公安基层派出所执法难原因及对策分析.docx

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公安基层派出所执法难原因及对策分析

公

安

基

层

派

出

所

执

法

难

的

原

因

及

对

策

分

析

李昆林

2011年8月8日

摘要

公安派出所是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性执法战斗实体，派出所执法工作是公安工作中最基本、最基础的工作。

在不断的探索实践中，理性、平和、文明、规范成为新时期的公安执法理念。

执法规范化建设已经成为各地公安机关的核心工作，同样也是基层派出所需要抓好的一项重点工作。

而派出作为公安机关最基层的实战单位，事务烦琐细碎，任务繁重，随着依法治国整体推进倒逼公安执法程序的不断完善，派出所面临的执法环境日益复杂，目前，“执法难”是基层派出所最迫切需要解决也是最难解决的困难。

笔者通过结合绵阳市公安局涪城区分局各派出所的实际情况进行分析，目的是找出存在的问题、分析存在问题的原因、提出解决问题的方法和措施。

关键词：

基层派出所民警执法

Publicsecuritythebasic-levelpolicesubstationtolawenforcement,thecausesandcountermeasuresofanalysis

Abstract

Publicsecuritypolicestationissetfortheprevention,management,shock,servicesinagrassrootscomprehensivelawenforcementcombatentity,policestationandlawenforcementispublicsecurityworkinthemostbasic,themostbasicofthework.Inthecontinuousexplorationpractice,rational,gentle,civilization,thestandardofthenewperiodbecomepublicsecuritylawenforcementidea.Lawenforcementstandardizationconstructionhasbecomethecoreworkaroundthepublicsecurityorgans,butalsoneedtopayspecialattentiontothebasic-levelpolicesubstationakeywork.Andasthemostbasicpublicsecurityauthoritiessenttheactualcombatunits,affairstroublesometaskisarduous,alongwithfinely,lawadvancetheoverallDaoBipublicsecuritylawenforcementprogramtheperfectionofthepolicestation,facingtheincreasinglycomplexenvironment,thelawenforcement,"lawenforcementdifficulty"isthemosturgentneedstosolvethebasic-levelpolicesubstationisthemostdifficultonetosolvethedifficulties.TheauthorbycombiningmianyangcitypublicsecuritybureauFuChengpolicestationtotheactualsituationofeachbranchcarriesontheanalysis,thepurposeistofindouttheexistingproblems,analysisthereasonofpresentproblem,putsforwardmethodsandmeasurestosolvetheproblems.

Keywords：

Thebasic-levelpolicesubstation；police；Lawenforcement

目录

一、派出所执法难的具体表现……………………………………………………………（6）

（一）执法能力不能适应人民群众在依法治国的大背景下对执法的需求………（6）

（二）执法队伍素质和战斗力不能适应新形势发展的需要………………………（6）

（三）警察公共关系建设不能适应复杂的执法环境………………………………（6）

二、派出所执法难的主要原因…………………………………………………………（7）

（一）主观方面的原因…………………………………………………………………（7）

（二）客观方面的原因…………………………………………………………………（9）

三、基层派出所执法难问题的解决对策探析……………………………………………（10）

（一）是从能力素质入手，强化执法信心…………………………………………（11）

（二）加大力度改善执法环境………………………………………………………（12）

（三）从长远处着手，解决人口管理和纠纷调解难题……………………………（12）

（四）以公安部行政和刑事案件示范案卷为例，解决文书程序和办案时限问题………………………………………………………………………………………（12）

参考文献………………………………………………………………………………（13）

公安派出所是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性执法战斗实体，派出所执法工作是公安工作中最基本、最基础的工作。

在不断的探索实践中，理性、平和、文明、规范成为新时期的公安执法理念。

执法规范化建设已经成为各地公安机关的核心工作，同样也是基层派出所需要抓好的一项重点工作。

而派出作为公安机关最基层的实战单位，事务烦琐细碎，任务繁重，随着依法治国整体推进倒逼公安执法程序的不断完善，派出所面临的执法环境日益复杂，目前，“执法难”是基层派出所最迫切需要解决也是最难解决的困难。

