社区组织行政化表现原因及对策分析.docx
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社区组织行政化表现原因及对策分析
社区组织行政化：
表现、原因及对策分析
向德平
2012-10-2516:
24:
10 来源：
《学海》（南京）2006年3期第24～30页
【作者简介】向德平，博士，武汉大学社会学系教授、博士生导师。
武汉430071
【内容提要】社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督基层群众性自治组织，但是在我国社区建设及社区发展过程中出现了社区组织行政化倾向。
本文探讨了社区自治组织行政化表现，分析了导致社区自治组织行政化原因，提出了社区自治组织去行政化对策。
【关键词】社区组织/行政化/去行政化
随着我国市场经济体制改革和行政体制改革深入，国家、市场和社会逐步分离，社会自主空间不断扩大，传统纵向单一性社会结构逐渐向横向结构转变，单位制日渐式微。
单位体制消解促进了社会组织功能分化，导致社会事务大量涌现、重新分解并逐渐回归社会，越来越多单位将其承担社会职能分化出来，社区成为承接社会职能重要载体和新型公共空间。
随着社会实体及国家之间行政依附关系以及社会成员及单位间人身依附关系逐渐松弛，越来越多“单位人”向“社会人”转变，社区成为“后单位制”时期市民生活重要归宿。
社区建设正是顺应社会结构转型现实需要而产生。
所谓社区建设，是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量过程。
①在社区居委会及广大居民自下而上内在动力和政府自上而下外在推力这两种力量共同作用下，我国社区建设取得了很大成就：
社区管理体制初步形成；社区基础设施和环境得到很大改善；社区工作者素质迅速提高；社区共建广泛实施；社区服务蓬勃发展等等。
随着社区建设深入，社区居委会作为社区基层群众性组织，政府联系广大群众中介或桥梁，作为社区建设主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中地位和作用大为提高。
但是，居委会行政化色彩较前更强，对街道实际隶属性质有所加强，社区自治能力非常薄弱。
法律上规定为自治组织社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当偏移，这种理论及实践矛盾是当前和谐社区建设过程中存在最主要问题之一。
社区自治现状
中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设意见》通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设基本原则。
文件指出，“在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
”由此可见，社区自治是指居民在党和政府领导下，在国家法律规定范围内，自己管理自己，自己决定自己事情。
社区自治主体是居民，自治客体是及居民切身利益相关社区公共事务；自治方式主要是居民通过选举居委会并通过居委会来实现自我管理；自治核心是居民和居委会自治权。
社区自治是在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督层面上自治，所要达到是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
社区自治实际上是社区体制改革以及各方权利关系调整系统过程。
在我国，城市社区自治主要是通过居委会这个组织来实施。
作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督基层群众性自治组织，法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区公共事务决策和处理等方面拥有较大自主权。
但另一方面，根据《中华人民共和国城市居委会组织法》，城市居委会接受政府及其派出机构指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办一些政府事务，也是居委会法定职责。
