水电建设管理体制改革之哲学思考.docx

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水电建设管理体制改革之哲学思考

水电建设管理体制改革之哲学思考

（一九九五年十月）

   党的十一届三中全会以来，在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指导下，我国的改革开放取得了巨大的成功。

在全国改革开放形势的推动下，我国的水电建设管理体制改革也取得了很大成绩。

水电建设管理体制改革始于1984年鲁布革引水隧洞工程国际招标和石塘工程国内招标。

这两项工程的公开招标，初次引入了竞争机制，工程取得了很好的经济效益。

在这之后，尽管遇到了许多困难和挫折，但我们仍坚持探索、坚持改革，终于走出了一条适合中国特点的水电建设改革之路。

1984年以来，国内的大中型水电建设项目（除西藏地区外）全都实行了崭新的管理体制，即业主责任制、建设监理制、招标承包制三位一体的管理体制，涌现出一大批建设速度快、施工质量好、投资得到一定程度控制的工程建设项目。

其中一些项目已达到国际水平，引起全国建筑界的广泛关注。

现在，全国在建的百万千瓦级大型水电站，与改革前的自营工程相比较，用工人数减少1/2-2/3、工期缩短1-2年、劳动生产率提高了1-3倍，经济效益显著。

在总结10年改革经验的时候，用马克思主义哲学观点，对水电建设的改革历程进行理性思考是十分必要的。

   一、改变旧体制，建立新体制，是改革最核心的任务

   新中国成立以后，我国的水电事业有了很大的发展，取得了很大的成绩。

但随着全国水电建设规模的扩大以及大型、特大型水电站的建设，原来的生产方式、生产关系越来越不适应生产力迅速发展的需要。

那种“白天一片人，晚上一片灯”、“塔机如林，红旗如画”的群众运动办法，那种“前方后方总动员”、“群众一身水、干部一身泥”的领导工作方式，很难适应现代化大生产的需要。

国家领导机关为完成计划，采取各种评比、竞赛、检查、验收、蹲点、试点办法，形式的东西越搞越多，工作效果却不明显。

每当总结工作的时候，我们的各项指标年年有提高，工作年年有进步，似乎很有些值得自豪的东西。

但到世界各地一看，我们与国外的差距却越来越大，甚至连一些发展中国家都比不上。

改革已成为时代的要求，已成为当务之急，不改革就没有出路。

   改革就是通过调整那些不适应生产力发展的生产关系，促进生产力的发展。

如果生产关系的调整带有革命的性质，或者说带有质的变化，有根本性的改变，从而极大地促进生产力的发展，这就是解放生产力。

邓小平同志说：

“革命是解放生产力，改革也是解放生产力。

推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，使中国人民的生产力获得解放，这就是革命，所以革命是解放生产力。

社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。

”邓小平同志在这里特别强调“要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制”，这就告诫我们，抓改革要抓体制，而且要从根本上改变。

体制问题始终是一个最重要的问题。

   我国是一个以公有制为主体、其他经济成分为补充的社会主义国家，经济体制改革的目标就是要逐步建立起社会主义的市场经济体制，在国家的宏观调控下，更加重视和发挥市场在资源优化配置上的作用。

投资建设领域要实现这一改革目标，其重要的一点就是要实行政企分开，把主要依靠行政办法组织建设逐步改变为用经济办法来组织建设，由项目各投资方组建的公司（股份有限公司、有限责任公司）即项目业主，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产的保值、增值实行全过程负责，承担投资风险，从而建立起一种各类投资主体自求发展、自觉协调、自我约束、讲求效益的微观运行机制，这就是业主责任制。

对电力建设而言，业主单位主要是独立发电厂、独立发电公司。

独立发电企业的出现是对传统的电力工业体制的极大冲击，发电企业不再是政府的附属物，发电厂也不再是省电力局的一个车间。

   业主单位如何去组织项目建设呢?

