运行体制，实现对经营者的监督约束的机制创新，成为当前的主要任务。

　　因此，构建国企经营者监督约束机制，至少包含四个方面的基本要求：

　　1.坚持监督与激励相对等的原则

　　运用科学的方式、手段促进经营者决策与管理的科学化，保证其能干事、干成事，尽可能的“规避”市场风险，确保所有者的利益不受到损失。

实践表明，经营者不是在他们的经营自主权受到制约时，也不是在他们能够稳定的获得较大的收益时，而是在其必须对其经营业绩承担责任时，工作才最具效率，最富创造性。

　　2.坚持对企业经营管理的全过程监督的原则

　　把监督融入企业经营管理的各主要环节，尤其是财务管理、对重要人事安排的监控。

对国有企业经营者的监督约束实质上就是要通过对企业组织与管理制度的设置安排，有效规范委托代理双方的权、责、利关系，防范风险，控制成本，激励约束经营者努力工作。

　　3.坚持建立合理有效的法人治理结构

　　按照现代企业制度法人治理结构所形成的分层管理决策的时效性和重大经营决策的群体性、科学性，在经营管理层形成对经营者的制衡力量。

要在坚持制度构架中“权、责、利”关系对称原则的基础上，实现各级代理人经济责任的最大化、显现化、人格化和物质化。

同时，必须根据责任关系运动的特有规律，形成责任主体明确、责任关系清晰、责任转移机制健全、责任评价科学和责任处置公正的经济管理制度、市场环境及法律规范体系，保证监督和责任追究的实效性。

　　4.坚持制约有力、运行高效的监督约束原则

　　要克服代理层次多、链条长，对经营者监督不到位的情况。

目前，国有资本市场运行较为完善的实现形式，必须经过复杂的委托代理程序加以实现，不仅直接降低所有者（委托人）的信息能力，加大监督成本，而且加剧了信息不对称现象，增大了代理人机会主义行为的可能性，并最终导致代理总成本过大，政府约束控制能力更趋弱化。

　　5.坚持监督与约束并举的原则

　　现代企业制度下，经营者拥有自主经营的权力，但并不意味着就可以“随心所欲”、不受约束、不受监督。

建立国有企业经营者的监督约束机制，目的是为经营者设置行为规则，规范行为，维护经济秩序。

把监督与约束结合起来，有利于把对经营者的外部监督与内部制衡、直接监督与间接约束、硬性规范与自律约束有效结合起来，形成对经营者进行全方位监控的合力，达到监督成本与收益、监督合力与约束时效的最佳结合，建立起监督约束的长效机制。

　　三、构建国有企业经营者监督约束机制的策略

　　建立与市场运行相匹配、合理运行、制约有效的国有企业经营者监督约束机制，是一个复杂的系统工程。

根据当前监督约束中存在的主要问题和构建经营者监督约束机制的基本要求，整合后的监督机制主要包括五个方面的主要内容：

　　1.以重塑所有权主体为重点，从体制层面确立对经营者的经济监控机制

　　这一制度创新的主要任务是：

重构独立、明确的所有权主体、产权主体和资产责任主体，实现政资和政企职能完全分开、权责明确、管理高效的运作，形成国有资产的专职行政管理机构、国有资产的经营运行机构和国有独资、控股与参股的基层工商企业合理运营的局面，实现政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开；国有资本的所有权与企业法人财产权的分开：

