铁道部长盛光祖中国铁路改革方案第一步剑指政企分开.docx
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铁道部长盛光祖中国铁路改革方案第一步剑指政企分开
铁道部长盛光祖中国铁路改革方案第一步剑指政企分开
时至今日，业内人士听到“铁路改革方案”时，已觉得不太新鲜——关于中国铁路改革方案设计的材料，足以堆满一间普通教室。
来源：
新华网
二十多年来，中国的铁路体制改革在逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等改革后，铁道部内部的变化始终在继续。
与此同时，政企分离的实质，尚未真正触及。
外界对近年来中国铁路建设取得的巨大成就普遍认可，而一些业内专家对铁路发展还不满意。
如国家发改委综合交通研究所所长郭小碚认为，与公路、民航等领域相比，近年来铁路发展较慢，原因是铁路改革迟缓。
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁（专栏）也认为，仅就行业规模和发展速度来讲，铁路远落后于公路、航空、水运等其他运输门，还不能满足中国迅速膨胀的客运和货运需求。
可以说，铁路系统是中国计划经济色彩尚存的“堡垒”之一。
铁道部新任部长盛光祖履新之后，经过数月酝酿，在铁道部内，以政企分开为导向的铁路系统体制机制改革已经启动。
而京沪高铁的开通，也为这场改革提供了机遇与参考。
这一次，改革的“高铁”能到站吗
盛光祖第一步
财经国家周刊报道此次铁道部改革将包括转变铁道部职能；扩大铁路运输企业经营自主权；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容
曾被称为计划经济“最后一个堡垒”的中国铁路系统，再次迎来改革契机。
4月22日，铁道部召开全路电视电话会议，铁道部部长盛光祖传达了胡锦涛总书记在海南考察铁路工作时的重要指示精神。
主要内容包括：
推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。
这再次引来外界对于铁路系统改革的猜想。
最大胆的预测来自于证券公司的交通行业分析师：
“2012年18个铁路局将组建为6个区域公司，2013年完成铁路系统政企分开。
”也有业内人士认为，铁路系统接下来将会以维持稳定为主，改革将集中在放宽各铁路局的经营自主权领域。
《财经国家周刊》记者从铁路系统一位权威人士处获悉，铁道部经过近3个月的讨论，关于发展思路调整、经营机制改革的顶层设计以及相应方案措施的总体框架，已经基本完成制定。
据悉，此番盛光祖的新政将涵盖诸多方面的改革，包括转变铁道部职能（铁道部主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项职能）；扩大铁路运输企业经营自主权；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容。
其中，放开经营自主权已经形成文件下发，还有部分改革内容正在修订完善，近期将下发实施。
中国铁路的再一次重大改革即将踏上征途。
然而，多重利益纠结其中，剪不断理还乱。
中国铁路体制改革经历了太多的反复，如今在改革的道路上，还有很多的难点需要逐步解决。
或许正因如此，铁道部部长盛光祖对于此次改革颇为谨慎。
铁道部原定于4月底召开全路干部大会，讨论相关的改革方案，但由于方案没有最终没有制定完成，该会议曾被推迟到5月下旬，“近期党组成员又要去地方局调研，调研完再开会估计要在6月上旬了。
”知情人士透露。
政企分开第一步
种种迹象表明，经营机制的转换成为这次铁道部改革的起点。
《财经国家周刊》记者了解到，在铁道部制定的经营机制改革顶层设计中，经营战略、经营方式、运输组织模式等，都将发生转变。
在当前的形势下，铁道部为了实现铁路效益最大化，提出了多元化经营战略。
即以市场需求为依据，在做大做强客货运输这一核心业务的同时，统筹运用运力、资产、土地、人力等各类生产要素。