业主可以充分利用市场来实现各种资源的最优选择：

选聘某咨询公司当顾问；选聘某建设工程公司承担设计；招聘某监理公司承担工程监理；招标选择承包商；招标采购设备、材料；甚至选择一家生活服务公司承担全部后勤生活服务，等等。

   通过近10年的实践，水电建设逐步形成了以业主责任制、建设监理制、招标承包制三位一体为主要内容的管理体制。

新的管理体制调整了原有的生产关系，比较适应我国市场经济的需要，使生产力得到极大提高，进而推动了水电建设的蓬勃发展。

1992年全国水电年投产280万kW，1993年投产391万kW，1994年投产达444万kW，连创历史最高水平。

如果说新中国的成立使我国生产力获得了一次空前大解放的话，可以说改革开放使我国生产力获得了又一次空前大解放。

   二、通过实践来统一人们对改革的不同认识

   当水电建设的招投标试点全面展开以后，水电施工企业一下子被推进了市场竞争的大海洋，原来靠政府安排生产任务的“大锅饭”被打破了，一些企业在完成最后的指令性工程任务后，纷纷陷入困境。

（施工企业从计划经济向市场经济转变时一度出现的困难，我们称之为“改革的阵痛”。

）水电施工企业遇到困难引起了很大的思想混乱。

原先施工企业是由国家安排任务，它直接对国家负责，经济上实行概算包干。

现在实行业主责任制，施工企业通过投标取得施工合同，施工过程中还得接受监理单位的监督控制，似乎从国家的“主人”一下子变成了业主的“长工”。

一些人把这种改革称之为“搞资本主义”，把建设单位称之为“二道贩子”，把合同管理称之为对施工企业的“剥削”。

一些同志自己不改革，还风言风语，把改革看成是“自讨苦吃”，甚至写成文章在杂志上发表，说什么我们不能走水电的道路。

面对当时的巨大舆论压力，我们什么话也不说，只能硬着头皮继续改革，总有改革成果显现的一天，让历史事实来作结论吧!

1992年年初，邓小平同志的南巡讲话给了我们极大的鼓舞。

1993年，水电建设中著名的“五朵金花”竞相开放（指广蓄、水口、岩滩、隔河岩、漫湾等5座百万千瓦级的大型水电站，以优异的建设成绩，相继投产发电）。

经过短暂而又漫长的9年，实践终于统一了人们对水电改革的认识。

   通过改革，水电施工企业也有了很大的变化。

竞争带来的压力变为企业深化改革的动力，改革使施工队伍的思想观念、施工方式、内部机制、产业结构等各方面都逐步适应了市场经济的需要。

抓管理、讲效益、重合同、守信誉成为企业发展的内在要求。

自主经营、自我约束、自我完善、自我发展的新型施工企业正在兴起，为水电事业的更大发展准备了条件。

   三、大胆探索，多模式试验，在实践中形成和确立新体制

   改革是新生事物，如何探寻出一种符合中国实际的水电建设管理体制，办法只有一个，就是大胆实践。

邓小平同志要我们“大胆地试，大胆地闯”，“没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。

”我国的水电建设管理体制改革就是一个大胆探索、大胆试验、大胆实践的过程，一个实践棗认识棗再实践棗再认识的过程，也是一个探索、总结、完善的过程。

   改革作为一项开创性的事业，不能设定用某种模式去规定大家的思想行为。

这些年水电改革的一条经验就是不去规定某种模式，而是到实践中去探索、去检验，能在实践中保存下来的，一定是有生命力的。

如果没有经过一定的实践，轻易肯定或否定某种模式，很可能会影响改革的效果。

   我国是社会主义国家，在基本建设中，国家的建设投资怎样管理?

谁来管理?

