自考版《市政学》教材扫描书第10章.docx
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自考版《市政学》教材扫描书第10章
第十章城市社会管理
城市社会管理是城市政府的一项重要职能。
城市社会管理内容广
泛，包括城市人口管理、城市社会保障管理和城市社区管理等。
城市人
口是城市社会的主体，城市社会保障是现代社会文明发展的产物，城市
社区建设是城市现代化发展和城市各项改革的客观要求。
因此，城市
社会管理是市政管理的重要内容。
第一节城市人口管理
一、城市人口管理的地位
城市人口泛指居住在城市地区的人口，既包括拥有城市户籍的常住人
口，也包括来自其他城市或农村的暂住的流动人口。
一个国家或地区的人
口，按其居住地区的性质可划分为城市人口和乡村人口两类，因此城市人
口是相对于乡村人口而言的。
改革开放以来，随着中国经济发展和城市化
步伐的加快，城市人口运动出现了一些新的变化，呈现以下基本趋势：
一是城市人口总量增长的趋势。
中国是世界上第一人口大国，目
前已进入到了城市化快速发展时期，根据国家统计局发布的报告显示，
中国城市数量已从新中国成立前的132个增加到2008年的655个，城
市化水平由7.3%提高到45.68%。
①随着城市化进程的加快，中国城
市人口总量将不断增加。
二是城市人口老龄化的趋势。
按照联合国规定，在每个国家或地
区人口中，60岁及60岁以上老年人口占总人口的10%，或者65岁及
65岁以上人口占总人口的7%，即被认定为老年社会。
改革开放以来
中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生
育基本国策，有效地控制了人口的过快增长。
同时，国家社会经济持续
发展，人民生活水平稳步提高，中国人均寿命有了较大增长。
加之中国
城市生活及医疗保障条件好，人均寿命相对较长。
因此，中国城市人口
老龄化比农村表现更为明显。
中国许多大城市已经进入老龄化社会。
截至2008年年底，中国老年人口已增至1.69亿，占总人口的12.79%，
且正以年均近1000万的增幅“跑步前进”。
到2020年，中国老年人口
将达到2.48亿，老龄化水平将达到17%；预计到2050年进入重度老龄
化阶段，届时中国老年人口将达到4.37亿，占总人口的30%以上，每
三四个人中就有一个老人。
①
三是城市人口受教育水平不断提高的趋势。
城市文化教育事业发
达，高等院校集中，各类大中专教育迅速发展，高等教育的入学率不断
提高，使城市人口接受各种职业教育和高等教育的机会增加，城市人口
的文化素质不断提升。
四是城市人口就业结构发生变化的趋势。
城市人口就业结构与城
市化的发展水平及城市产业布局密切相关。
随着城市化的发展和新兴
产业在城市的兴起，中国城市人口的就业结构发生了变化，即第三产业
就业人数不断增加；城市脑力劳动者所占比例逐步上升。
五是城市流动人口增加的趋势。
随着中国户籍管理制度的松动和
城市化步伐的加快，将有越来越多的农村人口进入城市，城市之间的人
才流动也呈活跃趋势。
一方面，中国城市化的发展促使大量农民进入
城市务工就业；另一方面，城市之间的交往、联系越来越多，促使城市之
间加速人才流动。
城市人口运动的趋势给城市政府人口管理提出了挑战。
城市政府
如何准确地把握城市人口变动趋势，制定正确的人口政策和社会经济
发展规划，有效地解决城市人口发展带来的各种问题，使城市人口与城
市经济、社会、资源、环境协调发展，不仅能够体现出城市政府的管理水
平，而且还关系到城市现代化建设的顺利进行和城市社会的长治久安。
城市人口管理是指城市政府对城市人口的户籍、人口变动和计划
生育等工作所进行的一系列行政管理活动。
城市人口管理在城市社会
管理中占有重要的地位，对城市的经济与社会发展具有重要的意义。
具体地说，城市人口管理的意义有：
第一，城市人口管理是维护城市正常的生产与生活秩序的需要。
城市是人口聚集的场所，是经济发展的中心。
城市人口既是城市社会
和经济活动的主体，又是城市形成和发展的基本条件。
城市人口在城
市居住生活，开展各种经济活动，需要良好的工作条件和正常的生产秩
序，需要优美的居住环境和健康的生活秩序。
城市交通发达，信息传输
快，流动人口多，加强城市人口管理是维护城市正常生产生活秩序的必
要条件。
搞好城市人口管理有利于保持城市社会稳定，提高城市经济
效益和市民生活质量。
第二，城市人口管理是加快城市化发展的客观要求。
中国是一个