这样，作为城市居民“基层群众性自治组织”居委会实际上承担着双重角色：
一方面要办理社区事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办事情。
居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办事项。
及之相应，社区居委会拥有两种不同职权，即代理职权和自定职权。
所谓代理职权，是接受政府及其派出机关委托对本社区内部那些属于国家统一规范和治理范围内事务进行管理和处置权力。
这些国家统一规范和治理事务本属政府事务，但由于种种原因需要由居委会之类基层社区组织来协助完成，如治安保卫、计划生育、青少年教育等。
社区居委会承担这些事务称为委办事务。
所谓自定职权，则是指社区居委会组织自行确定、用来对本社区不属于国家统一规范和治理纯内部事务进行管理和处置权力。
居委会辖区内纯内部事务通常被称为自治事务。
社区居委会自治状况实际上是由社区居委会日常工作中所包含上述两种事务及相关权力之间比重决定。
当一个居委会日常工作中所处理事务主要是各种委办事务，其所行使权力主要是代理权力，较少行使法律赋予各种自治权力时，该居委会在日常工作中真正能够享有自治权实际上是非常有限；反之，当一个居委会日常工作中所处理事务主要是各种自治事务，其所行使权力主要是自定权力，该居委会在日常工作中才真正享有较大自治权。
另外，社区居民参及率及参及程度高低也是衡量社区自治重要标志。
②社区各类法定组织（居委会、居民代表大会、协商议事委员会）服务对象主要是社区居民，开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务能力和水平，提高居民自身服务能力和水平。
有了居民参及，社区居委会才能真正了解居民需求，社区建设才能产生良好社会效益。
居民参及过程实际上是公共服务提供者及使用者交流信息、传递信息过程，所以从一定意义上说居民参及状况还决定着社区建设效果。
③同时，居民是社区建设主体，只有社区居民广泛、直接参及，才能逐步培养居民社区归属感、认同感和现代才能社区意识，社区自身各类资源才能得到有效整合和充分利用，从而推动社区建设健康、有序发展。
有些社区管理者以居民自治意识差、自治能力弱为由，不让居民参及社区事务决策，这是一种本末倒置做法。
社区居民参及能力弱，恰恰是居民缺乏参及结果。
因此，社区自治应以居民广泛参及为前提。
社区自治程度高低，既取决于社区所拥有自治权大小，又取决于社区居民积极参及社区自治事务主观意愿强弱。
社区居委会自治组织行政化表现
由于各方面原因，我国社区居委会这一自治组织行政化色彩非常浓厚，具体表现在以下方面：
1、组织设置功能行政化。
社区实际情况千差万别，居民需求也各不相同，社区组织在结构、运行方式等方面应各有特色，但现实中我国社区组织却千人一面，没有差别。
社区组织和社区机构设置体现了政府基层管理需要，居民缺乏归属感、认同感。
从理论上讲，居委会是基层群众自治组织，它主要任务是搞好居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，至于协助政府及其派出机构去做及居民相关部分工作必须以不影响居民自治为前提。
社区工作可分为五大类近百项，主要包括城管爱卫、综合治理、计划生育、最低生活保障、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中政府各职能部门或派出机构指派行政任务占居委会工作80％以上，居委会主要承担行政工作。
居民把居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把居委会看作是政府行政力量延伸。
2、自治章程、工作制度及人事决定行政化。
尽管目前各社区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度，但它们是由上级民政部门或街道制定，分发给各社区遵照执行，没有经过居民会议或居民代表会议讨论、通过。
这种做法反映了基层政府对社区居委会自治范围和自治程度控制。
《中华人民共和国居委会组织法》规定，居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。