笔者通过结合绵阳市公安局涪城区分局各派出所的实际情况进行分析，目的是找出存在的问题、分析存在问题的原因、提出解决问题的方法和措施。

一、派出所执法难的具体表现

笔者结合在分局法制室、信访办和两个法制实验基地城北派出所和新皂派出所的实习工作，分析总结出当前基层派出所面临的执法难的集中表现。

（一）执法能力不能适应人民群众在依法治国的大背景下对执法的需求

基层派出所承担着防范、管理、打击、服务等各项工作，执法面很广，工作任务繁重。

但基层派出所最主要的工作就是完成上级公安机关交办的打击任务，对基层派出所的考核也是以完成打击任务的数量和质量为依据的。

然而在依法治国的大背景下人民群众希望公安机关积极主动作为，对所有的违法犯罪活动都打击都处理，这种现实与预期的窘境，是我们派出所执法的一难。

（二）执法队伍素质和战斗力不能适应新形势发展的需要

当前我们大部分的一线民警对现行的法律法规的了解表现的很匮乏，然而我国现行的法律法规又纷繁复杂，这就使得我们民警的法律知识与现行法律法规之间存在明显的脱节；基层派出所作为综合性战斗实体，执法面很广，工作任务也很重。

但是派出所的警力配置不够，专业技术方面的人才少，高科技设备更加没有配备。

这些问题的出现使得我们的公安执法队伍在一定程度上不能适应新形势发展的需要，这也是我们派出所执法的一难。

（三）警察公共关系建设不能适应复杂的执法环境

据统计现阶段我国的警民关系处于建国以来的最低点。

我们的民警在开展工作时不像过去那样深受老百姓的支持，有时甚至还会出现群众阻碍执法的现象，人民群众对公安机关执法的认同感越来越差。

同时人民群众在依法治国的大背景下都树立起了法制意识，但是老百姓的法律水准往往都不高，这就会对公安机关执法存在误解。

举例来说涪城区公安分局在2011年初办理了一起行政案件，办案民警严格按照有关程序规定对案件进行办理，但最后的结果却是当事人双方均对我们民警的处理结果不满，纷纷上告。

所以当前警民冲突也是基层派出所执法的一难。

二、派出所执法难存在的主要原因

（一）从主观方面来讲，我们有部分民警在执法中存在着一些问题

1、怕执法。

从理论上进行分析，随着我国法制进程的加快推进和系列法律的颁布实施，群众的法治观念不断增强，民警的执法心态应该越来越正面和积极。

但事实上是我们的民警现在执法比以往任何时候都更谨慎了。

究其原因，一是部分民警对新法律法规不很熟悉，理论水品跟不上，在程序和实体运用上把握不准，怕出错；二是由于“连带责任”、“终身追究”、“倒查机制”等执法责任追究制度的强化和扩大化，民警执法承担风险加大，出错后果严重，这就导致了很大一部分民警工作的积极性和进取心的降低。

所以现在大部分民警在执法中以保护自己为原则，怕执法、躲执法、执法依赖，持这种心态工作的结果必然是“执法不严”、“事不关己高高挂起”、“敷衍了事”，从而极大的降低了公安工作的效率，给基层派出所的工作带来了困难。

2、被动执法。

从现在的民警身上我们很难再发现老一辈公安人的执法热情了，究其原因除了当下执法环境的日益复杂外就是我们的民警在生活和待遇上有很大的思想包袱。

作为一个自然人，无论我们从事什么样的工作，其最初级的目标是为了生存，只有最初级的目标满足了才能追求高层次的东西，去实现人生的价值。

但是目前笔者所了解到的情况是同样都是一个地市州的民警就因为所在的区县或是单位不同工资和津贴水平的差异一年就能达到万元以上；相同省份的不同地市州之间的年均收入差异最高能达到数万元。

这样巨大的收入差距，就给我们的民警们造成了极大地不平衡感。

同样由于当前我国基层公安机关体制建制等多方面的因素，我们的基层一线民警往往要工作15至20年才能解决副科级待遇，要工作20年以上才有希望解决正科级待遇，这种熬年头似的晋升途径也给我们的民警带来了极大地挫败感。