从历史来看，水电建设共出现过四种管理模式：

第一种是用行政指令的办法确定由某个施工单位进行工程项目建设；第二种是由政府组建的项目管理机构组织工程建设；第三种是由政府部门指定某设计院对电站建设实行工程总承包；这三种模式有一个共同的特点，都是由政府部门用行政的办法确定电站的建设单位，电站建成后移交电力管理部门运行。

第四种模式就是现在普遍推行的业主责任制。

即由各投资方组建或委托的一个企业来承担电站的筹集资金、组织建设、生产运行、偿还贷款等全过程工作，这个企业就是项目业主。

虽然后三种都是在改革中出现的新模式，而实践说明第四种模式比较适应市场经济，因而得到普遍的采用。

   在推行建设监理制时，我们试行了建设单位自行监理和第三者监理两种模式。

对监理单位的组建，我们试行了由设计单位、施工单位组建和由两者结合组建等三种模式。

在设计单位担负监理任务时，我们又试行了由承担本项目设计工作的设计单位担负监理和由其他设计单位担负监理两种形式。

   正因为水电建设改革实践的广泛性、多样性，使水电建设管理体制改革成果趋于集中、趋于统一。

通过实践形成的业主责任制、建设监理制、招标承包制三位一体的水电建设管理体制得到了最广泛的认同，几乎全国所有的水电建设项目都在实行，而且都取得了很好的效果。

一种崭新的管理体制能够这样迅速地在全国推行，这在计划经济情况下用行政命令的办法也难以做到。

   四、及时总结实践经验，形成科学理论，制定法规制度，使改革不断深化

   随着一批在新的管理体制下建设的水电站的投产发电，新体制经历了一个完整的建设周期，具备了全面系统地总结经验的条件。

近年来，各水电单位都在抓紧总结改革和管理经验，科学地、系统地把改革的实践经验上升为理论，形成管理科学，进而更好地指导实践。

建设单位的“项目管理”和施工企业的“项目法施工”就是水电改革管理科学的概括。

   在总结实践经验并上升到科学理论的基础上，就要迅速制定出各种法规、规定、办法、意见等法律性文件，成为水电建设应遵循的准则，依靠法规把改革成果巩固下来。

到那时，才可以说改革办法已经成熟，新的管理体制才算真正确立。

   当然，管理体制改革和一切事物一样，是有一个发展过程的。

发展的各个阶段的内容是互相穿插的，不能截然分开。

要边实践，边总结，“摸着石头过河”。

邓小平同志说：

“每年领导层都要总结经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。

恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。

在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。

”

   在改革中，经常会听到这样一种意见：

改革的条件不成熟呀!

配套改革不健全呀!

市场竞争不规范呀!

没有政策法规作依据呀!

等等。

所有这些意见反映的都是事实，问题是怎样看待这些现象。

改革的条件要我们自己去创造，政策法规要靠实践作基础。

改革初期，水电建设推行通过招标投标选择施工队伍的办法，施工单位就老提意见：

招投标无法可依。

在一种新体制刚刚开始试点的时候，没有充分的实践基础，任何人都不可能写出健全完满的法规、办法，“先知”、“圣人”是不存在的。

国外许多国家都有招标办法，安排几个人几天就可以翻译过来，问题是简单地拿过来能不能用!

?

在中国参加水电项目招投标的甲乙丙三方都是公有制国有企业，招标投标会遇到什么问题，都需要通过实践来回答。

到目前为止，水电建设招投标办法已经发布第三稿了，都称试行办法，是为了进一步修改。

   总之，改革不能等。

改革是一个实践的过程，只有不断实践才能使改革不断深化，推动生产力的不断发展。

   五、事物的发展没有止境，改革是永恒的主题

   水电建设管理体制改革最先是从工程建设的招标投标开始的，招投标使水电施工企业率先进入市场，第二步推行的业主责任制，造就了新型业主企业的出现，同时推行的建设监理制出现了我国第一代监理工程师。

改革到了这时，可以说与我国社会主义市场经济体制相适应的水电建设管理体制改革框架已基本形成。

但改革的实践很快提出了新的课题棗设计改革。

在水电建设管理已实行业主责任制的情况下，而设计工作仍然沿用计划经济、行政手段的办法进行管理，两者必然产生矛盾和摩擦，直接影响了工程建设经济效益的进一步提高。

深化设计改革就成为当务之急。

现在，设计改革的思路和框架已经提出，正在实践和进一步探索。

   另外，按现代企业制度的要求对业主单位进行组建、完善和规范的问题；按市场的需要，加强配套改革，建立、修改和完善各项法律、法规的问题；施工企业富余人员的安置、离退休人员的社会福利保障、企业办社会等等问题，都需要我们通过进一步深化改革去解决。

   事物的发展没有止境，改革是永恒的主题。

让我们高举解放思想、实事求是的旗帜，沿着邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指引的方向，大踏步地前进吧!

