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国际金融危机背景下的中国应对策略基于制度视角
国际金融危机背景下的中国应对策略
———基于制度视角
○ 韩 艺
[摘要]有效的金融危机应对必须基于有效的制度构建。
作为防范和补救手段的金融危机应对,其
实质是本着化解风险、减少危害为目的,以政策调整、机制构建和观念引导为表现形式的涉及整个社会政治、经济和文化领域的一整套制度。
因此,以制度视角观之,金融危机背景下的中国应对是一个包括政策法律、应对机制和观念文化的完整制度系统。
只有在完善危机应对政策法律,构建危机应对机制和营造危机应对文化的基础上,有效的中国应对才能实现。
[关键词]国际金融危机;中国应对;制度视角
[中图分类号]F831159[文献标识码]A[文章编号]1006—012X（2009—04—0025（06[作者]韩 艺,博士研究生,讲师,北京大学政府管理学院
（南昌大学公共管理系,北京
100871
由美国次贷危机引发的金融动荡,正如瘟疫一般向全球蔓延。
在全球经济饱受金融危机阴霾和创伤的背景下,中国难以独善其身。
就当前形势看,金融危机对中国的影响已不容小觑,如何在政策法律、应对机制和观念文化领域进行卓有成效的制度构建以有效应对危机,成为摆在中国面前的突出问题。
一、全球金融危机对中国的影响
由于我国金融体系相对独立,介入国际金融市场不深,金融危机对我国金融体系影响不大,而且总体上看,此次金融危机对中国的影响有限、可控,但随着危机的蔓延,目前危机已波及实体经济领域:
1.出口下滑,经济增长减慢。
海关总署的统计数据显
示,2008年4月~2009年4月的一年间,较之于上年同期的出口增长率总体处于明显下滑趋势,尤其是2008年11月~
2009年4月的6个月间,出口连续出现负增长:
-212%,
-218%,-1715%,
-2517%,
-1711%和-2216%。
[1]
出口
的下滑,使一直以来主要依赖出口拉动增长的中国经济增速
明显减慢:
2008年GDP增长率仅为9%,比2007年回落4个百分点,并跌至2002年以来的历史最低水平。
随着金融危机的蔓延,国际主要经济体的衰退,外部需求将继续下降,金融危机对中国出口的冲击或将进一步显现,预计2009年中国整体出口形势将更加严峻。
2.企业停产和倒闭增加。
金融危机对中国实体经济最直
接的冲击无疑是出口加工型企业,尤其是劳动密集型的低端
产业。
国家发改委中小企业司2008年8月发布的报告显示,
2008年上半年共有617万家规模以上的中小企业倒闭。
在出
口大户纺织业中,倒闭的中小企业更是超过1万家,2/3的纺
织企业面临重整,超过2000万工人被解聘。
[2]
进入2008年下
半年,媒体称以全球最大玩具制造商合俊集团旗下公司和深圳百灵达集团的倒闭为标志,长三角和珠三角的部分地区掀
起了中小企业“倒闭潮”和失业民工“返乡潮”。
①尽管目前尚缺乏关于企业倒闭的详尽统计数据,但金融危机无疑是中
①关于媒体所称的长三角和珠三角的中小企业“倒闭潮”,广东、浙江等地政府纷纷通过发布统计数据进行辟谣,而国家发改委自2008年8月以来在此问题上便三缄其口,再也未发布相关的数据统计报告。
官方和媒体各执一词,孰是孰非?