以上种种不利于民警进取的因素在很大程度上导致了民警们工作积极性不高、“不求有功，但求无过”的被动执法心态。

3、执法水平不高。

目前绝大多数公安机关都存在这一问题，部分民警对公安机关常用的法律法规不熟悉，对案件办理认识模糊，执法不规范也就不可避免。

不少办案民警仍然存在重实体、轻程序，对相关法律法规的学习不认真细致的情况。

由于历史的原因，在公安系统内部长期存在一种重武轻文的思想观念。

大多数民警甚至是部分领导干部都觉得只要能把案子破了，在程序上和法律上存在一点小瑕疵也是允许的。

再加上当前派出所工作任务重、压力大，民警根本没有足够的时间学习充电，这就使得我们很多民警理论知识老化过时，跟不上新形势下对公安民警执法高水准的形势。

4、少数民警职业道德缺失。

职业道德的缺失是少数民警“失足”的祸根。

应当说，近年来随着队伍管理力度的不断加大，通过不间断的教育整顿、学习培训，广大民警的执法水平、业务能力都有了很大提高，公安队伍的整体素质有了很大改观。

但是，队伍中各种问题仍在不断出现，比如办关系案、人情案造成的执法不公，吃拿卡要、乱收滥罚造成的为警不廉等。

究其原因，这些都与少数民警职业道德的缺失有很大的关系。

如果不是对人民的利益视而不见、麻木不仁，就不会发生金堂县民警玩忽职守饿死幼女案；如果不是见利忘义、颠倒黑白，也就不会发生太和县民警非法侵占公民合法财物案。

这是由于这极少的一部分民警的行为使得公安民警的形象受到了极大损害，给我们的警民关系制造了障碍，同时也给我们的执法带来了困难。

（二）从客观方面来讲，派出所民警执法工作的确存在一些实际困难

1、派出所警力布置不合理，一线警力不够。

就拿绵阳市公安局涪城区公安分局为例，目前我分局共有民警433名，局领导和机关民警61名，各直属大队民警132名，派出所民警240名。

从整个人员配置上来说派出所民警数只占到全局民警数的55%。

从整个人员配备情况中我们不难发现，派出所作为基层公安机关的一线执法派出机构，承担着县级公安机关80%的执法工作，然而我们的人员配备远远达不到这个要求。

这就造成了很多时候我们的警力不够，在日常工作中就显得力不从心。

我分局现有派出所共18个，其中城区派出所7个，乡镇派出所11个。

城区所平均在岗民警22人，乡镇所平均在岗民警8人。

这样的人员配备按照涪城现有的治安状况来说只能是差强人意，但是这其中还包括所领导，户籍民警等不直接参与案件办理的人员。

举例来说，涪城公安分局某城区派出所，在岗民警21人，其中所长1人、教导员1人、副所长2人、户籍民警1人、内勤民警1人，除一位分管案侦的副所长外，其余的所领导和民警是不直接参与案件办理的。

也就是说真正参与到派出所日常执法办案的在岗民警只有15人，但是该城区派出所辖区内常住人口就有近20000人，暂住人口达36000多人，日流动人口更是达到100000人以上，如此复杂的治安形势但只有15名民警在执法办案，这无疑给派出所的执法工作带来了极大地困难。

2、派出所接处警量大，工作任务繁重。

目前我们城区派出所日均接处警量约为10个，巡警移交案件约2个。

每日12个的报警和移交包含了民事纠纷、治安案件、刑事案件等各类违法犯罪活动。

对于这些违法犯罪活动我们的派出所民警都必须做出有效的处理。

举例来说从2011年3月至4月，涪城区公安分局城厢派出所共接报刑事案件103起，受理治安案件81起。

其中刑事案件破案77起，治安案件查处78起。

我们的民警每天不但要对已发生的治安行政案件和刑事案件进行侦破和处理，还要对辖区内的社区进行走访和巡逻，对网上的信息进行录入，并且还有上级交办的非警务工作要做。

所以说目前我们的派出所的执法工作量大，工作任务繁重也是造成基层派出所执法难的客观原因。

3、非警务活动增加。

由于历史的原因，我们曾提出过“有困难找110”的口号，虽然这种提法的出发点是好的，但是这也给我们的民警带来了很多麻烦和尴尬。

比如有的群众把钥匙忘在家里了，他们首先想到的就是打电话报警，而我们的民警又不能置之不理，只得无奈的处警。

还有的群众甚至连生病没人买早饭这样的琐事也打110报警电话。

这些荒唐的报警事由在我们日常的接警工作中还不在少数。

而且随着我国经济和社会的迅猛发展，各级党委政府对经济建设的重视程度也日益加深。

与此同时随着公安机关“为经济建设保驾护航”的口号的提出导致了公安系统的非警务活动的增加。

据不完全统计，仅2011年1月至6月，绵阳市公安局涪城区公安分局就抽调民警参与各类非警务执勤活动5次。

每次人数均达100人以上。

这种非警务活动的过多出现给我们的公安派出所的执法工作也带来了一定的负面影响。

4、流动人口量大、管理难。

孙志刚事件后国家取消了对流动人口的收容遣送，这本是社会法制和民主的进步，但对基层民警而言却失去了法律原有威慑。

现在对流动人口暂住证的催办仅靠民警苦口婆心劝说，没有实际处罚做后盾，登记办证困难重重，这直接导致了在案件中身份确定难。

在流动人口与本地居民发生纠纷后，流动人口因逃避造成本地居民将矛盾转向派出所；对流动人口的违法行为，也很难核实其有无违法记录而给予应有处理。

经济社会高速发展带来的人口大流动导致的流动人口管理问题，在相当长时期内将是派出所执法的难题之一。

5、纠纷调解工作困难重重。

根据《治安管理处罚法》第9条之规定“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。

经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。

经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”。

 然而群众基于对公安机关的长期的信任，以及公安机关历史上对纠纷调解的包揽，加之街道办事处基层“调解委员会”及专职调解人员对民间纠纷的调处机能发挥不充分，公安机关对大量民间纠纷的调解无法转出，只能自行消化。