并通过授权经营、多级持股，形成清晰明确的资产责任体系，解决国有资产经营管理的责任主体“缺位”和责任关系模糊的体制问题。

（1）科学界定国有资产专职行政管理机构、经营运行机构和国有独资、控股与参股的基层工商企业三个层次的国有资产管理和运营主体的权、责关系。

关键是合理确定政府国资委（局）的职能范围和权、责关系。

对于资产授权经营机构、各类工商实体企业而言，其职能性质、目标、行为方式和权责利关系，均由企业制度、有关法律法规和契约关系予以规范。

国资管理机构作为所有者代表，承担其保值增值的管理监督责任，因此，必须解决行政管理职能对授权经营职能的直接干预、过度干预问题。

其职能行为的基本准则，应由《公司法》有关规定和特殊的专项法规予以界定规范。

对于管理代理人——行政官员的监督约束，应设置特殊的制度规范，有效解决其“动力问题”和控制“道德风险”。

（2）合理划分不同功能的国有企业类型，科学确定不同类别国有资产管理运作的控制方式与目标要求。

通过制定不同的企业经济（或社会）发展目标、资产责任目标及其他经营管理目标责任体系，制定不同的企业行为规范，对不同类型国有企业实行不同管理方式，适用不同的监控约束机制。

对承担部分政府职能、政策性义务的少数垄断性国有独资企业，国资部门的管理、监控亦应采取特殊的、以行政方式为主、结合市场实施亏损补偿和监督制约的方式；对各类国有资本增值型企业，国资部门应在力求资本关系多元化基础上，运用市场主导型约束制度和机制体系实现其运作监督职能。

　　（3）逐步推行稽查员制度，强化国有资产所有权的监督约束。

各级国资管理机构作为一定区域国有资产独立的所有者管理机关，必须与其所有者权能相对应设立完善的职能实施机构：

就其监督约束权能而言，需设置专门督查员制度，通过定期与不定期的、定人定责的、分片管理、权责明确的检查监督制度，才能保证国有资产所有者代表机构能够正常、准确、迅速地掌握各类企业以及经营者的信息，实现外在的所有者对其代理人有效的行使监督约束的权力。

　　2.以科学的法人治理结构为目标，合理设立分权决策管理体系和内部监督制衡机制

（1）正确设置董事会的权责关系。

董事会作为公司法人的代表机构，整体承担受托责任并实行集体决策和个别承担决策责任的运作方式，按照多数原则来保证公司决策符合股东的基本利益。

但现行“法定代表人”的有关规定，客观上形成企业最高委托权力与责任的特定代理人控制和事实上的集权管理。

因此，要淡化或修改《公司法》中有关“法定代表人”法律地位与权利关系的规定，更具体地对董事会的法律地位、权利程序和责任承担形式做出操作性强的规范，保证其决策的科学性和权力的制衡性要求。

（2）落实监事会、财务总监两大监督控制职能机构及其权责安排。

强化监事会职能，要切实解决三个问题：

一是其职责、权限的科学定位；二是组织机构健全，要有专职监事、专职主席和专业素质人员；三是要强化考核，对监事会及其成员的任期职责、绩效进行定期考核、评价与奖惩。

财务总监是公司董事会对经理运作系统实施监督控制的职能设置，执行企业财务管理监督、参与重大决策等职责，还可实行大额资金运用的总经理与财务总监“联签制度”，以直接保证财务信息、资金运用与管理等重大事项的董事会控制。

同时，对公司下属企业财务管理的监控，亦可采取财务总监甚至财务主管“下派一级”的“链控制”方式。

　　（3）对大量的资本增值型国有企业，应切实按照产权关系决定企业经营管理代理人的人事任免机制。

要根本改革现行企业领导人管理体制，建立与经济竞争规律相适应的管资产与管人相结合的、竞争上岗、择优录用的选任淘汰机制。

一方面在坚持党管干部的原则下，取消经营者的行政级别，改变政府组织部门直接任命经营者甚至“同纸任命”的传统方式；组织部门的工作重点应放在用人标准、考核程序的参与制定和培训、监督工作上。

另一方面，为适应国有资本关系及其运作的社会化要求，增强决策的科学性和监督的有效性，应合理借鉴西方企业制度创新的成果，确定一定比例的各类外部专家、学者、资深经营人员等担任董事、监事职务，实职实责，根除“内部人控制”的条件和土壤。