笔者认为,一方面,不排除媒体有过于夸大事实之嫌;另一方面,金融危机造成中小企业生存困境的严重性显然已是不争的事实。
小企业停产和倒闭的主要诱因之一,而随着金融危机向实体经济的进一步蔓延,中小企业的生存和发展将更加步履维艰。
3.影响消费者和生产者信心。
世界金融危机严重打击了
各国生产者和消费者的信心,中国也不例外。
国家统计局网站数据显示,受金融危机影响,2008年1月~2009年3月,我国消费者信心指数从9516不断下滑至86,消费者满意指数从9112逐步下降至8611,消费者预期指数从9816大幅下跌至
8519。
尤其是从2008年7月开始,各项消费者指数均大幅下
滑（见图1。
目前,居民对收入、生活质量、宏观经济、消费支出、就业状况、购买耐用消费品和储蓄的满意度均出现下降,对未来一段时期内购买住房、汽车和股市变化的信心和预期也都不乐观。
生产指数方面,国家统计局网站发布的企业家信心指数调查报告显示,2008年4个季度的企业家信心指数分别为14016,13418,12318,9416,下降趋势明显,尽管2009年第1季度开始有所回升（10111,但总体看,生产者信心显然已受到全球经济体和市场下滑的较大影响
。
图1 消费者指数折线图（2008年1月~2009年3月
图表来源:
根据国家统计局网站公布的消费者指数数据整理而得,
http:
//www.
stats.
gov.
cn/
tjsj/jdsj/t20090427
_
402554541.htm。
上述分析可知,当前金融危机已造成经济增长的两难境地:
一方面,在出口大幅下滑情况下,扩大内需将成为当前和今后的首选;另一方面,消费者和投资者信心的减退又对扩大内需造成不利影响。
为此,需要尽快出台有关刺激内需、调整出口和扶持企业的国家政策,同时需要适时对人们的观念进行引导,以防止恐慌,稳定信心。
另外,鉴于我国金融体系的内在风险和潜在隐患,完善金融监管法律法规和构建金融危机应对机制又尤为必要。
事实上,由于有效的危机应对已不可避免涉及到政策、法律、机制、信心、观念等领域,因此,金融危机背景下的中国应对是一项复杂的系统工程,需要进行制度化、系统化的设计,这就要求以“制度”（insti2
tution的视角对之进行全面审视。
二、制度视角与金融危机应对分析
（一制度及其构成
制度是制度经济学上的一个重要概念。
关于制度的内涵,
舒尔茨（T.W.Schultz认为:
“我将一种制度定义为一种行
为规则。
这些规则涉及社会、政治及经济行为。
”[3]诺斯
（Douglassc.North在《经济史中的结构与变迁》中认为:
“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范,它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为。
”[4]在《制度、制度变迁与经济绩效》中,诺斯进一步指出,制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则、正式的法规（宪法、法令、产权和实施（运
行机制所组成。
[5]弗鲁博顿和芮切特（FurubotnandRichter
则认为制度概念中本身就应包括制度构成,在他们看来,“制度被定义为一组正式和非正式的规则,以及规则的执行安
排”。
[6]国内学者卢现祥在《西方新制度经济学》中也认为,
制度由正式约束、非正式约束和制度的实施机制三个部分
构成。
[7]综上分析,所谓制度,是指规范个人与组织行为的各种约束和规则,制度由正式规则、非正式规则和制度实施机制三部分构成。
正式规则是指国家规定的一系列法律和政策,包括经济规则、政治规则和各种契约,以及由这些规则所形成的等级结构。
正式规则无疑非常必要,然而,非正式规则中的道德、观念、习俗、文化等对约束组织和个体行为也起着不可或缺的作用。
而实施机制作为制度运行的基础和保障,
其重要性也不言而喻。
因为,制度规则设计再完美,但如果实施机制不完善,各种规则也无法有效实施。
因此,制度是一个由正式规则、非正式规则和实施机制所组成的完整系统。
（二制度视角中的金融危机应对分析