铁道部的考虑是，如何把多元化经营和运输整合到一起，多元化经营中包括物流、商旅等，将被视作是主业的一种延伸，实行一体化管理、考核和规范经营。
这和以前是不一样的。
此前，铁道部对多元化经营和运输做了严格的限制，当时铁道部的核心理由是，为了避免搞运输的人分心去搞多元化经营赚钱，而荒废了主业。
现在所说的一体化考核是指，在对铁路企业的考核上，不再区分是运输主业还是多元经营，铁道部只是统一考核经营效益。
“财务收支权限将有所放开，调整后可以给经营效益带来更多灵活空间。
”知情人士说。
铁道部推动改革方面的另一个变化是，开始有意识地区分政府职能和企业职能。
“在行使权力之前，我们被要求首先分清楚是在行使哪种职能，这在以前是从来没有过的。
”一位铁路系统的内部人士说。
目前铁道部的指导思想是，如果是必须由铁道部行使的企业职能，那么铁道部继续行使；如果可以考虑还给铁路局，那么尽可能地还给铁路局，即下放企业经营自主权。
比如运输生产计划，过去铁道部直接管理，各方面指标有严格限制，现在铁道部考虑仅制定一个指导性意见，具体的生产和实施权利放给企业。
再以全路开通长途列车为例，一个新思路是，运行图由铁道部编制，具体开行客货列车，由铁路局自己定。
除此之外，在大客户管理和认定方面，权利也下放给铁路局，由铁路局来定。
“凡是经营权，能够下放的，尽量下放。
”上述知情人士说。
铁道部经营思路的调整也体现在运输组织模式的转变上。
将列车分为三种速度等级，三种混合运行模式。
以京沪高铁为例，全线最高速度目标值在开行初期定为时速300公里。
为了照顾不同层次消费者，同时安排时速300公里和250公里两个速度等级的列车，实行两种票价。
分析人士认为，降速降价后满足了社会需求，会使高铁在低端层次的市场吸引力更强，对市场占有率也有利。
铁道部转变经营机制，被视作“转变政府职能，向政企分开迈开的第一步”。
一位不愿透露姓名的铁路行业分析师认为，短期来看，放权地方局，可以调动其积极性，一旦未来形成竞争格局，后期的整合不可避免。
盛光祖的思路
“铁道部过去避谈改革，现在主动去研究和谋划改革，这是铁路改革形成的一个转机。
”铁道部规划研究院研究员武剑虹对《财经国家周刊》记者说。
一位接近盛光祖的权威人士透露，“转变铁道部政府职能，转换地方局经营机制”是新部长近期每天都在考虑的问题。
该人士分析指出，2003年以后，铁路的大干快上，在取得一系列成就的同时，也引发了社会的担忧和不满，集中在安全和价格两个方面。
“喜忧都因发展太快了。
”
在各种社会舆论下，铁道部重新审视发展思路，在追求快的同时，更加注重质量和发展的可持续性。
盛光祖在4月份接受《人民日报》采访时表示，铁路工作要以适应经济社会发展需要和人民群众满意为评判标准，更加追求经济效益。
之后的4月22日，在铁道部全路电视电话会议上，盛光祖提出，铁道部目前存在的问题是，权力过于集中，企业经营机制不活，不利于铁路走向市场和改进运输服务。
“2010年，中国铁路旅客周转量和货运周转量分别占全社会的31.5%和29.7%，与2005年比，所占比重分别下降3.2%和20%，这一下降幅度是很大的。
”盛光祖表示了担忧。
政企不分的管理体制使铁道部“有苦难言”。
高度管制之下，铁路局没有企业作为市场主体的权利和责任，自我发展的空间也很有限，经营积极性不高，业绩不佳。
同时，铁路企业的社会公益负担过重，一年花费几百亿元，兼有政府和企业双重身份的铁道部处境尴尬，“没处说理去”。
“这种状况，既不利于铁道部争取国家对公益性运输的财政补贴，也不利于争取国家对铁路运价改革的政策支持，铁路可持续发展受到严重制约。
”前述铁道部系统权威人士说。
因此，铁道部希望，通过铁路改革，把自己的经营机制真正建立起来，同时将承担的社会公益负担分离出去，“企业化以后会大大改善这种情况。
”然而，铁道部在研究过程中发现，原有改革思路（按政企分开的方向推进机制转换）面临一个不可逾越的“鸿沟”：
在体制不变的情况下，考虑机制转换的空间是非常有限的。