论基本建设财务管理制度的改革

新中国成立后尤其是党的十一届三中全会以来，我国进行了大规模的经济建设，国家用于基本建设的投资达几万亿元。

这些巨大的投入彻底改变了中国经济落后的历史，极大地增强了国民经济实力。

1998年8月，为了积极应对东南亚金融危机对我国的影响和冲击，党中央、国务院决定实施积极财政政策，增发1000亿国债，专项用于加大基本建设尤其是基础设施建设的投入，以扩大国内需求，促进经济增长。

国家投入巨资进行基本建设的目的是为了体现政府调控市场的基本意图。

而基本建设本身具有固定性、单件性、长期性的特点，项目决策失误或管理不善等都会造成巨大损失和浪费，实现不了政府调控市场的意图。

因此，必须按照社会主义市场经济体制的要求，切实转变经济增长方式，加强基本建设投资财务管理。

　　一、加强基建财务管理，提高投资效益的制度前提

　　1.按照社会主义市场经济运行规律的内在要求，切实实行政企分开，使政府在基建投资方面承担有限责任

（1）按市场经济运行规律办事，就要按科学规律和国际惯例办事。

什么是基本建设及其财务管理的科学规律？

我们认为，目前发达国家包括某些发展中国家所采取的国际惯例如业主负责制、资本金制、工程招投标制和工程监理制就是科学规律。

这是人类几十年、几百年积累起来的成功经验，这是市场经济运行的客观规律，不分姓“社”和姓“资”，是客观实际的科学反映。

（2）基建项目的性质不同，政府的经济职能、责任就不同。

政府办企业的目的是什么？

收税和就业。

因为基建投资项目的性质不同，政府在基建投资与管理上的职能也不同，根据不同性质的项目而承担有限责任。

基建投资项目大体分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类型。

在三类项目中，政府所扮演的经济角色是不同的。

　　①竞争性项目。

指投资效益比较高、市场调节比较灵活、具有市场竞争能力的项目。

在竞争性项目中政府要逐步退出，并通过政策指导和建立良好的外部环境，使企业通过市场筹资、建设和经营。

企业是竞争性项目建设营运的主体。

　　②基础性项目。

主要指建设周期长、投资总额大而收益较低，需要政府扶植的基础设施和一部分基础工业项目。

基础性项目的投资和管理，主要是由政府集中必要的财力、物力，通过企业（如政府所属的各类投资公司）进行，同时广泛吸引地方、企业和外商参与投资。

在加强中央政策性投融资的同时，增强地方和企业的投资责任。

　　③公益性项目。

主要指科技、教育、文化、体育、医疗保健、环保等事业的建设项目，公检法等政权机关的建设项目以及政府机关、社会团体办公设施、国际设施建设项目。

公益性项目主要由政府进行拨款建设和管理。

　　2.遵循社会主义市场经济运行机制的要求，改革基本建投资管理体制

　　改革开放以来，我国的基本建设投资管理走了一条从逐步下放审批权限，到引入市场机制，着力从宏观管理到微观运行都进行系列改革的道路。

其方向和特点是投资的主体多元化，方式多样化，责任明晰化。

一是资金来源多渠道。

基本建设投资由过去主要靠国家财政拨款，转变为投资单位自筹资金、银行贷款、利用外资、财政拨款等多种渠道。

二是投资主体多元化。

投资主体由过去中央政府一个投资主体，转变为中央和地方政府、企业、集体、个体、外商等多元化的主体。

三是投资方式多样化。

投资方式由过去主要由政府投资，转变为联合投资、中外合资、合作建设等多种方式。

四是责任明晰化。

包括政府在内的不同主体根据在基建项目投资和管理上介入的范围程度不同各自承担有限责任，在投资与管理上实现责权利的对等与结合原则。

五是注重内涵扩大再生产。

从过去主要靠上新项目、铺新摊子，转变为在新建项目的同时，开始注重现有企业的技术改造，走内涵扩大再生产的路子。

六是项目实行招投标。

投资项目的建设实施由行政分配任务，逐步转向引进竞争机制，实行招投标办法。