由上,笔者认为,作为防范和补救手段的金融危机应对,其实质是本着化解风险、减少危害为目的,针对危机环境中的个人或组织实施的,以政策调整、机制构建和观念引导为表现形式的一整套涉及社会政治、经济及文化领域的约束规则。
因此,以制度的视阈观之,金融危机背景下的中国应对是一个包括政策法律、实施机制和观念文化的完整制度系统。
政策法律作为硬性规范和保障,是保持宏观经济稳定和构筑金融安全网的要求;实施机制作为具体的制度安排,是有效防范和化解金融风险的要求;而观念文化发挥软性的引导和约束作用,是树立正确的危机认识观,克服恐慌和增强信心的要求。
1.政策法律。
实践证明,灵活审慎的调控政策和健全完
备的法律体系是有效化解金融危机的基石。
当前,金融危机
已造成经济增速减缓、出口下滑、银行惜贷、中小企业融资困难、居民消费下降等问题。
对此,需要通过有效的货币、
财政等宏观经济政策刺激经济增长,调整产品出口,促进银行借贷,改善企业融资和增强居民消费。
另外,金融危机使
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NO.4.2009
我国金融风险随之加大,而当前金融法律还不完善,金融体系尚不健全,为有效化解风险,亟待完善相关法律法规以填补金融漏洞,构筑起有效的金融安全网,防止风险乘虚而入。
2.实施机制。
金融危机有效化解和应对必须基于能产生协同效应的危机应对机制。
就当前看,金融危机应对机制应是一个包括国际合作机制、金融监管机制、金融应急机制和企业扶持机制等在内的统一体。
首先,金融危机的国际性决定了必须构建国际合作机制,通过国际社会携手合作以共渡难关。
其次,金融危机的产生源于金融体系的内在脆弱性,有效解决之策是完善金融监管机制。
再次,为应对各类突发事件,需要完善金融应急机制,及时化解风险,减少损失。
最后,针对危机造成的中小企业困境,需要建立起有效的企业扶持机制,以减轻企业负担和增强企业抵御风险能力。
3.观念文化。
从某种意义上说,金融危机也是信任危机、道德危机和文化危机。
正如明斯基（HymanP.Minsky所言:
“金融危机,实际上是因严重的逆向选择和道德风险而使得金融市场不能有效地将资源引导至那些有较高生产率的投资项目,从而发生崩溃的现象。
”[8]美国金融危机背后是过度超前的消费观和欺诈投机文化。
事实上,观念文化是一把双刃剑,既可能加剧危机的扩散,也能够借以克服危机,关键在于对之引导,形成有效的应对文化。
当前,金融危机对我国居民造成了一定程度的心理恐慌,如对危机状况堪忧、经济信心下滑、金融信任减弱、消费萎缩等。
与此同时,各种投机心理和道德风险也可能滋生泛滥。
因此,必须适时构建危机应对文化,树立正确的危机观,以防止恐慌、坚定信心,同时要防范各种危害经济安全与稳定的投机观、道德风险和欺诈行为。
三、制度视角中的金融危机应对
（一尽快完善政策和法律
1.推行稳健灵活的货币与财政政策
促进货币与财政政策的合理搭配与优化组合,在稳健的基础上保持适度灵活性。
一是推行适度宽松的货币政策。
鉴于当前金融危机形势,需要适度增强货币政策的弹性。
从2008年9月起,央行已出台一系列适度宽松的货币政策,对于缓解金融危机震荡起到了积极作用（见表1。
为有效应对危机,还需要适时打出更多灵活的货币政策“组合拳”。
二是推行积极的财政政策。
刺激实体经济的增长,在货币政策之外,还必须辅之以必要的财政政策。
当前,积极的财政政策已是形势所需,从近期国务院一系列政策调整中可见一斑。
①财政政策需要中央政府通过出口退税、减税等方式减轻中小企业经营负担,增强其抵御风险能力,同时通过降低住房交易税费、降低税率等方式为中低收入居民减税,提高其收入水平和增强其消费能力。
另外,还需要鼓励地方政府推行各类促进居民消费、拉动投资和为企业减负的税收减免政策。
表1 2008年9月以来央行货币政策调整及作用
央行货币政策作用
9月16日起,下调一年期人民币贷款基准利率
0127个百分点,下调中小金融机构人民币存款准
备金率1个百分点。
促进中小金融机构资金流动
性,扩大中小企业的短期资
金需求,刺激贷款和投资,
提振市场信心。
9月25日起,下调部分金融机构人民币存款准备
金率1个百分点。
促进中小银行资金流动性,