许多社区居委会换届确实要经过社区选举，但候选人资格由政府确定，这实际上是由政府主导社区选举，社区选举基本流于形式。
一些地方政府还规定新进入社区居委会工作者队伍人员必须通过市区招考（应届毕业生和下岗职工）——选举——街道党工委集体研究决定等程序。
在这样选举方式和人事制度下，社区居委员会成员实际上成了街道聘用干部，街道办事处可以随意撤换社区居委会成员，这必然会从根本上影响社区居委会自治组织群众性和自治性。
3、经费收支行政化。
社区居委会工作经费来源有三部分：
政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹，其中主要经费来源是政府财政补助。
社区物业收入不高，驻区单位共建意识不强，社会捐助收入很少且不稳定，社区居委会工作经费缺口较大，其经费缺口普遍由街道提供。
街道对社区居委会工作经费实行统一管理，由街道财政所设立社区帐户，统一做帐。
社区经费由市区下拨到街道，由街道统一收支方式，造成“端谁饭碗归谁管”，社区居委会不得不依附于街道办事处。
4、运行方式、考核机制行政化。
社区居委会采用行政化运行方式，社区居委会服务功能不强，居委会及居民之间沟通和交流渠道不多不畅，居民对社区事务参及程度和支持程度不高。
目前对社区居委会监督考核名义上有两种形式：
一种是居民民主评议社区居委会，一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。
但在两种监督考核形式中，由于街道和政府职能部门考核结果及社区工作经费、人员任免等挂钩，因此街道及政府职能部门考核占据着绝对主导地位，左右着社区居委会工作取向，居民群众考核效力则显得软弱无力。
不同类型社区行政化差异
社区居委会行政化现象普遍，但不同类型社区，居委会行政化表现及程度又有差别。
1、单位型社区。
这类社区隶属于某一单位，社区居委会是单位后勤部门之一，社区居委会主任或书记是单位干部。
社区内各类服务设施齐全，居住区及生产区有明显界限，生活环境较好，但社区意识淡薄。
因为生活角色和生产角色重合，社区活动被组织活动代替，社区服务被单位福利服务代替，社区内各种事务决策和实施往往由单位相应部门承担，社区规范为各种各样单位组织规范所替代。
社区资源视单位情况而异，行政、事业单位及效益较好企业其社区资源较多。
在这样社区中，社区成员地缘情感较弱，自发互助性服务很少。
由于单位互动和社区互动合二为一，单位行政级别也体现在社区生活中，因此，这类社区在计划经济时代行政权力渗透较深，行政色彩较浓，制度惯性使这类社区推进自治阻力最大。
在一些改制单位，社区居委会变成及单位并列一个组织，其工作任务及板块型社区差不多。
在这样单位型社区中，社区资源一般比较匮乏，很多居民很难摆脱传统福利思想，居民虽意识到社区问题，但缺乏解决问题能力。
这种社区居民对政府大多有抱怨情绪，他们视居委会为基层政府组织，并不配合居委会工作。
2、板块型社区。
即按照居民居住自然地域划分而成。
这类社区既有居民宿舍，又有驻区单位和多功能小型商业中心，社区空间为单位制所分割，形成区中区，居民社区意识相对薄弱。
由于居民共用共同生活设施如幼儿园、学校等，随着时间推移，社区氛围逐渐形成，居民具有参及社区活动积极性。
由于单位分割，社区自治组织难以充分发挥作用，行政权力对社区渗透介于小区型社区和单位社区之间。
3、小区型社区。
这种居住区可细分为高级住宅区、经济适用房区和高中低档混合小区。
在这类社区中，社区互动和社区参及意愿和实际频率并不高，但居民地域认同感强。
由于社区阶层化，居民生活方式、服务水平要求具有较高一致性，社区身份起着社区规范作用，社区资源视社区情况而定，一般高档房区较多，混合区次之，经济房区较少。
社区自治程度也按资源顺序递减，社区服务以物业公司提供有偿服务为主。
小区型社区居委会受行政权力影响较少。
社区居委会行政化原因分析
造成社区居委会行政化原因很多，主要有以下几个方面。
1、政府干预过多是导致社区居委会行政化重要原因。
首先是认知因素。
政府主要目标之一在于解决转型时期种种社会问题，保证社会稳定和发展。
而在政府看来，良好社区治理有助于这一目标实现，这可能促使政府倾向于直接干预并控制社区。
其次是习惯因素。
