上海自贸试验区成立三周年综述及展望.docx

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上海自贸试验区成立三周年综述及展望

上海自贸试验区成立三周年综述及展望

29日作为国内第一个自贸试验区、全国改革的“试验田”，2016年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区迎来挂牌三周年。

三年来，上海自贸试验区以制度创新为核心，在推进金融体制改革，对标国际水准的投资贸易便利，完善高效便捷的行政监管，构建法治化、国际化、便利化的营商环境等方面进行了大量卓有成效的尝试、改革与创新[1]。

一基本情况

2013年9月，上海自贸试验区挂牌时被外界称为1.0版；2015年5月，第二批地方自贸试验区挂牌算作自贸试验区2.0版；2016年8月，第三批地方自贸试验区宣布获批成立，已经成为自贸试验区3.0版。

三年来，上海自贸试验区运行情况如下。

（一）投资管理制度方面

上海自贸试验区率先对外商投资准入实施负面清单[2]管理模式，采用“说明”加“特别管理措施（列表）”的架构，为扩大企业自由，逐步开放市场，在市场准入方面，上海自贸试验区对境外投资率先实行以备案制为主的管理方式。

2013年9月29日，上海市政府发布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施负面清单（2013）》。

2014年版负面清单于2014年7月1日开始实施。

2015年4月8日，国务院进一步针对上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区印发了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施负面清单》，负面清单的范围进一步扩展。

在投资制度改革领域，上海自贸试验区启动了行政审批制度的改革，先后出台了《境外投资项目备案管理办法》和《境外投资开办企业备案管理办法》，成功实现了从正面清单制度向负面清单制度的转型。

上海自贸试验区启动行政审批制度改革：

一方面，上海自贸试验区遵从“告知承诺原则”[3]和“信息公开原则”[4]，开创了备案为主、核准为辅的管理新模式：

对于负面清单之外无特别管理措施的行业，外商投资企业或投资项目准入采用备案制管理；对于有特别管理措施的行业，外商投资采用核准制管理；另一方面，为精细分工，进一步扩大各个部门的管理业务范围、降低行政成本，上海自贸试验区管委会对行政机构进行精简，按照大部制改革的思路，在上海综合保税区管委会9个内设机构加3个驻区办事处的基础上合并成“7+3”的模式，有效提高了行政效率。

（二）贸易便利化[5]方面

（1）上海自贸试验区积极推进关检合作“一次申报、一次查验、一次放行”为主的“三个一”和“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”为主的“三自一重”制度，实现业务整合。

截至2016年底，上海海关参与建设上海国际贸易“单一窗口”项目21项，有效降低了企业报关成本，货物申报项由135个缩减至75个。

“单一窗口”平台开户企业达2400余家，同比增加19倍；全年申报进出口货物401.4万票、船舶离港许可2.1万艘次，同比分别增长30.2倍和32.5%，“一次申报”已占报关单总量的八成以上[6]。

上海海关业务规模居全国海关首位，通关作业无纸化改革已覆盖关区所有业务现场和业务领域，无纸化率提高至93.4%，参与企业达35.5万家。

第三方评估中，“通关效率”在“当年进步度”和“国际先进度”两项指标中均获评最高分，一线实际进、出境平均通关时间较上海关区平均通关时间缩短78.5%和31.7%。

上海自贸试验区海关推出的“23+8”项制度中已有21项在全国海关复制推广，占全国四地自贸试验区的84%[7]。

（2）货物状态分类监管试点率先实施。

2014年11月，上海海关正式启动了“货物状态分类监管”业务模式试点，加大对试点企业货物进、出、转、存情况的动态核查和实时掌控，大幅提升仓储企业的运营效率，稳步拓展物流配送模式试点范围和商品类型，支持企业对不同状态货物的一体化运作统筹。

