论行政事实行为.docx
《论行政事实行为.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论行政事实行为.docx（16页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
论行政事实行为
论行政事实行为
随着国家向服务行政与给付行政发展，行政事实行为扮演着越来越重要的角色。
然而，究竟行政事实行为的内涵与外延如何界定，对其造成的损害如何救济，不仅属于立法上的灰色地带，也常常被理论界所忽略。
因此，界定行政事实行为的内涵和外延，探讨行政事实行为的价值及其造成损害的司法救济问题，显得尤为必要。
一、行政事实行为理论的沿革
在德国魏玛共和时代，著名行政法学家耶律·纳克（WJellinek）提出‘单纯高权行政’一词，可谓是行政事实行为最早的萌芽。
所谓‘单纯高权行政’，是指与市政有关的房屋、街道、公园、水库等建筑技术方面的行为以及行政机关用文字发行的劝导，如警察为避免车祸所发行宣导交通安全之指针、提供民众调解及法律咨询等有助于社会和谐的行为。
[①]这类单纯高权行政行为就是指行政事实行为。
以耶律·纳克之见，事实行为如有不合法，只会产生公务员侵权之国家赔偿，以及刑事制裁之问题，无法诉请行政法院之救济，因此行政法无拘束事实行为的余地，事实行为乃‘法外之行为’。
[②]但是，随着国家职能扩张，原先以执行法律、维持秩序为主要目的的消极行政，渐为提供服务、保障社会公益的积极行政所取代，‘单纯高权行政’一词已经不能涵盖所有的行政事实行为，事实行为也不应再归于‘法外之行为’。
正如有学者所指出的那样,现代法治国家要求任何行政行为皆服从依法行政之理念，事实行为也必须服从法律优越、法律保留以及比例原则。
[③]行政法学界也由此对于行政事实行为给予了较多的关注。
在德国，关于行政事实行为的概念至今尚未达成共识，当代德国行政法学主流教科书认为：
“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法效果的行为。
”[④]但无论行政事实行为能不能产生法律效果，学者们都不否认行政事实行为的法律意义。
对于行政事实行为的合法要件，学者们一般认为其要比法律行为宽松，特别是享有所谓的法外空间。
如果作出事实行为的行政机关没有管辖权或者违反了法律的规定，就构成违法。
行政事实行为的违法后果，不能象法律行为那样会引起无效、可撤销的问题。
但如果行政事实行为违法侵害了公民的合法权益，受害人享有后果清除请求权和损害赔偿请求权，可以向行政法院提起一般的给付之诉、确认之诉，或者通过国家赔偿的程序获得救济。
[⑤]
在法国，理论界认为行政事实行为是指不能直接发生法律效果的行为。
例如，作出决定前的材料准备行为和做出决定后的实际执行行为，都是不直接发生法律效果的行政事实行为。
行政事实行为有的完全不发生法律效果，例如气象局的天气预报,有的由于外界因素而发生法律效果，如行政指导由于相对方的接受而发生法律效果。
事实行为本身虽不直接发生法律效果，但它与法律行为的产生过程和实施过程具有重要的关系，所以也受行政法的支配。
事实行为不发生是否有效的问题，在其违法时可能发生行政主体和公务员的责任问题，例如赔偿责任、惩戒责任等。
[⑥]
日本对行政事实行为研究较少，杉村敏正、兼子仁在他们的《行政手续行政争讼法》一书中提出：
“事实行为并非行政机关的意思表示，而是直接实现行政目的之行为。
[⑦]盐野宏认为：
“根据民事法律行为理论，以行为效果意思，可以把行政行为分为法律行为和事实行为。
”[⑧]日本的行政法学者对于行政事实行为研究的特色是对行政指导行为研究得较为深入，而且已经通过立法对行政指导进行了规范。
在日本，虽然行政指导不具有法律约束力，但对于行政指导造成的损失，学术界有观点主张既可以通过行政诉讼的渠道救济，也可以提起国家赔偿。
[⑨]我国台湾地区的学者在论及行政事实行为时，更可谓是智者见智、仁者见仁。
[⑩]尽管我国台湾地区学术界对行政事实行为内涵的界定存在差异，但是几乎都同意行
政事实行为应受行政法的约束，如果行政事实行为对相对方造成了损害，可以通过行政诉讼和国家赔偿的途径来保护行政相对方的合法权益，让受害人提起一般给付之诉、确认之诉或国家赔偿之诉。