计划经济体制下政府主导一切行为惯性仍在延续，政府习惯于干预和控制社区。
政府行为模式转变不是一蹴而就过程。
面对新形势、新问题，政府自身也在调整角色定位，提出社区自治发展思路，但仍然受到既往行为模式影响，在实际工作中仍然保持着传统主导及干预特性。
对于相当部分政府官员来说，社区不是群众性自治组织，社区管理当然应该接受街道领导。
再次是利益因素。
部分政府官员内心不愿失去社区这一条“腿”，这也是社区行政化重要原因。
随着城市管理重心下移，政府职能部门和街道办事处越来越多工作都是通过社区居委会开展和落实，社区居委会变成了政府派出机构。
而一些政府职能部门和街道办事处在给社区居委会下放责任同时，却将利益和权力留在自己手中。
2、社区自治组织自身原因
首先是社区居委会主观倾向行政化。
社区居委会自治需求及愿望是其自主性能否成长根本因素。
由于社区资源都来自政府，为了从政府获取资源，一些社区依附于政府及其代理机构。
当政府职能部门或街道办事处做出及居民利益相冲突事情及行为时，有些社区居委会不但不敢制止，甚至还参及其中“分一杯羹”。
其次，由于政府主导了居委会工作，社区居委会在人、财、物、职责、运作、考核等方面全方位依赖政府及其派出机关，其及政府之间关系不是相对独立关系，而是全面依附关系，社区居委会日益及社区居民脱离，成为代表政府管理社会力量，逐渐失去自治性，成为行政性或准行政性组织。
政府及社区居委会之间关系也由国家及社会关系变异为上级政府及下级政府关系。
3、居民参及方面原因
社区居委会自治应以居民广泛参及为基础，依靠民众广泛参及来协助政府解决社区问题，是推动社区自治和社区建设明智选择。
目前社区居民参及意识淡薄，参及社区活动积极性不高。
第一，单位意识在很大程度上阻碍了居民对社区公共事务认识和社区参及意识形成。
单位体制下，城市社会生活一切方面都几乎全部纳入单位行政体制中。
个人一旦进入单位，单位对个人负有生老病死无限义务，个人则完全依附单位。
“单位办社会”组织格局使个人及社会关系直接内化为个人及单位关系，而个人对单位全面依附则促使个人形成强烈单位认同意识和单位参及意识，社区归属意识和社区参及意识很少。
改革以来，国有企业在市场化转型过程中向相对独立经济组织转化，其自行配置社会资源能力加强了，但其单位组织性质非但没有改变，反而更加强化；其福利供给功能非但没有缩小，反而更加扩张。
④正是因为单位承担着大量福利功能，导致人们认为单位是解决个人问题载体，个人更倾向于依赖单位，而不是社区居委会。
政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强依赖心理，社区居民自治意识、参及意识比较淡薄。
由于社区居委会自诞生之日起就一直按照政府职能部门和街道办事处指令开展工作，居民更倾向于把它作为一级政府。
社区居委会作为一个法定群众自治组织，在理论上是代表全体居民利益，服务于社区居民。
事实上社区居委会行政化，新建立社区居委会及过去居委会没有实质性差别，没有获得居民认同和信任，居民认同感和参及意愿不足。
第二，居民参及期望及参及现实存在差距，制约着居民社区参及。
居民期望参加社区活动参加不了，比如对社区重大事务参及决策和管理、对社区权力运行参及监督等。
参及期望及现实之间矛盾实质上是一个利益关系或者说权力再调整问题。
⑤
由于，居民及社区利益相关程度低，导致居民不关注社区公共事务。
居民是否参及社区事务，很大程度上取决于社区事务及自身利益相关程度。
及社区缺乏直接利益关系居民很少关注社区事务，也很少参及社区活动。
单位制下，居民从单位获得资源、收益、地位、身份和福利等，因此对所在单位有强烈依附和归属感，单位意识根深蒂固，而对居住社区则缺乏认同及参及意识。
及社区直接利益相关社区居民则更愿意参及到社区活动中来。
第三，居民社区参及条件不足。
居民参及社区事务需要拥有一定条件，包括一定时间、知识、能力以及一定经济基础。
缺乏时间和精力可能是社区中中青年人对社区事务关注较少、参及社区活动不积极原因。
参加社区活动大多是有空闲时间离退休人员、下岗待业人员和放假期间学生。
社区组织“去行政化”对策
民主是社区建设灵魂，自治是社区建设方向。
完善社区自治是建设和谐社会切入点，也是社会主义新型民主增长点。