转机出现在今年4月份。
盛光祖在海南向考察铁路工作的胡锦涛总书记汇报工作，得到了“推进铁路体制机制改革”的重要指示。
之后，盛光祖形成新的思路，提出“要积极主动谋划铁路体制改革”。
“中央文件规定，铁道部是铁路改革的第一职能部门。
既然中央给我们这个权利，我们就要运用和把握这个主动权。
”铁道部系统内权威人士表示。
而市场分析认为，如果铁路系统能够形成政企分开的改革，肯定会对铁路经营带来非常重大的影响。
未来铁路行业的营销体系、服务质量将会明显提升，铁路行业的产业链将会向两端延伸，并将会由单纯的铁路运输向综合物流服务提供商转变，铁路行业面临价值重估的机会。
难以平衡的清算
铁道部在推行转变铁道部职能、扩大铁路运输企业自主权的改革过程中，要想更好地行使政府监管和行业管理职能，就必须制定一整套与改革相匹配的管理制度。
这其中，协调收入分成是绕不开的槛。
多位接受采访的铁路系统内人士表示，清算是关键。
盛光祖在5月17日的铁道部全路电视电话会议上表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。
《财经国家周刊》记者了解到，铁道部对未来货运的清算办法进行了调整，将按票清算，即按照一票产生的收入高低进行清算，目的是为了鼓励企业承运更有效益的货物。
多年来，铁道部不断调整清算办法。
以货运为例，目前是按照运输周转量计算，地方局承运了货物以后，在管辖范围内产生多少货运周转量，以周转量为单位，统一定价。
比如吨公里是一元，如果产生1000万吨公里，那就是1000万元。
但是，不同货物的运价水平不同，运输成本也不一样。
只按量计算，企业会考虑自身利益更多，只考虑承运的货物在自己管辖内产生效益最大就可以了。
无形中，对短途运输有利，对长途不利。
中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为，按票清算实质上就是按照货物的价值量进行清算，可以鼓励企业增加收入，提高效益。
但是，不同价值的货物如果重量相同，对路面的损耗是一样的，这种方式并不能达到合理补偿运输企业经营过程耗费的问题。
现代管制经济学表明，如何确定一个合理的清算价格，不是一件容易的事情。
清算价格是基于成本还是价值，如果基于成本，是基于历史成本还是经济成本，如何合理地测算成本等，都是铁道部在制定清算规则时要考虑的问题。
“很显然，这些都不是简单的问题。
”张昕竹说。
清算问题是由铁路运输自身特点决定的，铁路是个大网络，客货运营都要经过很多路段，牵涉多个路局利益，科学的清算办法对企业的经营效益和积极性的影响举足轻重。
而在目前政企不分的体制下，铁道部对地方铁路局实行收支两条线的管理，铁路局所有收入全部上缴铁道部，纳入铁道部的清算大笼子，铁道部按照其清算系统对各路局的运营经费、收入利润指标进行重新分配。
由于18个路局所处区域的差别，客、货运量存在很大差异，这种“大锅饭”的模式，达到了用经济发达地区路局的盈利补偿欠发达地区路局亏损的效果，盈利较好的地方路局对此颇有怨言，积极性受挫。
未来要实现政企分开，运输企业作为市场运营的主体，必然要求从市场独立取得作为经营成果的营运收入，合理补偿其经营过程的耗费。
铁路改革的最大难点，正是在于对不同利益主体权益的平衡和协调。
一位铁路系统的内部人士对《财经国家周刊》表示，清算方面手段的难度是次要的，对清算结果的均衡难度比较大。
清算数据很清楚，但是铁道部如何分配，利益平衡点不好把握。
“市场、资源配置的不均衡，是造成这种状况的根本原因。
”这位人士指出。
告别双重角色
改革就是对原先利益格局的调整，在发改委综合运输研究所所长郭小碚看来，当前铁道部尝试经营机制转换表明有了政企分开的趋势。
“如果在比较规范的市场环境里，放权以后，几个铁路局就是几个企业，效益好的可以兼并重组，这是企业化的过程。
”郭小碚说。
实现政企分开，建立铁路现代企业制度，这一思路在理论上已无障碍，但是具体实施方法却难见新意。