大陆法系的学者关于行政事实行为内涵的界定大致沿着以下两条线索：
一是以‘单纯高权行政’为基础而发展起来的‘法律效果说’。
二是借鉴民事法律行为和民事事实行为界分的理论发展而来‘意思表示说’。
[⑪]由于研究视角的差异，大陆法系学者对于行政事实行为的界定至今尚无达成一致。
但大陆法系对于行政事实行为的研究也从一开始把行政事实行为视为‘法外之行为’的阶段，发展到了认为行政事实行为也应受行政法的约束，探讨如何通过行政法上的途径对事实行为造成的损害进行救济的阶段。
英美法系从实用主义的立场出发，不对行政行为作法律行为和事实行为的界分，但坚持只要是公民的合法权益受到了行政行为的影响，都能通过司法途径获得救济。
在英美法系独特的司法制度中，这种模式也不失为一种良好的选择。
[⑫]
在我国，行政事实行为的概念最早见于我国的第一本行政法统编教材《行政法概要》，该书作者提出，行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。
[⑬]虽然行政事实行为的概念早在1983年就提出了，但是我国行政法学界对于行政事实行为的理论研究并没有深入下去。
尤其在我国的行政法教科书中，行政事实行为的理论鲜有人提及。
以“行政事实行为”为专题的学术论文更是屈指可数。
有的学者甚至于把行政事实行为作为具体行政行为来对待。
[⑭]只是在近一两年来，行政事实行为才引起了学术界的关注。
在北京大学出版社出版的二十一世纪教材《行政法与行政诉讼法》一书中，章建生教授谈到：
“行政事实行为是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的行为。
”[⑮]从目前研究的现状来看，我国行政法学界不但缺乏对行政事实行为内涵的同一性认识，而且对于行政事实行为理论的价值、分类和救济问题都缺乏系统的研究。
[⑯]
二、行政事实行为的定位
关于行政事实行为的概念，各国都没有形成一致的观点。
以至于有学者认为：
行政事实行为本身就是一个内涵极不确定、外延又具有开放性特征的概念，因此如果学者们拘泥于对其概念的抽象界定并无十分重大的理论价值。
”[⑰]对于这种观点，笔者不敢苟同。
行政
事实行为既然是客观存在的，取消它就会造成这一概念所涵盖的那一类行为缺乏一个统一的名称，不但阻碍理论研究，而且对指导行政审判活动、保护行政相对方的合法权益也极为不利。
通过考察德国、法国、日本、英美法系、以及我国的台湾地区和中国大陆学者关于行政事实行为的界定，笔者认为，要为行政事实行为准确定位，必须从以下几个方面入手：
（一）民事事实行为的理论
民法学界一直以意思表示要件为标准，把民事行为分为法律行为和事实行为。
受此影响，行政法学界也有人以意思表示要件来划分行政法律行为和行政事实行为。
正确界定行政事实行为，首先需要澄清民事事实行为的理论。
[⑱]德国民法学界通说认为：
“有法律意义的行为可以分为两类：
一是大陆法系学者通常都很熟悉的法律行为,……另一是事实行为（Realakte）；法律行为与事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人的意图而产生法律后果，而前者的法律后果的之所以产生恰恰是因为行为人表示了此种意图，即法律使其成为实现行为人意图的工具。
”[⑲]我国台湾地区的学者深受德国的影响，大多数学者认为，“事实行为者，基于事实状态或经过，法律因其所生之结果，特付以法律上之效力的行为也。
”〔[⑳]以我国民法学界的主流观点：
“所谓民事事实行为，是指行为人不具有设立、变更或消灭民事法律关系的意图，但依照法律的规定客观上能引起事实法律后果的行为。
”[21]我国民法学界对于民事事实行为的界定同其他大陆法系国家和地区民事理论上的概括大体相同。
民事法律行为和民事事实行为作为引起民事法律关系发生的两类法律事实究竟有何不同呢？
首先，法律行为以意思表示为其必备要素，它本质上是行为人设立法律关系的外在表示。
例如当事人为订立合同而发出的要约行为就是一种意思表示。