加快社区组织“去行政化”进程、加强社区自治能力建设有利于扩大公民有序政治参及，增强民主意识；有利于促使公共权力重心下移，使社区公共权力直接置于社区成员监督下；有利于促进政府改善管理，重构政府权威基础。
1、理顺政府及社区关系，推进政府职能转变。
首先要围绕强化社区居民自治这个核心，进一步明确政府、社区居委会在社区建设中角色和职能。
政府在社区建设中处于组织规划者、裁判者及执法者行政管理者角色，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控主导性作用。
社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督基层群众性自治组织，是社区自治工作组织者。
社区居委会主要职能是办理社区公共事务和公益事业，协助政府或其派出机关做好及居民利益相关工作。
建立和完善党领导下政府依法行政和社区依法自治相结合社区建设管理体制。
政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，建构政府和社会共同参及治理结构。
以社区为平台，实现政府管理功能及社区自治功能互补，行政资源及社会资源整合、政府力量及社会力量互动。
既加强政府责任和政府行为，又提高社区自治能力，强化社区自治功能。
理顺政府及社区关系，一是强化政府服务意识。
政府坚持工作重心下移，实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，把真心帮助社区解决实际问题作为义不容辞职责。
实施政府部门到社区“准入制”，防止居委会自治功能异化。
二是要进一步简政放权，强化基层，推动工作重心下移。
按照“条块结合、以块为主、条专块统”原则协调关系，按照“政企分开、政事分开、政社分开”原则和“小政府、大社会、大服务”要求，实行“权随责走，费随事转”，对于涉及居民自治管理事务工作，可通过政策导向和项目竞标及过程管理等形式，委托给社区居委会或社区民间组织去实施。
2、优化社区自治环境，培育社区自治功能。
优化社区自治环境，首先要求政府自觉转变职能，把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化管理着眼点，将工作重心下移到社区，为社区提供有效公共产品服务，以社区居民满意不满意，拥护不拥护为工作出发点和检验标准。
在领导方式上要改变自上而下纵向垂直式命令式管理，不能以行政命令方式压任务、派工作，而是要将社区自治组织作为政府管理新依托，依照法律积极支持和科学指导社区居委会工作，引导居民实现自治。
优化社区自治环境，就要扩大基层民主。
为此，一是创新体制机制，实现政事分开，推行议行分设，以扩大居民参及、提高自治能力，实现社区居委会自治功能回归。
要充分发挥“一个大会”（居民代表大会）“两个机构”（社区议事会、居民委员会）作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。
二是确定社区自治主要内容。
社区自治是社区居民通过一定组织形式依法享有自主管理社区事务权利及其实践过程，是居民社区参及高级形态。
社区自治不是单一模式，而是依据居民参及和自治不同领域，实现社区自治组织多层次、社区自治形式多样化、社区自治手段多元化。
三是健全规章制度，建立依法行政、依法自治良性互动机制。
要制定一系列有关社区建设、发展规章制度和规范性文件，进一步明确社区居委会在社区民主自治中地位和作用、权利和义务，确保依法自治。
四是建立专业化服务队伍及社区志愿者相结合社区服务机制；社区行政机构、社区中介组织和社区居民相融合社区管理机制；政府、企业、各类慈善组织和基金会以及社区居民共同发挥作用社区财力支撑机制。
3、健全社区自治体系，提升社区自治功能。
健全社区自治体系，一是要建立健全适应社会主义民主政治要求社区组织体系。
加强社区党组织建设，加强对社区内企事业离退休党员和其他类型党员属地化管理后组织力度，大力开展社区党建工作，充分发挥社区党组织在社区建设、管理中政治领导核心作用。
二是建立适应社会主义市场经济体制要求社区管理体系。