解决中小企业融资问题,向
市场释放更多资金。
10月9日起,下调金融机构一年期人民币存贷款
基准利率0127个百分点。
促进居民消费,减轻企业贷
款负担,增强企业融资,降
低银行资金成本。
10月15日起,下调金融机构存款准备金率015个
百分点。
缓解银行资金压力,提振金
融市场信心,稳定金融
市场。
10月27日起,金融机构对居民首次购买普通自
住房和改善型普通自住房提供贷款,其贷款利率
的下限可扩大为贷款基准利率的017倍,最低首
付款比例调整为20%。
个人住房公积金贷款利率
各档次利率分别下调0127个百分点。
扩大住房消费需求,缓解房
贷压力,活跃房产交易市
场,稳定楼市。
10月30日起,下调金融机构人民币存贷款基准
利率0127个百分点。
其中,一年期存贷款基准利
率各下调0127个百分点。
促进居民消费,减轻企业贷
款负担,增强企业融资,促
进就业。
11月27日,下调人民币存贷款基准利率和人民
银行对金融机构存贷款利率。
其中,一年期存贷
款利率各下调1108个百分点,个人住房公积金贷
款利率下调0154个百分点。
法定准备金存款利率
和超额准备金存款利率各下调0127个百分点,一
年期流动性再贷款利率下调1108个百分点,再贴
现利率下调1135个百分点。
促进消费,拉动投资,活跃
房产交易市场,促进银行资
金流动性。
2009年第4期
经济体制改革
①国务院决定2008年10月9日起,对储蓄存款利息所得暂免征收个人
所得税。
财政部决定2008年11月1日起,对个人首次购买90平方米及以下普
通住房的,契税税率暂统一下调到1%;对个人销售或购买住房暂免征收印花
税;对个人销售住房暂免征收土地增值税。
2008年11月6日,经国务院批准,
中央财政将新增安排10亿元,专项用于对中小企业信用担保的支持。
2008年
11月19日,财政部综合司负责人表示,自2009年1月1日起,取消和停止征
收100项行政事业性收费。
2008年12月17日,国务院召开常务会议研究部署
促进房地产市场健康发展的政策措施,确定鼓励普通商品房消费等三项措施。
12月5日起,下调金融机构人民币存款准备金率
1个百分点,下调中小型存款类金融机构人民币
存款准备金率2个百分点。
促进银行资金流动性。
12月23日,下调金融机构人民币存贷款基准利
率和人民银行对金融机构再贷款（再贴现利
率。
其中,一年期存贷款利率各下调0127个百分
点。
个人住房公积金贷款利率下调0118个百分点。
一年期流动性再贷款利率下调0127个百分点;对农村信用社再贷款（不含紧急贷款一年期利率下调0154个百分点。
再贴现利率下调1117个百分点。
进一步促进消费,拉动投资,活跃房产交易市场,促进银行资金流动性。
12月25日起,
率015个百分点。
步促进银行资金流动性。
2.调整对外经济政策
全球金融危机使我国经济外向型发展模式受限,应适时调整对外经济政策。
一是调整外汇政策。
金融危机造成中国巨额外汇储备一定程度的缩水。
当务之急是要通过投资增强我国外汇储备抗风险能力和保值增值能力。
“确实,对那些身为美国债权人的中国机构而言,经济衰退会在一定程度上给他们敲响警钟。
但另一方面,放缓的美国经济也会产生其他新的投资机会,尤其是那些现在看起来价值适宜的资产。
”
[9]短期看,外汇应多投资实体经济而不是债券等风险高的虚拟经济。
长期看,应优化我国外汇储备结构,逐步降低美元资产比例,未来外汇储备投资,应从美元资产为主转向多种货币、多种工具的优化组合。
二是实行审慎的“走出去”政策。
当前,可通过上调出口退税率,①支持优势企业和产品出口,鼓励开拓新的出口市场,尤其是出口一些高附加值、受金融波动影响少的产品,同时利用现有较充足的美元外汇储备,走出去并购,引入人才、技术和资源。
当然,“走出去”政策须谨慎,应有严格的风险评估和多元化的投资策略。
3.加大强农惠农政策力度
出口、投资和消费是中国经济增长的“三驾马车”。
在金融危机已造成出口和投资大幅下滑的情况下,能否启动内需,尤其是充分释放蕴藏巨大潜力的农村消费市场活力,是缓解金融危机不利影响和保持未来中国发展动力的关键。