而事实行为则完全不以意思表示为其必备要素，当事人实施行为的目的并不在于追求民事法律后果，因而客观法对事实行为的构成要件中也并不考虑不同行为人的具体意图内容。
[22]例如我国台湾民法典
规定的占有的取得（第940条）、无主物之先占（第802条）、埋藏物之发现（第808条）、添附（第811条以下）、无因管理（第172条）等，只要事实上有这些行为，即能发生法律上的效果，行为人有无取得此种法律效果的意思，在所不问，这些行为都被称之为民事事实行为。
[23]其次，民事法律行为以行为人的意思表示内容而发生法律效力。
法律赋予法律行为以法律效力的理由，在于行为人欲其意思表示，也欲发生如此之效力。
而对于事实行为而言，具有法律意义的，不是行为人的意图，而是行为的客观结果。
也就是说，事实行为不存在当事人预期的意思效力问题，只要行为人的客观活动构成事实行为，依法就在当事人之间形成法律规定的权利义务关系。
最后，法律行为的基本规则围绕意思表示而展开，主要涉及表意人的行为能力、意思表示自愿真实、意思表示内容合法、意思表示不违反社会公德和社会秩序、意思表示符合法定的形式要求等。
例如，不具有法律行为能力人的意思表示则不能发生预期的法律后果。
而事实行为的基本规则着眼于对法律关系成立有意义的事实要素的描述，通常包括：
主观心理状态、行为的客观内容、行为所引起的客观后果、行为与后果的因果关系等。
[24]故根据台湾民法典的有关规定，六岁的小朋友捕捉稀有昆虫时，因先占取得所有权（第802条）；九岁的小朋友掘地发现埋藏的钻石，亦能取得所有权（第808条）；13岁的小朋友为邻居代收信件，系无法律上的义务，而为他人代为管理，得成立无因管理（第172条），这些行为不考虑意思表示的规定，只要符合法律规定的要件即发生法律效果而被称为事实行为。
[25]
（二）具体行政行为的理论
行政事实行为是否和民事事实行为之间有一定的联系呢?
民事事实行为的理论是否适合于行政事实行为呢？
[26]这要从分析行政事实行为、具体行政行为的关系入手。
[27]行政行为以是否对外发生法律效力为标准可以划分为行政法律行为和行政事实行为。
行政法律行为是指行政主体作出的以对外发生法律效力为目的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。
具体行政行为是行政法律行为中最为重要的一个类型。
因此，本文只考察具体行政行为和行政事实行为的关系。
值得一提的是，国外的行政法理论中提到的行政事实行为，也是和具体行政行为（行政处分）相对应的概念。
具体行政行为在行政作用上，是行政主体使用最广泛、最能将行政权具体化、而且是
数量最多的行政行为。
我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》都是围绕着具体行政行为而建构起来的。
而且，这一范畴也是行政许可、行政强制、行政确认、行政检查、行政物质帮助等各类行政行为的‘统合化’或者说是‘型式化’。
根据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，在所有的行政行为中，唯有对具体行政行为不服方可提起行政诉讼或者行政复议，否则，将会由于不符合受案范围而不予受理或予以驳回。
当然，随着法治之完善，行政诉讼和行政复议的范围都可能扩大到不仅仅是具体行政行为，但是，这并不意味着具体行政行为的功能在救济法上的丧失，具体行政行为仍然与诉讼的种类有着密切的关系。
具体行政行为一词并非系我国学者首倡。
具体行政行为的概念始见于1826年的德国行政法学说，建构成型则首推19世纪有德国行政法学之父美称的奥特·玛雅。
奥特·玛雅将行政行为定义为“行政对属民在个案中所为，何者对其为法之要求之官方表示。
”[28]我国学者将此称为具体行政行为，德国学者称之为行政行为，我国台湾地区的学者称之为行政处分。
虽然称呼不同，但其内涵是基本一致的。
在德国以及我国的台湾地区，关于具体行政行为的含义，都有立法上的规定。
根据德国现行《行政程序法》第31条第一款之规定：
“行政行为是指行政机关在公法领域内，为规制个别事件，直接对外发生法律效力为目的，所为的各种处置、决定或其他之公法措施。
”我国台湾地区的《行政诉愿法》和《行政程序法》均规定：