铁路改革方案，业内一直存在着“网运分离”和“网运合一”的争执，郭小碚认为，无论选择哪种方案，管理体制都需要改革，而管理体制改革迟迟没有推动的原因在“决策层”。
2008年大部制改革曾被认为是铁路改革的最佳时机。
但当时的铁道部部长刘志军坚决反对，刘志军坚持认为铁路投资的长期滞后使得铁路运能严重不足，铁路仍处在大规模建设的阶段，避谈改革。
“从企业发展来看，铁路改革错过了一个好的时机。
当然，刘志军要实现自己的蓝图，他的考虑也有一定道理。
”郭小碚说。
铁路是目前中国唯一政企不分的产业——它将整个行业顶层的企业管理集中在自己身上，不仅行使着政府的监管调控，还直接管理着各个铁路局的人、财、物。
“铁道部要分清自己的职能，如果是政府部门的话，只是监管机构；如果是企业，就要管经营。
不能扮演双重角色。
”郭小碚表示。
但是铁路作为“环状企业”，牵一发而动全身，不仅改革方案重要，还需要一系列配套的辅助机制，包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、清算制度的改革等。
这也是盛光祖慎之又慎的原因。
业内分析认为，最终的方案很可能还是从现有方案中选择，也可能是“网运合一”与“网运分离”两种方案协调的产物。
但是，无论如何，第一步都是厘清管理和经营职能，把铁道部真正变成监督部门之后再对行业进行重组。
在郭小碚看来，重组方案既可以按照行业划分，也可以按照地域划分，具体情况可以由各个部门协调。
“铁路改革只是迈出了万里长征的第一步，后面的路任重而道远。
”郭小碚说。
（记者孙莹本刊记者刘亮对本文亦有贡献）
铁路改革的方向选择
——专访中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹
调整发展思路、放开经营自主权、酝酿市场化改革……铁道部近期动作频频。
在经历了高铁建设的快速发展之后，铁路改革走到了一个新的十字路口。
“十年磨一剑”，铁路改革曾经历了怎样的曲折反复哪种模式最适合中国铁路发展此次再度走在风口浪尖，铁路改革将何去何从
围绕上述问题，《财经国家周刊》记者近日专访了曾参与电力与电信改革方案设计的中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹。
北美模式占优
“根据我自己的观察，从其他垄断行业重组改革的经验看，似乎更倾向于选择北美模式，按照地理界线来划分，包括电力、电信都有过按照这种模式重组的经历。
”
《财经国家周刊》：
最近铁道部在酝酿转换经营机制、转变政府职能，你如何看待这些新动作
张昕竹：
铁路部门这些改革，在我看来，整体上仍属于内部改革，还缺乏管理体制方面的根本性改革。
这些内部改革的目的是什么从根本来讲，就是为自己赢得外部改革、主要是管理体制改革的时间，延缓体制改革的步伐。
某种程度上是在维护其垄断的合法性。
铁路行业当然需要改革，虽然有来自于公路、航空等不同运输模式的竞争的影响，并且近些年来铁路行业有一些重要变化，比如提速、经营机制和激励机制的改革等，但铁路行业存在的诸多问题或深刻矛盾，意味着铁路仍需要改革。
表面看来，铁路系统这些年做得似乎很不错，一直在努力进行内部改革，但必须强调的是，它本来可以做得更好却没有做到，铁路改革延误存在很高的机会成本。
垄断最大的好处是可以过非常好过的日子，改革就要打破这个。
应该承认，铁路行业的情况比较特殊，即使没有打破垄断，员工的日子也不太好过。
过去这一直是一个谜，现在这个谜底揭开了，这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。
由此看来，铁路改革不但需要打破垄断引入竞争，还需要建立有效的治理结构。
《财经国家周刊》：
铁路改革的模式有哪些目前的改革倾向于哪种模式
张昕竹：
铁路改革思路很明确，就是通过政府管理体制改革，实现政企分开，打破垄断，引入竞争，建立有效的监管体制。
对于打破垄断引入竞争，铁路改革的一个重要内容是产业重组。
总体来讲铁路重组有两种方案。