人口大国，改革开放以来，随着经济发展，大量农村剩余劳动力向城市
转移，城市人口迅速增加。
按照国际城市化进程的历史经验，一个国家
或地区的城市化水平达到30%～70%之间，将进入到城市化加速发展
时期。
预计在未来10年内，中国将有1.5亿~2亿农村人口转移到城
市。
①迅猛发展的城市化浪潮对城市人口管理带来了严峻的挑战，加
强城市人口管理有助于解决城市化进程中存在的各种问题，为城市化
快速发展创造良好的条件。
第三，城市人口管理是发挥城市功能的有力保障。
城市人口与城
市建设、经济发展等各个方面都有着十分密切的关系。
一定数量和质
量的人口总是依附于一定规模的城市而存在，而城市一切政治、经济、
文化等活动又必须以一定的人口规模为依托。
人口作为生产者，城市
要为其提供一定的劳动场所和生产资料。
人口作为消费者，城市又要
为其提供生存条件和生活资料。
城市人口规模的消长变化不仅直接制
约着城市经济发展的速度，而且还会给城市社会生活和劳动人事安排
带来～定影响。
因此，城市人口发展必须充分考虑城市经济和社会的
发展状况以及基础设施的承受能力。
如果城市人口规模超越了城市的
经济社会发展状况和基础设施的承受能力，就会引发各种“城市病”，
导致城市功能紊乱。
加强城市人口管理，将城市人口规模控制在城市
经济社会发展和基础设施承受能力的范围之内，能够更好地发挥城市
功能，提高城市的综合效益。
第四，城市人口管理是优化城市人力资源配置的必要前提。
城市
发展需要各种各样的人才，优化城市人力资源配置首先要了解城市现
有人力资源的配置状况，然后才能够制定各种人才培训计划及人才吸
引政策，解决城市人口增长与城市经济社会发展不相适应的矛盾。
通
过城市人口管理，可以了解城市现有人力资源的配置状况，预测城市人
力资源的发展走向，为城市人力资源合理配置提供基础性资料和创造
必要条件，从而保证城市劳动力充分就业和合理使用，达到人尽其才、
才尽其能的目的，促使城市人口优势转化为人力资源优势。
城市人口管理是城市政府的一项重要职能。
中国参与城市人口管
理的机构主要有市公安局、市人口与计划生育委员会等。
其中市公安局
主要负责户籍管理、人口普查与预测、居民身份证管理以及流动人口管
理等。
市人口与计划生育委员会主要负责优生优育、计划生育管理。
由
于计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工
程，因而城市的公安、民政、劳动保障、人事、工商行政部门等也参与计划
生育的管理工作。
此外，各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等社会
团体，也在城市人口与计划生育管理和服务中发挥了重要作用。
二、城市人口管理的内容
1．户籍管理
户籍管理是指对城市常住人口或暂住人口进行户口登记和变动管
理，以确定管理对象的城乡身份以及迁入、迁出的变动情况。
负责城市
户籍管理工作的是市公安局或公安分局的派出所，派出所管辖区即户
口管辖区。
凡辖区内的单位、团体或个人都需到派出所进行户籍登记。
户籍登记分两类，集体户口由各单位指定专人协助户口登记机关办理
户口登记；分散居住的居民由户口登记机关直接办理户口登记。
户籍
登记一般以户为单位。
城市户籍登记的内容主要有：
常住人口登记、出
生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、更正登记、暂住人口登记等。
户籍管理是中国自20世纪50年代起开始实行的一项人口管理制
度。
1958年1月9日，中国制定了《中华人民共和国户籍管理登记条
例》，以行政法规的形式在全国推行。
通过户籍管理制度的实施，限制
了农民涌入城市，限制了城市间人员互相流动。
在中国经济和城市不
太发达的情况下，实行户籍管理制度，有利于维护城乡社会稳定，积累
工业发展的资金。
但随着时间的推移，户籍管理制度越来越暴露出其
弊端。
由于长期阻碍农村劳动力进城，延缓了城市化步伐，进而影响了
经济发展。
户籍管理制度对人才流动的限制也不利于按照市场经济的
需求合理地配置劳动力资源。
为了适应社会主义市场经济发展和城市化发展的要求，近几年，国
家对户籍管理制度进行了一系列改革，主要内容有：
第一，实行婴儿随父随母自愿的政策。
新出生的婴儿可以在父亲
或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口o对以往出生并
要求在城市随父亲落户的未成年人，可以解决其在城市落户的问题，学
龄前儿童优先予以解决。