同时，关于“纠纷中的民事赔偿可以向法院提起民事诉讼”的法制化措施，因成本较高执行困难被当事人抛弃，直接让派出所对民事赔偿进行“裁决”，而调解的自愿、平等原则也无法使派出所得以解脱，在一方拒不接受调解时，易引起另一方投诉派出所不作为甚至上访，如继续调解又牵扯大量警力和时间，基层派出所实在是左右为难。

6、法律文书程序复杂，网络建设存在问题。

现在程序至上的观念是一个不可逆转的趋势。

但这客观上为民警增添了“写之不完”、“填之不尽”的法律文书。

以刑事案件为例，在刑拘之前的48小时内，民警要完成“继续盘问”、“讯问笔录”、“案件受理”、“呈批立案”、“收集旁证”、“刑拘审批”等系列程序，需填写各种审批表、登记表、报告书、决定书、告知书、旁证鉴定等文书，同时，大量案件信息要在刑拘之前输入计算机以实现案件信息聚合碰撞、联网共享，这又增多了民警办案程序和环节。

而且在实际操作中，我们的网络建设和维护也不尽如人意，很多时候会出现网络断开、网速过慢等情况。

这些情况的出现给我们的案件录入和法制部门的审核流转带来了极大地不便，严重的拖延了办案的时间，影响了民警的工作效率。

在实际工作中，一些派出所为应对警力不足，往往由一名民警进行询问、讯问和搜查等程序，事后由另一民警签字的情形，常出现一名民警同时讯问两名嫌疑人或参与两处侦查程序，易导致证据瑕疵甚至执法无效。

7、办案时限紧张。

2006年《治安管理处罚法》生效后，对嫌疑人的羁押时限越来越短，一般违法行为只有8小时调查时间；刑事案件的拘传也只有12小时的时间。

与公安机关自身时限要求越来越短相比，相关部门如物价、医疗、法医伤情鉴定均无对应时限要求，这给办案单位带来了巨大困难，也影响了案件双方利益，导致群众将怨气指向公安机关直至形成上访。

以2人一个探组办理简单刑事案件为例，“留置盘问”15分钟、“询问笔录”30分钟、“案件受理”20分钟、“呈批立案”往返50分钟、“讯问笔录”50分钟、“收集旁证”50分钟、“刑拘审批”往返50分钟，一气呵成也需要4小时以上，更不用说复杂案件涉及的辨认、指认、搜查、扣押等程序及取证过程中的曲折和阻碍。

办案时限的紧张势必影响到深挖细查和程序完善方面的精力，容易出现调查不深入、证据不完善、程序有遗漏等问题。

三、基层派出所执法难问题的解决对策探析

目前，派出所执法难的问题已引起公安机关各级领导的关注。

针对上述问题和困难，笔者提出以下对策来解决。

（一）从能力素质入手，强化执法信心

针对派出所部分民警业务不精、怕出错的心态，我们应从提高民警执法素质入手，增强民警对案件的分析和处置能力。

1、多措并举营造学习氛围。

政工和法制部门要采取措施调动民警学习法律法规和业务知识的积极性，营造勤于学习、深入分析案件的良好氛围，不断提高派出所民警和领导对案件和日常工作事务的定性、决策和把关能力，增强民警执法的信心和能力。

一是充分利用公安机关网络执法交流平台，在为派出所民警解疑释难的同时，要有针对性地增添法律理论知识篇目，提高民警的法律理论基础。

二是不断完善和深化两级疑难案件汇总讨论机制。

要充实分局一级“案件审议小组”人员，每月轮流指定办案单位分管领导参与分局疑难案件的商讨，提高科所队领导的案件把关能力。

要组建科所队一级“案件审议小组”，由分管领导挑选民警轮流参与对本单位疑难案件的商讨，提高民警自主分析的意识和能力。

三是增加法律考核奖励机制，积极鼓励民警参与国家司法考试。

通过增加法律知识测试，建立考核奖励机制，运用“外力”逼着学，不断培养民警学习法律知识的自觉性。

2、扎实办案风气。

要消除民警“被动执法”心态，一是要加强思想政治教育，让民警认识到执法办案和依法办事是人民警察的法定职责，是作为警察这一社会职业成果和价值的体现。

二是要改革基层民警晋升制度和渠道，通过探索和实践摸索出一套科学合理的基层晋升模式，对于政治合格业务精通成绩显著的民警要敢于提拔、善于提拔，让我们的民警感觉到只要踏实努力的工作就能得到肯定，以此增强民警的工作积极性。