理顺政府部门、街道办事处和社区居委会关系，明确社区居民自治应享有权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不进行行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会组织和引导下依法进行自我管理，进而建立和完善“条块结合、以块为主，分工科学、协作有力”新型社区管理体制和运作机制。
三是不断丰富和完善适应人民群众日益增长物质文化生活需求社区服务体系。
坚持从社区居民迫切要求解决问题入手，拓展社区服务新领域，增加社区服务新内容，探索社区服务新载体，努力满足社区居民群众多层次、多样化服务需求。
4、构建共同利益平台，扩大社区参及程度
动员社区力量、开发社区资源、密切联系群众、及时解决问题，成为居民表达利益、实现利益、维护利益途径，使社区共同利益得到加强，这将大大增强社区凝聚力、居民认同感和归属感。
在这种情况下，推进基层民主，就有了坚实群众基础和思想基础。
社区居民将关注社区事务，关心社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有效实现社区居民自我教育、自我管理、自我服务。
不断扩大社区参及广度和深度，动员社会各方力量参及社区建设，采取一定工作方法，进行广泛而持续社会动员，开发社区资源，组织社会成员积极主动地参及到社区建设和发展之中，提升社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能，促进社区和谐，增强居民群众对社区认同感和归属感。
重视社区居委会组织建设，加强社区成员代表会议、社区协商议事会建设，提高社区居民参及广度及深度，提升社区自治功能。
5、培育社区中介组织，推动社区自治发展
社区中介组织是社会组织、社区居委会或居民个人为满足社区居民物质和精神文化需求而自愿举办，主要在本社区地域内活动，以自我管理、自我服务、自我教育、自我娱乐为宗旨公益性或互益性群众组织，是社区建设具体操作者和组织者，是沟通政府和居民桥梁，是政府管理社区、社会过程中重要载体。
社区中介组织在政府及社区居民之间起到了桥梁及纽带作用。
经济体制改革和社区体制改革均要求政府转变职能，逐步从具体社会事务中解脱出来，走向“小政府、大社会”，而社区中介组织产生及发展使政府从社会事务中解脱出来成为可能。
社区中介组织介于政府及社区居民之间，依托于社区，直接参及社区建设，接触社区居民，掌握着社区居民生活状况和居民需求信息，可以有针对性地对居民开展社区服务，同时也可以代表广大社区居民利益，将社区居民意见和建议反映给政府，为政府制订社区内各项政策提供借鉴；也可以间接地将政府政策和信息传递给社区居民，使社区居民及时掌握政府政策导向，从而在政府和社区居民之间架起一道沟通桥梁。
社区中介组织产生及发展有利于社区服务深层次推进。
我国社区建设是由政府引导和推动，社区服务职能最初也是由政府承担，政府在很多街道都建立了社区服务中心为社区居民提供各种服务。
然而，随着社会发展，社区居民需求逐步呈现出多样化、个体化趋势，社区服务中心由于受各种条件制约，对居民需求反映滞后，提供服务及居民需求之间差距越来越大。
如何满足社区居民综合需求已经成为一个迫切需要解决问题。
社区服务是一项崭新领域，仅靠政府力量是无法满足社区居民需求，这就急需一大批专业社会中介组织来具体承担社区服务工作，满足现代社区居民生活水平、生活质量和生活方式变化所产生各种需求，丰富社区服务内容，给广大社区居民生活带来更大方便和保障。
社区中介组织是联结社区居委会和社区居民之间桥梁，社区居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织发育和完善，推进社区中介组织发展，是社区管理和基层民主建设重要基础。
培育发展社区中介组织主要有三个途径：
一是整合现有社区服务网点，培育社区中介组织。
二是及社会单位联合组建社区服务中介组织。
三是引进社区服务中介组织。
这些组织机构在各自职能范围内设立多种社区服务项目，为社会提供一个较完善服务和管理网络，有效地促进社区建设和管理。
通过对社区中介组织指导和帮助，鼓励扶持他们开展各种公益性服务活动，调动其在社区建设中能动性，增强社区凝聚力。
6、加强社区工作者培训，提高社区自治能力。
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