　　当前，基建投资领域突出存在的问题，一是投资的风险约束机制没有建立起来，“大锅饭”体制没有打破；二是投资结构不合理，投资的宏观调控体系没有建立起来；三是投资效益不高，投资的市场体系不健全，法规建设跟不上。

因此，要从根本上解决基建投资领域存在的问题，必须从改革入手，按照基建投资与管理所呈现的主体多元化、方式多样化、责任明晰化的方向和特点，建立与社会主义市场经济运行机制相适应的基本建设投资、管理体制。

　　二、制度建设与体制创新

　　1.基建财务管理制度改革的原则

　　基建财务管理制度改革要坚持以下原则：

以建立社会主义市场经济体制为目的；满足基建财务管理的基本需要；满足宏观调控的要求，突出资金源头控制；区别经营性建设项目和非经营性建设项目，形成不同的财务体系；注重基建财务制度的系统性等原则。

　　2.规范和改革基建财务制度的主要内容

　　要进一步规范基建财务制度的适用范围。

应将基建财务制度的适用范围界定为执行国家基建投资计划，按照基建程序进行项目建设的建设单位。

这样规定，有利于打破所有制界限，突出对基建过程的财务管理。

　　要明确基建财务管理的任务。

一是要遵守国家的有关法律、法规和方针政策；二是对基建的资金实行从预算、控制、核算到分析考核的全过程管理；三是依法、合理、及时筹集建设资金，用好筹资的自主权（主要是指经营性项目）；四是将管理的目标定为降低成本和提高效益。

　　要明确财政部门与建设单位的财务管理关系。

一是规定哪些活动必须由财政部门监督管理，应包括项目概算、标底造价和竣工财务决算等；二是规定建设单位必须向财政部门提交文件资料和财政部门认为需要时建设单位应当提交的文件资料。

这样规定，不仅所有的建设单位都明确哪些活动应接受财政部门的管理监督，也为财政部门加强基建财务资金管理提供了必要的依据。

　　此外，对建设项目利息收入、投资包干结余、竣工结余资金、建设单位管理费的范围、标准，核销与转出、基建收入、竣工财务决算等都应进行规范的财务处理。

　　3.严格执行基建投资与管理的基本制度

（1）项目资本金制。

①

　　为强化投资风险责任约束，提高投资效益，国有和集体单位各种经营性基建投资项目，必须实行资本金制度。

资本金是项目法人的非负债资金，由投资方按规定的占总投资（含铺底流动资金）的一定比例认缴。

在基建投资项目建设和建成后经营期间，投资者认缴的资本金可依法转让其出资额，但不得以任何方式抽回。

主要用财政预算内拨款投资建设的公益性项目不实行资本金制度。

　　基建投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。

对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。

以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20%，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。

（2）建设项目法人制和业主负责制。

②

　　为建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，凡新开工和进行前期工作的国有单位基建项目，必须组建项目法人，实行项目业主负责制。

凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，固定资产投资审批部门不能批可行性研究报告，不批开工报告，不予安排年度投资计划。

　　实行基建项目法人和业主负责制是适应建立社会主义市场经济体制，转换建设项目投资经营机制，提高投资效益的一项重要改革措施。

基建项目法人责任制的实行，最重要的就是要实行政企分开，把投资所有权与经营权分开，由项目法人对建设项目的筹措、筹资、设计、建设施工甚至生产经营；归还贷款本息以及国有资产的保值、增值全过程负责，承担投资风险，从而真正建立起一种各类投资主体自求发展，自觉协调，自我约束，讲求效益的微观运行机制。