为便利中小微企业参与试点，上海海关不断完善上海自贸试验区海关监管信息化系统专用模块，2016年，上海自贸试验区货物状态分类监管模式试点企业增至35家，全年运作相关货物1.26万票、货值33.5亿元[8]；联合建设“保税区域企业公共服务平台”，实现保税仓库增加非保税货物“同仓共管”功能，使得上海自贸试验区真正成为国际国内货物中转自由转换的综合物流服务平台。

（3）贸易便利化监管制度不断优化。

为提高境外投资便利度，在海关特殊监管区域实施“一线放开”“二线安全高效管住”监管制度，构建了境外投资服务促进平台，推出了“先进区、后报关”的便利化举措。

此外，不断完善国际航运发展制度，逐步开展国际中转集拼、启运港退税、沿海捎带业务等功能性政策试点，使得上海自贸试验区成为国内企业“走出去”的桥头堡。

（三）金融创新方面

上海自贸试验区在金融运行方面推出了一系列改革和创新举措，按照时间维度大致可以划为四个阶段。

第一阶段，在国务院总体改革方案框架下，“一行三会”从2013年10月到12月，两个月的时间里陆续出台51条办法，其中人民银行出台30条，证监会、银监会、保监会出台21条，推出了自由贸易账户、双向资金池、跨境人民币结算等金融创新举措，逐步建立了以利率市场化、外汇管理改革、人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换为重点的金融制度框架和监管体系。

第二阶段，从2014年2月份开始，出台了两个办法：

一是出台了上海自贸试验区分账核算业务和风险审慎管理的细则，为推动试验区投融资汇兑创新业务发展奠定了基础。

该细则对试验区分账核算业务及其风险审慎管理进行了全面规范，共同构建了有利于风险管理的试验区账户体系框架；二是下发了《关于支持中国（上海）自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》，进一步明确了跨境电子商务结算、人民币交易服务和人民币境外借款规模与使用范围等创新业务，具体规范了人民币境外借款、双向人民币资金池等业务规则，显著简化了上海自贸试验区经常和直接投资项下的人民币跨境使用流程。

第三阶段，2015年2月，上海自贸试验区发布了《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则（试行）》，该办法的核心是建立资本账户可兑换的路径和风险管理方式，企业自主计算境外融资规模和自主权衡境外融资的结构，方便自主开展境外融资活动。

该办法的颁布，意味着在上海进一步扩大了经济主体从境外融资的规模与渠道，率先全面放开区内的本外币境外融资。

第四阶段，为进一步加大上海自贸试验区的金融创新开放力度，2015年4月，《国务院关于印发进一步深化（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》颁布。

在此基础上，2015年10月底，人民银行、商务部等部委联合上海市人民政府印发了《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案的通知》，被称为金改“新40条”，自贸试验区金融改革有了更清晰的推进路线图。

金改“新40条”既有对现有内容的深化，如拓展自由贸易账户功能、扩大人民币跨境使用等，也有新的改革举措，如探索金融业负面清单、研究启动QDII2、支持上交所在自贸试验区设立国际金融资产交易平台等。

2015年12月17日，《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》由外管局上海分局发布，这是上海自贸试验区金改“新40条”印发后发布的首个实施细则[9]，以更好地服务于上海自贸试验区国家战略[10]。