一个是所谓的北美或美国模式，即网运合一模式；另一个就是以英国为代表的欧洲方案，即网运分离模式。
美国模式对监管的要求比较高，操作起来也相对复杂，而英国模式的好处是将来的运营和竞争模式非常清晰，今后比较容易监管。
我个人认为，未来中国铁路改革方案的选择取决于监管能力能与哪种模式相适应，否则会产生很多问题。
如果监管能力不够，却选择了美国模式，那么导致的问题就是由全国性的垄断变成了更多区域的垄断。
垄断固然很坏，但是比垄断更坏的是更多的垄断。
有关铁路重组改革的争议，基本上是在这两种方式基础上展开的。
根据我自己的观察，从其他垄断行业重组改革的经验看，似乎更倾向于选择北美模式，按照地理界线来划分，包括电力、电信，都有过按照这种模式重组的经历。
比如电信2002年改革，基本是沿着长江拆分，南边的叫中国电信，北边叫做中国网通。
电力也基本沿用这个思路。
选择这样的改革方式，可能是因为这样重组比较容易操作。
但我觉得只考虑短期操作性问题还不够，还需要考虑很多长远问题，比如重组后的监管问题。
改革关键点
“不管是美国模式，还是欧洲模式，都要解决接入政策问题。
其他垄断行业的改革经验表明，这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。
”
《财经国家周刊》：
铁路改革走过了怎样一个历程
张昕竹：
铁路改革阶段的划分可能有不同的说法。
典型的说法是，铁路改革先是放权让利，然后进入铁路大包干时代，然后是承包制的持续阶段，接着是现代企业制度作为改革深化阶段等。
从更长的历史纵深来看，前面这些阶段都可以算作一个阶段。
实际上，我国垄断行业真正的分界点，是2001年开始的大规模旨在打破垄断引入竞争的垄断行业改革。
根据我的记忆，尽管在此之前，一些垄断行业也进行了一些不同程度的改革，但此次是高层首次正式提出垄断行业改革的基本思路，并正式启动垄断行业大规模改革。
改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。
当时国务院成立了垄断行业改革领导小组，当时的朱镕基总理直接抓这件事，当时的体改办主任王歧山和发改委副主任张国宝（专栏）具体负责，吸收了各相关部门的领导和业内外专家后，成立了五个改革方案设计小组。
改革小组成立以后，电力、民航、电信陆续出台了改革方案，虽然时间并不完全同步，但可以说，在以前历次改革的基础上，再经过这次改革，这三大行业都基本解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题，初步建立了适应中国国情的政府管理体制和政府治理结构。
但这一轮改革后，唯一没有改革的就是铁路，尽管当初它也是改革的一个对象。
《财经国家周刊》：
垄断行业改革的时候，铁路为什么没有动
张昕竹：
当时也提出了铁路改革的方案，方案基本符合国务院提出的垄断行业改革的基本指导思想，比如从管理体制来讲，要实现政企分开，成立监管机构等，但是铁道部的人是反对的。
铁道部的理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。
另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。
另外还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱了，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。
我个人觉得，可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还是要继续大力发展，怕改革可能会出问题，所以铁路改革就搁置了。
《财经国家周刊》：
当时铁路改革选择的模式是什么
张昕竹：
当初讨论时，大家对于政企分开并没有争议，争论的焦点主要是重组方案，可以说争论得很激烈，有些人赞同北美改革模式，有些人赞同欧洲模式。