　　3.以经营者风险责任制为突破，形成对经营者的风险约束机制

　　在市场经济条件下，风险与利益存在极强的正相关关系。

合理设置经营者的风险责任是分解国有资产的市场风险与管理风险，降低代理成本的必然选择。

总结国内外现代企业的管理实践，经营者风险责任制度的建设，应做好三方面的工作：

一是在严格考核机制的过程中，强化企业家职业风险机制，把经营者的职业命运、经济利益与其资产经营业绩直接联系起来。

二是实行经营者资产风险抵押的损失赔偿制度。

通过合理、有效的契约关系，把国企运作的资产责任和经营责任人格化和物质化。

三是解决与风险责任制相关的社会配套机制和执行体系问题，完善独立的社会审计、评价与仲裁体系，保证考核评价的客观性、公正性、权威性，培育和发展多种形式的经济责任违约赔偿的社会保险体系，增强损失赔偿的现实可行性等。

　　4.以强化市场竞争机制的为目标，建立对经营者的市场约束机制

　　市场竞争机制对经营者的监督约束作用，主要形式是资本市场竞争的“接管机制”。

这一机制的作用过程，是在公司经营管理状况不良的条件下，广大股东为“规避”投资风险而普遍采用的“用脚投票”的方式，导致企业市场价值大幅缩水。

这便为“收购者”提供了极大的投资机会，通过收购、接管、改组来改善经营管理状况和盈利能力，从而在公司股价回升的过程中获得差额利润。

“接管机制”给经营者们带来极大的威胁，包括权利、地位的丧失甚至破产。

这迫使经营者按照所有者的利益要求，提高企业盈利与增值能力。

　　经理市场竞争的择优淘汰机制，亦称“赛马机制”，是对经营者监督约束的另一种重要形式。

随着经理市场的发展、人力资本市场评价能力的提高和经营者流动性的增强，这一机制对现代公司形成了有利的择优环境，对职业经营者则构成了强大的竞争压力和有效约束。

对国有公司而言，这一机制更具有现实意义，应在改革过程中转变观念，按照经济与竞争的原则确定择优的标准，正确认识人力资本的概念，努力培育和发展经理人才市场，鼓励经营者参与流动与竞争。

　　5.以健全的法律体系为保障，形成监督约束的制度机制

　　监督约束经营者行为的法律规范，主要有两大类，一是对处于“市场失灵”的特殊经济领域，具有特殊性质与功能的国有企业，应分别根据其所处的行业性质、承担的政府职能内容和政策义务、经营的范围、规模、目标以及行为责任、管理原则等，制订专门法律，实行特殊规范管理，另一类是对处于竞争性行业的、以资本增值为目标的国有企业，则与其他非国有公司一样，受国家的公共法律和一般民事行为规范的约束。

同时，所有各类法律规范，应包括三方面主要内容：

一是对现代企业组织、管理制度的内容规范。

主要任务是解决企业法人的财产关系、治理结构及其运作的范围界定、行为规范和权利保障。

二是对企业行为的约束规范。

主要包括财务、税收、投资、竞争、消费者权益等各方面内容的社会公共规范。

三是对经营者行为约束规范。

主要涉及各类经营者及其监督、制约主体在权、责、利关系上的安排与确定，具体包括责任关系质与量的界定及其履约解除或违约追究的程序、手段和处置方式的明确规定。

日本的《商法》以及美英等国的有关法律，都具体细致地规定了经营者对企业所负的各种责任和义务以及有效追究经营者责任的法律手段和程序，具有较强的可操作性。

　　国有企业经营者监督约束机制的构建和完善，从根本上说，取决于社会主义市场经济实践的发展，即作为不同经济要素的所有者和经营者双方随着各类环境条件的变化而不断反映出的博奕差异，也是一个不断调整创新的经济利益关系的动态均衡过程。

认识约束机制的这一性质，这意味着不仅要在国企改革过程中重视对经营者监督约束机制的建设，更要从长远发展的视角去审视，切实推动国有企业改革的深入发展。