“行政处分,是指中央或地方机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果的单方行政行为。
”在我国具体行政行为也是一个具有法律意义的概念，然而，究竟何谓具体行政行为，法律既没有作出界定，理论界至今也没有一个非常权威的定义。
[29]
通过对以上国家和地区具体行政行为概念的考察，笔者认为：
具体行政行为是指行政主体针对公法上的具体事件，以直接对外发生法律效力为目的，所为的各种决定或措施。
（三）具体行政行为与行政事实行为的区别
具体行政行为和行政事实行为作为公法上的行为，二者在主体方面都是享有一定行政
权力的组织或代表该组织的个人所为的行政行为。
但是它们在行为的客观方面、法律效果方面和主观方面都存在显著的不同。
首先，客观方面的要件不同。
具体行政行为在客观方面表现为行为主体针对公法上的具体事件行使职权和履行职责的行为。
行政事实行为不但包括行为主体行使职权和履行职责的行为，如日常的建设和维持行为，还包括与行使职权和履行职责相关的行为，如暴力的侵权行为。
其次，法律效果要件不同。
法律效果是具体行政行为的构成要件之一。
如果一个行为不具有任何法律效果，没有对行政相对方的权利和义务产生任何影响，就不能称为具体行政行为。
行政事实行为是一种非法律行为，无论是否发生相应的法律效果，则在所不问，都不影响行政事实行为的存在。
有的行政事实行为不发生任何法律效果，如记者招待会等，有的行政事实行为由于外界的因素间接发生一定的法律效果，如国有公共设施的致害、行政指导等。
也就是说，法律效果要件并非是行政事实行为的构成因素。
最后，主观方面的要件不同。
具体行政行为是行政主体的一种意志，这种意志必须以一定的方式表现出来（一般是以通知的方式来完成的），否则该具体行政行为不成立。
行政事实行为也是行政主体的一种意志，但是这种意志是以各种各样的方式表现出来的，并不要求必须以一定的方式通知行政相对方。
至于行政主体的意志是什么、如何表现都与事实行为的构成无关。
具体行政行为作为法律行为，必须具备上述的主体要件、客观方面要件、法律效果要件、主观方面要件才能有效成立。
而行政事实行为不发生是否有效的问题，只要是享有行政权力的主体在客观上实施了行使职权、履行职责或与行使职权、履行职责相关的行为既可构成。
具体行政行为具有法律效力，而行政事实行为则不具有法律效力。
具体行政行为效力的内容，以通说包括公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。
[30]例如，公安机关对于违反治安管理条例的行政相对方作出了行政处罚的决定，即使这个处罚行为是违法的，在被有权机关撤销之前，行政相对方也没有抵抗的权利，必须履行处罚决定。
应行政相对方的申请，工商管理机关给申请人颁发了许可证，作为发证机关的工商管理机关也没权随意的撤回或吊销其颁发的许可证。
行政事实行为虽然也是行政机关的一种行政行为，但其不具有上述具体行政行为的各种法律效力。
行政事实行为虽然也有可能对相对方的权利、义务造成实际的影响，但是这是由于其它因素造成的，并非是象具体行政行为那样凭借其法律效力直接对相对方的权利和义务造成影响。
虽然具体行政行为具有公定力，但这并不表明所有的具体行政行为都是合法的。
具体行政行为可能会由于各种各样的原因违法而被有权机关宣布无效、撤销。
因此，在行政诉讼的过程中，对具体行政行为可以适用确认判决、撤销判决、变更判决等判决形式。
[31]而行政事实行为不发生是否有效的问题，因此撤销判决、变更判决等判决形式对于行政事实行为是不适用的。
对于行政事实行为而言，只能采用确认判决来确定其合法性问题，然后再根据不同的情况决定侵权机关是否应承担国家赔偿责任。
程序是实体公正的保障。
虽然我国还没有制定统一的行政程序法典，但是在一些单行的法律、法规中为具体行政行为设定了相应的法定程序。
根据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，程序违法是撤销具体行政行为的法定理由。
我国正在进行行政程序法典化的工作，随着统一《行政程序法》的制定，具体行政行为的程序会受到越来越严格的规制。