其中网运合一是按照地域，在现有铁路局基础上进行横切；网运分离则是把上下游分离，对具有自然垄断特征的路轨和站台等基础设施进行监管，同时成立几个客货运输公司进行竞争。
但我记得最后的结果和方案比较偏重于美国模式的网运合一模式，因为这个思路操作相对比较简单，更重要的是可以最大程度，保留现有铁路局的利益格局，或者说保留现有铁路部门的利益。
但是，我认为美国模式对监管要求极高，其中最主要的是在重组后，为了保证形成公平有效竞争，需要制定公平合理的接入价格或清算价格。
如果后期监管能力跟不上，比如不能保证公平合理接入，根据其他国家和其他行业改革经验，改革方案做得再好也没有用。
《财经国家周刊》：
铁路改革的难点在哪里
张昕竹：
从短期看，需要冲破既得利益的阻碍，打破铁路改革的桎梏，进行铁路管理体制改革。
但我相信，长远来看，政企分开必不可免，管理体制改革势在必行。
所以，我认为铁路改革的关键还是监管政策改革，特别是接入或清算政策，这是国外铁路改革经验所证明了的∩以说，不管是政府监管也好，学术争议也好，大家关注的最关键问题就是接入政策问题。
实际上，即使没有经过重组引入竞争，铁路局之间也存在竞争关系，它们之间的结算不但影响各自的利益（收入分配效应），也会影响企业的经营激励（效率效应）。
比如，从北京开往上海的车，虽然北京得到卖票或货运的收入，但对旅客或货主提供完整的服务要使用沿线路局的线路和服务，如何合理补偿这些路局提供的服务也就是说，收入有多少要给人家，或者人家的收入有多少要给我，清算要解决这个问题。
在政企不分的时候，这个问题既不重要，也不难解决，虽然不同的路局也会为清算系数争吵，但是铁道部为了自己的经营目标，可用强制力来确定任何一个清算系数。
但在管理体制发生变化以后，不同企业的利益外部化，铁道部或未来的监管机构，很难再用同样手段解决这个问题，这是改革需要解决的最为关键的一个问题。
不管是美国模式，还是欧洲模式，都要解决接入政策问题。
但这个问题的难度还与重组模式密切相关。
其他垄断行业的改革经验表明，这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。
监管体制亟待建立
“当务之急，也是最主要的，就是从体制上来讲，要先进行政企分开，然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。
”
《财经国家周刊》：
你在反复强调监管能力提升的重要性。
现在的监管体制是怎样的状况
张昕竹：
清算是监管的一个重要的部分。
选择改革方案以后，今后政府要做的，肯定主要是监管。
我们监管体制还远没建立起来，包括很多层面的问题。
首先是监管目标不明确。
正常的监管目标本来很明确，就是保证效率，兼顾公平，或者说从根本上保证消费者的利益，也就是说，作为被监管企业，其权利与义务是相对应的。
现在根本不是这样。
企业好像忘记了自己作为垄断企业，或者被监管企业必须秉持的义务，比如企业已经选择性地忘记了普遍服务义务。
而且现在的考核体制也有问题，不太注重公益性，只考核业绩。
更重要的是现在的监管体制还没有理顺。
这一点在铁路表现最明显。
其他垄断行业改革的第一步就是政企分开，但是铁路连这一步还没有做到，既没有真正意义上的监管者，也没有实际意义上的经营者。
《财经国家周刊》：
具体来说，造成这种状况的原因是什么
张昕竹：
现在的问题，首先和我们政府职能转换不到位有关，就是政府还没有顺应市场机制的建立调整职能，还喜欢沿用一些计划经济的管理方式。
这个问题已经讲了多年，但是至今没有完全解决。
更深层次原因还在于，我国的体制改革还有待于攻坚。
应该说，垄断行业改革的主要目标，还是要建立适应市场经济的管理体制，监管改革需要取得实质性的突破。
现在监管体系改革的基本思路是，首先政企分开，然后政监分开，最终建立一个独立的监管机构，很多行业走出了改革的第一步，但第二步改革还没有开始，但铁路行业
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