　　（3）招投标制。

③

　　为了维护基建领域的正当竞争，规范市场行为，确保基建项目工程质量，提高投资效益，各类基建项目均须由建设项目法人提出招标申请，在征得项目投资方同意和有关部门审批后，全面实行招标投标制。

　　建设项目招标投标包括项目前期可行性研究、初步设计、工程设计、工程施工、工程监理、设备材料购置和社会中介组织选择等建设全过程。

项目总经理具体组织编制和确定招标方案、标底和评价标准，评选和确定投、中标单位。

实行国际招标的项目，按国家现行规定办理。

　　（4）工程监理和否决制。

　　基建工程建设监理是指具有法人资格的工程监理单位受建设单位的委托，依据有关法律、法规以及监理合同等，对施工阶段工程建设投资、工期和质量进行的监督管理。

监理单位应根据所承担的监理任务，组建工程建设监理机构，并实行总监理工程师负责制。

中外共同投资的建设工程，应当由国内的监理单位进行监理，但可根据需要引进国外有关的监督技术或接受国外监理公司的技术咨询。

　　4.加强财政职能部门对基建项目投资管理的职能与作用

（1）强化财政对基建财务管理的主体地位。

　　财政部关于“基建财务管理若干规定”④明确指出：

“各级财政部门是主管基建财务的职能部门，对基建的财务活动实施财政财务管理和监督。

”财政职能部门要加强对工程概算、预算及决策的审查监督，凡有财政性资金的项目，政府要加强对立项、“三算”审查工作等方面的监督。

在“三算”审查过程中，要贯彻“谁委托谁付费”的原则，清除个别部门以“创收”为目的利用审查变相收费的做法。

（2）正确处理基建财务制度与“两则”、“两制”的关系。

　　我国在1993年对企业财务会计制度所作的重大改革中，制定颁布了《企业财务通则》和《企业会计准则》，即“两则”；又根据“两则”修订了分行业的企业财务制度和会计制度，即“两制”。

基建财务制度应当按照“两则”、“两制”确定的原则，结合基建财务管理特点和投融资体制改革的进程，积极稳妥地深化改革，逐步实现“两则”、“两制”提出的目标。

为此，1993年对基建财务制度相应作了初步改革。

经过改革，使基建财务制度在体现资本保全原则、确立经营性项目的市场主体地位等方面发挥了积极作用。

但是，从整体来看，基建财务制度仍然没有区别经营性项目和非经营性项目，难以反映不同类型项目财务管理的要求。

因此，系统地规范和深化基建财务制度改革，就是要进一步贯彻“两则”、“两制”所确定的改革要求。

特别是对于经营性建设项目，“两则”、“两制”所确立的适合市场经济的财务会计的政策、原则和方法，不仅为经营性基建项目的财务管理制度的改革确定了方向，而且直接规定了许多方面的改革内容。

当前的改革，重点是结合建设项目，实行资本金制度（即实行资产负债考核），对经营性项目和非经营性项目一系列重要财务处理（如筹资、利息、包干结余、结余资金、资产处置等）的不同原则和方式作出更加科学和实事求是的规范。

　　5.试行和推广建设项目股份制

　　随着我国投资领域中投资主体的多元化，在项目建设中不同投资主体共同投资的情况越来越多。

目前，在大中型基建项目中，采取各种方式联合投资的项目约占2/3，这就为在投资领域进行股份制准备了条件。

同时，推行股份制的投资方式，也可以消除合作投资方式的一些缺点和问题，如相互“钓鱼”、产权难以界定、经营管理上容易扯皮、收益分配不好确定等。

　　1992年国家对建设项目实行股份制作出了原则规定：

凡采取联合投资新建项目和国营企业扩、改建项目，经建设项目有权审批的计划部门会同体改部门批准后，可以设立股份制企业。

按有关规定在提出建设项目建议书的同时，提出股份制企业的组建方案，经计