而有些行政事实行为本身就是具体行政行为程序的组成部分，是构成具体行政行为的子行为或辅助性行为，如执行行为是实现具体行政行为的一个程序。
有些行政事实行为不涉及程序问题，如行政机关的暴力侵权行为。
无论是民事事实行为，还是民事法律行为，都是能直接引起民事法律关系发生、变更或消灭的行为，二者的区别在于民事事实行为是由于行为人的客观行为，而不是行为人的意思表示而发生法律效果的行为。
而行政事实行为是相对于对外发生法律效力的具体行政行为而言，对外不具有法律效力，以产生实际效果为目的，影响行政相对方的权利、义务的行为。
通过对民事事实行为的理论、具体行政行为理论和具体行政行为与行政事实行为区别的考察，可见具体行政行为与行政事实行为划分的理论和民事法律行为与民事事实行为划分理论显然是不同的。
因此，不能简单的用民事法律行为与民事事实行为划分的标准来划分具体行政行为和行政事实行为。
[32]
（四）行政事实行为的概念与特征
笔者认为行政事实行为，是指行政主体作出的对外不具有法律效力，但事实上可能对行政相对方权利和义务造成一定影响的行政行为。
具体来说，行政事实行为具有下述特征：
第一，行政事实行为是一种行政行为。
行政行为一词，虽然名称相同，但它在各国的涵义不同。
在法国，通说认为行政行为是指行政机关用以产生行政法上效果的法律行为。
[33]《德国联邦行政程序法》第35条规定:
“行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。
”[34]在日本，行政行为一词，不是法令上的用语，而是学者和判例构筑的学术概念。
[35]日本行政行为理论发展至今，通说认为：
“行政行为是指行政活动中，在具体场合具有直接法效果的行政权力行为。
”[36]不难看出这些国家和地区行政行为的涵义和我国具体行政行为的涵义基本相同。
我国存在一个具体行政行为的概念，这个概念是法律上的术语，和德国、日本及法国的行政行为涵义基本相同。
[37]在我国，行政行为是具体行政行为的上位概念，行政行为和具体行政行为的关系相当于台湾的行政行为和行政处分的关系。
因此我国行政行为的概念必然与德国、日本、法国不同，是指行政主体行使公权力的各种行为，包括法律行为和事实行为。
第二，行政事实行为对外不具有法律效力，但也会对行政相对方的权利、义务造成一定的影响。
行政主体作出具体行政行为，目的就在于凭借具体行政行为的法律效力直接为行政相对方设定权利和义务。
而行政事实行为不具有法律效力，行政主体不能通过行政事实行为直接为行政相对方设定权利和义务。
虽然行政事实行为也会对相对方的权利和义务造成一定的影响，但这只是事实上的影响、实际上的影响，而且影响的发生也是由于外力作用的结果。
例如，行政指导对行政相对方造成的影响是通过行政相对方对行政指导的接受而发生的，如果行政相对方不听从行政指导，行政主体不能强制相对方接受。
判断一个行政事实行为是否存在，不看该行为是否对行政相对方的权利和义务造成了相应的影响，而要看在客观上行政主体是否作出了相应的行为。
具体行政行为对外具有法律效力，行政事实行为不具有法律效力，这不但是具体行政行为和行政事实行为划分的标准，而且是和民事法律行为与民事事实行为划分标准的区别。
第三，行政事实行为不同于没有任何行政法意义的活动。
[38]
行政事实行为也是行政机关的一种活动，属于行政法律事实的一种。
因此，行政事实行为与行政机关单纯的内部行为不同。
行政管理学上所研究的单纯的行政活动不具有任何法律意义。
以档案的收集整理行为与一般文件的收集整理行为为例：
前者应受到国家法律规范如《档案法》对档案收集整理规定的规范，属于行政事实行为；而后一种行为则最多具有管理学意义，多由内部工作规则调整，因而不能称为行政事实行为。
三、行政事实行为的种类
行政事实行为在技术、社会、生态与经济领域迅速的发展，因此其表现形态多种多样。
学者们从不同的角度对行政事实行为进行了分类。
[39]的确，事实行为可以从不同的角度加以类型化，本文仅从行为的形式上列举几类常见的事实行为。
（一）日常的建设、维持行为
这是指行政主体设立、经营及维持公共机构、公共设施的行为。