表1上海自贸试验区金融市场创新及成效*

金融市场

创新及成效

银行间债券市场

取消境外央行投资银行间债券市场的限额，人民银行上海总部代理37家境外央行投资银行间债券市场，债券托管量4456亿元

320多家境外机构投资银行间债券市场，境外主体参与投资的数量进一步扩大

境外发行人已累计发行“熊猫债”185亿元

同业拆借市场

引入8家境外清算行参与境内同业拆借交易

通过国际金融资产交易平台，推动16家金融机构发行了47.5亿元的跨境同业存单

资本市场

为进一步便利跨境证券投资，基础额度根据机构资产规模或管理资产规模决定，由审批改为备案管理

放宽单家QFII机构投资额度上限，改革QFII外汇管理制度

衍生产品市场

建立航运和大宗商品金融衍生品中央对手清算平台，实施场外金融衍生品交易集中清算管理

外汇市场

允许境外央行、符合一定条件的人民币购售业务境外参加行参与银行间外汇市场

境外机构参与银行间人民币外汇市场达到41家

跨境人民币交易结算方面

推进人民币境外借款、跨境双向人民币资金池等创新业务，拓展跨境人民币使用范围

人民币跨境支付系统（CIPS）一期上线运行，直接开立账户开展跨境支付清算业务的境内中外资银行达19家

*根据张新在《金融时报》发表的文章《上海自贸区：

以自由贸易账户系统为基础推进八大核心金融改革取得突破性进展》以及新华网文章《上海自贸区金改三年“改”了什么？

》进行整理。

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表1上海自贸试验区金融市场创新及成效*

（四）事中事后监管方面

三年来，上海自贸试验区在加快政府职能转变方面完成得比较出色，尤其在推进政府管理由事前审批向事中事后监管转型方面做出了许多努力。

2014年以来，上海自贸试验区在全国率先推行“先照后证”改革，自贸试验区商事制度改革的步伐不断加快。

市场监管局进一步落实区委“窗口无否决权”的要求，制定了“窗口服务快速反应机制”，有效解决了4500余起企业各类准入难题。

在互联网端和手机移动端，率先推出注册许可“网上预约服务”，目前已受理网上预约登记2.4万件，占总受理量的65%，企业登记平均等候时间只需原来的1/3，大大降低了企业等候时间[11]。

2016年8月，《关于进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》正式出台，进一步从创新监管方式方法、探索业界自治、加强监管基础平台建设、引导市场主体自律、推动社会监督等方面做了总体设计。

为避免监管真空，体现宽进严管，上海自贸试验区在全市率先实行“双告知”制度，在企业办照时，除第一时间告知企业办证要求外，还及时将相关信息推送到对应许可审批部门，大力推动“先照后证”“证照分离”改革后的监管衔接。

目前，“双告知”事项已涵盖16个职能部门的128个许可事项，不断加强事中事后监管。

数据显示，从自贸试验区挂牌建设至今，上海海事局取消了25%的行政审批项目、93.18%的行政备案项目，以及61.54%的行政事业收费项目，暂停实施4项相关规定类项目，停止实施26项行政备案项目，分批下放25项行政审批项目至自贸试验区海事机构[12]。

二取得的成效

三年来，上海自贸试验区把住制度创新这条主线，扩大开放、深化改革，努力构建与国际投资、贸易通行规则相衔接的开放型经济新体制，培育功能与政策创新相结合，开展了一系列先行先试，取得了显著成效。

（一）基本形成了以负面清单管理模式为特征的投资准入制度

负面清单管理模式作为目前通行的国际贸易管理规则，给予外商投资“准入前国民待遇”已逐渐成为国际投资管理的趋势。

目前，全世界已有近80个国家采用了“负面清单”投资管理模式，涵盖了发达国家、发展中国家、新兴经济体及一些不发达国家。

负面清单在上海自贸试验区的试水，是我国向国际平台跨出的一大步，有助于推动行政管理体制、法律法规改革和政府职能转变，接轨国际贸易谈判协定。

上海自贸试验区负面清单基本采用“保留行业+特别管理措施”结构，相当于国际投资贸易协定中的“不符措施”和“保留条款”，也就是负面清单之外，外商享受准入前国民待遇，即“非列入即开放”。

2013年，上海自贸试验区制定了首份负面清单，开放度达80%，大大精简了外商投资准入特别管理措施。

2014年版的负面清单在2013年版的基础上又做了近30%的调整，明确了30条管理措施的具体限制要求，进一步将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条。

2015年版的负面清单由国务院发布，开放度和透明度进一步提高，共计122项特别管理措施，相比2014年负面清单减少了17项，同时适用于四个自贸试验区。

2016年10月8日，国务院常