扩大农村消费,要求进一步加大强农惠农政策力度,如需要健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、完善农村社会保障制度,加快推进农村扶贫开发等。
对此,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》已做出全面战略部署。
尤其是《决定》提出的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”,“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权”对于扩大农民的土地受益权,激活农村消费潜力,从而拉动经济增长,扭转因危机造成的出口不利局面和最终推动中国经济持续增长具有重。
4完善金融法律制度
。
近年来,我国颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》等金融法,为防范金融危机起到了积极作用,但尚未形成较为完善的金融法律体系。
当前需要:
一是出台住房抵押贷款证券化法律法规。
美国金融危机的爆发很大程度上与住房抵押贷款过度证券化有关。
目前国内对住房抵押贷款证券化所涉及的破产隔离制度、特设机构的法律监督以及担保、信用评估、信用增级、税收与会计制度、个人信用制度等缺乏配套的法律、法规规定。
[10]为此,应尽快制定住房抵押贷款证券化的法律、法规,如《住房抵押贷款证券化法》、《住房抵押贷款保险法》等,以填补我国住房抵押贷款的法律空白,防范和化解金融风险。
二是完善金融监管法律法规。
如为促进金融同业组织自律和加强金融机构内部控制,需要修改《商业银行法》,制定《金融业同业组织法》;为保护存款人利益,稳定金融体系,需要出台《存款保险条例》②;为建立中小企业和商业银行之间的长期信用合作关系,需要出台《信贷征信管理条例》等。
三是加紧出台、修改、完善金融法律制度,需要注意既要有效填补法律漏洞,又要减少不同法律法规之间的冲突,增强科学性、互补性和可操作性。
（二及时构建危机应对机制
1.构建危机合作机制。
随着全球金融体系越来越紧密地
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①②为控制外贸出口的过快增长,缓解外贸顺差过大带来的突出矛盾,优
化出口商品结构,抑制“高耗能、高污染、资源性”产品的出口,促进外贸增长方式的转变和进出口贸易的平衡,自2007年7月1日起,财政部降低了2268项商品的出口退税率。
为减少国际金融危机对中国的冲击,2008年10月17日,国务院常务会议要求提高服装、纺织等劳动密集型产品和高附加值机电产品出口退税率,支持优势企业和产品出口,增加国内需要的产品进口。
2009年3月25日,国务院常务会议决定从2009年4月1日起,提高部分纺织服装、轻工、钢铁、有色金属、石化和电子信息产品的出口退税率。
《存款保险条例》早在2003年开始酝酿建立,2004年底完成《条例》初稿,2005年开始上报国务院,2007年有报道称于上半年出台,但直到现在一直迟迟未予出台。
有报道称,条例有望在2008年推出（详见闫立良:
《存款保险条例有望今年推出》,2008年4月10日《证券日报》,在当前金融危机影响下,适时推出酝酿已久的《存款保险条例》尤其必要。
相互联系在一起,某一国的某一市场参与者所发生的事情可能带来全球性的冲击波。
……迅速全球化的世界所带来的一个严峻现实是,你可以逃之夭夭,但却无处遁形。
[11]时下的金融危机已非一国之力能解决,需要构建全球机制以共同应对。
目前包括中国在内的20国集团（G20,承诺采取所有措施合作应付全球金融危机。
2008年10月24日亚欧首脑会议上,温家宝总理强调全面化解和战胜金融危机需要全球行动、合力应对,并呼吁建立国际合作机制以应对危机。
构建危机应对合作机制,中国应主动融入全球层面的金融危机应对大潮中,在坚守自身利益前提下加强协调、合作与谈判,既强调齐心协力、同舟共济,共同维护国际金融市场稳定,也要善于把握危机中的发展机遇,谋求新战略、新发展。
2.健全金融监管机制。
美国金融危机爆发与金融监管严重滞后于金融创新有关。
就我国看,避免金融监管“真空”,完善金融监管机制是当务之急。