行政主体实施的这类行为不和行政相对方发生直接的法律关系，如设立路灯、开放马路供公众使用、设立公立学校、公共水电设施、医院救火、砍伐树木、空气品质检测等行为。
当然，这些公共机构在设立后在经营及运作方面和人民产生的使用关系，不能再归于行政事实行为之列。
值得指出的是，行政机关在日常的建设、维持行为中的侵权行为也属于行政事实行为。
以德国学者毛雷尔之见，这类行为包括公路沿线工程对建筑物安定性的破坏；冲出道路的联邦军队的坦克对旅馆的破坏；洪水防治措施对水的侵害；地方净化设施的气味公害等。
〔[40]日本《国家赔偿法》第二条规定：
“由于道路、河川、及其他公共营造物的设置或管理有瑕疵，给他人带来损害时，国家或公共团体对该损害承担赔偿责任。
这是日本关于此类行政
事实行为赔偿问题的规定。
这类行为在我国引起的赔偿适用民事法律的有关规定，《国家赔偿法》没有把这类行为作为行政事实行为纳入国家赔偿的范围。
实际上，这类行为也是行政事实行为，随着国家赔偿制度的完善，应将这类行为的赔偿纳入国家赔偿的范围。
作为行政事实行为的执行性行为，是指“执行具体行政行为的行为”。
德国有位学者曾指出：
“执行的事实行为，指行政上的事实行为本身，不包含法规范者，它是对规制性权力处分的执行行为，特别是行政处分之执行，例如以核准之补助款项而为付款之行为、以确定之计划裁决而开设道路。
”[41]我国台湾地区的一位学者也指出：
“执行性事实行为，是指将一个行政措施（行政处分、行政计划）付诸实现的行为。
”[42]关于行政强制执行行为是否可归于行政事实行为，理论上存在争议。
有学者认为，行政强制执行行为也是一种执行强制命令的行为，应属于行政事实行为。
[43]但反对者认为，对于行政强制执行行为，相对人有忍受之义务，故该执行行为本身，既具有行政处分之性格。
[44]笔者认为，行政强制执行行为不属于行政事实行为，因为该行为的强制性已经决定了其必然会给行政相对方增加忍受的义务。
同样的道理，即时性的行政强制行为，也不是行政事实行为，根据我国《行政复议法》及《行政诉讼法》的规定，即时性强制措施属于一种具体行政行为。
（三）咨询和通告行为
行政主体提供的咨询行为可以分为两类：
一类具有拘束力，如行政机关应行政相对方的申请提供的人事资料等证明是具体行政行为；另一类行为不具有拘束力，如行政主体应行政相对方的要求提供的各种就业信息等属于行政事实行为。
所谓通报行为是指行政机关根据其相应的职权要求，在一定范围内发布的各种信息，包括警告、提示、建议等行为。
这类行为中最典型的就是行政指导行为，所谓行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对方自愿采取一定的作为或不作为，以实现行政管理目的的一种行政行为。
[45]
（四）非正式行政行为
所谓“非正式行政行为”，主要是指行政机关在作出具体行政行为以前，为代替行政决定，而与人民达成的协议或为的其他接触。
非正式行政行为，不具有行政法上的约束力，属于事实行为的范畴。
[46]例如，行政相对方为了促使行政机关为一定的行为或不为一定的行为，而接受行政机关的建议。
这种行为对于行政机关来说，就是非正式行政行为，他可以不受自己承诺的约束，而不承担赔偿责任。
当然，近来又有学者提出，对于这种行为行政机关应比照民事合同的规定，承担缔约过失的责任。
[47]
应当指出，非正式行政行为具有增进行政主体与行政相对方的沟通与了解、民主参与、减轻行政负担、减少时间与费用的消耗功能。
但是由于非正式行政行为缺乏法律规范的约束、不履行正式的行政程序，就不可避免的有一定的负效应。
例如，可能损害第三方的利益、使行政行为具有不可预期性等弊端。
《国家赔偿法》第三条第
（二）（三）（四）（五）项，以及第四条第（四）项所规定的几类国家机关违法使用武力的行为是行政事实行为。
例如，行政机关非法拘禁或者其他方法非法剥夺公民人身自由的，以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打行为造成公民身体伤害或死亡的，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的行为属于行政事实行为
升级会员 