第二，放宽解决夫妻分居问题的户口政策。
对已在配偶所在城市
居住一定年限的公民，根据自愿的原则准予在该城市落户。
第三，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城
市落户。
第四，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同生活
的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来
源，已居住一定的年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市
落户。
第五，放开小城镇的户口管制。
凡在小城镇有合法的固定住所和
生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民的同等待遇。
2．居民身份证管理
居民身份证管理是为了证明居民身份，便利公民进行社会活动，维
护社会秩序，保障公民的合法权益而进行的管理活动。
根据《中华人
民共和国居民身份证条例》的规定，凡年满16周岁的中国公民，都应
当向常住户口所在地的户口登记机关申请领取居民身份证。
居民身份
证项目包括姓名、性别、民族、出生日期、住址。
居民身份证的有效期限
为10年、20年、长期三种016周岁至25周岁的，发给有效期10年的
居民身份证；26周岁至45周岁的，发给有效期20年的居民身份证；46
周岁以上的，发给长期有效的居民身份证。
居民身份证有效期满或者
登记内容有变更、更正或者证件严重损坏不能辨认时，应当按照规定申
报领取新证；丢失证件的，应当申报补领；公民应征入伍在办理注销户
口手续时，交回居民身份证；退役后，发还居民身份证或者再领取居民
身份证；公民出境按照规定需要注销户口的，在办理注销户口手续时，
交回居民身份证；公民死亡的，由公安机关收回居民身份证。
公安机关
在执行任务时，有权查验居民身份证，被查验的公民不得拒绝。
公民在
办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时，可以出示居民身份证，
证明其身份。
3．人口普查与预测
人口普查是在某一时点内对一个国家人口状况的普遍调查。
人口
普查的目的在于掌握人口的职业构成、文化构成、年龄构成、民族人口
构成及分布情况、城乡人口结构、地区人口分布及人口迁移情况。
新中
国成立以后，中国已经进行了五次人口普查01953年，中国进行了第
一次人口普查，当时的人口普查与选民登记结合在一起，目的在于选举
1954年第一届全国人民代表大会代表，并为1953年开始实行的第一
个五年计划以及制定全国粮食统购统销计划提供数字。
以后，中国又
相继在1964年、1982年、1990年和2000年进行了人口普查。
根据联
合国逢“0"年进行人口普查的建议，中国决定今后逢“0”年进行人口
普查。
人口预测是根据城市人口的现状和特点对城市人口的发展规模进
行预测。
人口预测包括人口数量预测和人口质量预测两个方面。
人口
预测的前提条件是了解和掌握城市现实人口状况，包括人口的性别、年
龄结构；人口的出生、死亡、增长速度；人口的迁入与迁出等。
人口预测
的关键是掌握城市人口变动的规律性，为城市有关部门编制人口规划
和制定人口政策提供科学依据。
4．流动人口管理
城市流动人口是指非城市常住户口而暂住或滞留在城市的人口。
城市流动人口增加是城市人口运动的一种趋势。
目前，中国城市流动
人口数量大，据不完全统计，中国每年大约有1.5亿—2亿农民进入各
个城市务工就业。
①此外还有大量人口在各个城市之间流动，进行探
亲访友、旅游、经商、开会等活动。
流动人口可以为城市带来各种商品
信息，扩大城市影响，增加城市消费，补充城市某些岗位劳动力的不足，
对城市经济发展和繁荣起到积极的促进作用。
但是，流动人口增加也
给城市管理带来了一系列问题。
可以说，城市流动人口管理一直是城
市人口管理的难点。
对城市流动人口管理要采取综合治理的措施，区
别不同情况制定不同的管理对策。
5．计划生育管理
中国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。
改革
开放以来，经过全国人民的共同努力，中国人口与计划生育工作取得了
举世瞩目的成就。
中国有效地控制了人口过快增长，实现了人口再生
产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转