三是要适当提高民警的收入水平，努力拉近不同地区间民警的薪酬差距，减少我们民警的心理落差。

四是要完善目标考核制度，定人定岗，从管理上消除其可以“被动”的空间和情形，使之不能被动、无法被动。

五是要严格奖惩，对积极肯干、充分履职、扎实办案、办案质量高的民警要给予物质和精神奖励，形成奖勤罚懒、扎实办案的良好风气。

六是要提高执法服务水平。

各级法制部门要建立长效机制，定期深入基层，积极为派出所执法办案提高法律支持，提高民警办案质量。

3、增强实战性教育培训。

培训要坚持“业务为主、贴近实战、注重科技、务求实效”的方针，本着实用的原则，合理设置培训时间、内容和标准，让民警系统地学到一些和公安业务有关常用法律知识和实际操作技能。

要增设高新技术和特殊专业知识培训，如计算机与网络、驾驶、公文写作、办案程序、犯罪心理学、高科技治安防范技术等知识；要区分具体警种，提高民警专业水平；要提高培训层次，可以邀请公安业务方面的资深专家、学者进行授课，以开阔民警视野。

同时，要注重民警的心理健康状况，定期开展民警心理测评，对于心理亚健康的民警要及时开展心理疏导，缓解民警紧张的心理和工作压力。

4、加大对高科技设备的投入。

各级公安机关要加强认识，技术是公安执法工作的重要手段，没有高科技技术的服务和支持，在当前这个形势日益复杂的大环境下我们的公安工作将会面临很大的困难。

所以我们必须加大对基层派出所的高科技硬件投入，才能跟上新形势下对科学技术的要求，提高我们的执法质量和效率。

（二）加大力度改善执法环境

改善执法环境是一个长期的系统工程，也是从根本上解决基层执法难的一大关键。

基层公安机关要从多个方面着手，努力改善执法环境。

首先，在新法律和程序规定不断出台的情况下，法制发展对基层的要求越来越严，但是这些法律和程序并不为广大群众所熟知，派出所也不可能强制要求群众来遵守。

因此，新法律出台后不仅要在公安机关内广为宣传，而且要在社会上大张旗鼓地进行教育，不仅要宣传群众的权力更要宣传群众的义务，共同营建法制社会的良好氛围和执法环境，逐步解决基层存在的执法困难和问题。

要积极寻求党委政府的支持和帮助，充分利用各种媒介，逐步形成立体化、全方位、多层次的宣传模式，不断提高群众的知晓率。

其次，可以开阔思路、创新工作方式，积极开展警察公共关系建设工作，拉近警民关系，在这一点上绵阳市公安局涪城区分局做了大量积极有效的工作。

2011年初涪城区分局率先在全国范围内试点开展了公民见证公安机关执法活动，并取得了良好的效果，得到了公安部和省公安厅的肯定和表彰。

分局信访部门和各所队在公民见证公安机关执法制度的运转下成功化解了多起信访案件。

这些先进的理念和工作方式都是探索和实践加深警民关系工作的新路子和新方法。

（三）从长远处着手，解决人口管理和纠纷调解难题

派出所是公安机关最基层的战斗堡垒，工作任务繁琐复杂。

要改变基层派出所执法难问题，更好地履行执法职责，必须减轻基层派出所的工作负担。

基于公安机关的双重领导体制，可以进行“越位思考”，甚至要跳出公安看来看待公安工作，从一个更高的角度来研究解决基层派出所面临的部分执法难题。

1、流动人口管理工作。

在人口大流动的背景下，以现有警力要实现原有的户户知晓、家家到位的管理效果很不现实，但这并不意味着没有思路可寻。

流动人口管理工作也有规律可循，他们中绝大部分是务工谋生的群众。

可以借鉴足球运动中“以攻防位置定人，实现整体控球”的战术，实行“以房定人、落地管理”的方式。

针对办证率降低的现实，要改变考核方式和标准，不考核办证率，而考核发现率、登记率和上网比对率。

要积极建议政府相关职能部门从就业、