一是完善金融市场和机构监管机制。
监管部门要加大对金融市场和金融机构的监管,加大信息披露,及时发现和处理有问题的金融机构,避免连锁反应,防止危机蔓延。
二是完善金融机构内部控制机制。
督促金融机构加强自身风险管理,强化内部稽核,增强自我约束,促进审慎经营,提高抗风险能力。
三是完善金融行业自律和社会监督机制。
进一步完善银行业协会、证券业协会和保险业协会在加强行业自律方面的作用,同时加强大众传媒的信息披露和舆论监督。
四是完善金融监管协调机制。
现行的银行、证券、保险分业监管体制不利于危机应对上的合作与协调,需要通过落实、完善监管联席会议制度①和多边紧急磋商制度,建立起有效的协调机制,解决监管纷争,促进监管合作与提升监管效率。
3.构建金融应急机制。
为应对金融危机可能引发的金融波动和突发性事件,需要构建有效的金融应急机制。
一是加强应急管理主体的合作与联动。
一旦突发事件爆发,央行、银监会、证监会、保监会应及时启动应急预案,明确各自分工与责任,加强信息共享,促进合作与协同,发挥联动效应。
二是通过一系列的制度安排,如决策程序、组织系统、信息报告程序、保密制度和信息公开制度、技术控制、金融机构接管、实行金融管制、信息管理等实现信息披露准确,防范控制有力,应对及时高效,有效避免危机蔓延。
三是建立统一的贷款机制和财政机制。
一旦金融突发事件出现,立即启动包括“运用市场方法并购有关金融机构的机制、强制性停止有关金融机构营业的机制、接管有关金融机构的机制、中央银行的紧急贷款机制、对存款人的风险补偿机制、财政性救助机制;设立应急专项资金,做好应急资金的管理和调配等”[12]在内的贷款机制和财政机制。
4.完善企业扶持机制。
为保护具有一定实力的优势企业,需要及时启动中小企业扶持机制:
一是应急扶持机制。
要通过完善中小企业担保体系、降低银行贷款利率、税收减免等方式拓宽中小企业融资渠道。
对此,中央已推出相关措施。
②就地方看,为缓解小企业融资难题,浙江成立了中小企业银行、小额信贷公司,上海试点了小额信贷公司。
有的地方还出台了明确的扶持政策,如福建省《关于扶持中小企业经营发展的若干意见》、辽宁省《关于促进全省中小企业稳定健康发展的意见》等。
二是长效扶持机制。
鉴于劳动密集型企业在应对危机方面的脆弱性,仅靠政府短期扶持并非长久之计。
从长效看,关键是要促进企业转变经营方式,可通过政策扶持、培训咨询、技术创新等促进从粗放式经营向技术创新转变。
另一方面,企业自身也需要凭借远见、领导力、战略、人力资源及运营和财务能力的恰当组合,改善企业管理,惟有如此,才能构筑一个包括政府、金融机构、企业、员工的协同减震网,增强抵御风险能力。
（三适时营造危机应对文化
1.正确的危机认识观。
一是克服恐慌心理。
当前股票缩水,一些城市楼市跳水,群众产生恐慌心理。
克服恐慌,关键在于提升信心,需要加强心理引导,让居民正确认识当前中国经济的总体稳定良好态势,认识到国家有抵御金融危机影响的能力、基础,自觉抵制金融恐怖主义和谣言泛滥。
此外,要防止股市持续暴跌或激烈动荡,提振金融业信心。
二是防止懈怠心理。
与恐慌相对应的是,对金融危机的影响过于乐观,缺乏防范意识,麻痹大意,甚至规避责任。
“危机期
2009年第4期
经济体制改革
①②2000年开始建立中国人民银行、证监会、保监会的监管联席会议制度,
但直到2003年9月18日银监会、证监会、保监会（即“三会”才召开第一次监管联席会议,2004年3月18日,“三会”召开了第二次监管联席会议。
但此后“三会”共同参与的部级联席会议便鲜有召开,而且上述会议也没有央行的参与。
2008年7月,国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》中提出,要由人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会共同负责,建立健全金融监管协调机制,央行将加入银监会、证监会和保监会的监管联席会议,“一行三会”制度也将实质性恢复并定期召开。
如2008年8月19日,财政部网站发文支持中小企业
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