变，成功地探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，有力
地促进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善，对稳定世界
人口作出了积极贡献。
但是未来几十年，中国人口数量还将持续增长，
劳动就业压力将进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、
社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。
计划生育是中国长期坚持的一
项基本国策，城市计划生育管理是城市政府的重要管理职责。
城市计
划生育管理内容包括：
根据国家人口发展规划制定人口与计划生育实
施方案并组织实施；执行国家计划生育政策；指导公民优生优育；符合
法律、法规规定条件的，可以合理安排生育第二胎等。
城市流动人口的计划生育管理工作由其户籍所在地和现居住地的
人民政府共同负责，以现居住地为主。
城市的公安、工商、税务、劳动保
障、卫生、房产等管理部门，围绕着办证、租房、用工等环节，在流动人口
现居住地形成有效的管理与服务网络，在为流动人口提供多方面服务
的同时，参与流动人口的计划生育管理。
第二节城市社区管理
一、城市社区管理的地位
“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密伙伴关系。
早
在1881年，德国社会学家弗·滕尼斯（F．Tonnies）就提出了社区的概
念，并将这一概念用于社会学研究。
他认为，社区是指那些具有共同价
值趋向的同质人口组成的、关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味
的社会团体。
而后美国学者查尔斯·罗密斯（C．P．Loomis）将社区一
词由德文翻译成了英文community，意指公社、团体、共同体的意思。
20
世纪30年代，以费孝通为首的一批燕京大学的学生将英文community
翻译成中文“社区”。
社区一词首先在中国社会学界广泛流传，以后又
引用到其他领域。
根据中国的实际情况，2000年国家民政部《关于在
全国推进城市社区建设的意见》中指出，社区是指聚居在一定地域范
围内的人们所组成的社会生活共同体。
城市社区是指聚集在城市范围内的社会群体和组织按照一定的规
范、制度结合而成的社会生活共同体。
目前城市社区的范围，一般是指
经过社区体制改革后已进行规模调整的居民委员会辖区。
城市社区的
构成要素主要有：
第一，有以一定社会关系为纽带进行共同社会生活的
城市居民；第二，有特定的活动空间和生活居住地域；第三，有相对完备
的生活服务设施；第四，有独特的文化特征及相对完善的社区组织；第
五，在情感和心理上有一定的认同感和归属感。
由此可见，城市社区不
仅是一个地域概念，还包含着一定的社会和文化含义。
从地域特征和管理角度来考察，城市社区可以分为三大类。
一是法定社区。
这类社区是依照国家相关法律，出于社会管理的
需要而设置的社区。
在中国法定社区主要是指按照《中华人民共和国
居民委员会组织法》而成立的，由居民自我管理、自我教育、自我服务
的基层社区。
目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后已进
行规模调整的居民委员会辖区。
二是自然社区。
这类社区是指人们长期共同生产生活或按照自己
的意愿选择而形成的社区，如各种类型的住宅小区、居民小区以及城市
化了的村落等。
目前中国城市最常见的是单位型社区和混合型社区。
单位型社区的居民基本上来自于同一单位，他们在单位是同事，在社区
又是邻居。
单位型社区内人与人之间的关系比较融洽，社区居民对社
区的认同感和归属感较强，形成了稳定的单位社区共同意识。
混合型
社区的居民来自于各个单位，甚至各个地区，社区居民流动性较大，彼
此之间交往较少，人与人之间关系比较淡漠，社区居民对社区的认同感
和归属感较弱。
混合型社区是改革开放以后，特别是城市住房制度改
革以后出现的，是一种新型的城市社区，代表了以后城市社区的发展
方向。
三是功能社区。
这类社区是指人们从事某些专门的活动而在一定
地域上形成的聚集区。
一所大学、一座军营、一个单位大院等都可以是
一种功能社区，由此可以形成文化社区、军事社区、经济社区等。
功能
社区有自己独特的文化和生活方式，社区成员职业结构简单，同质性较
高，对社区具有明显的归属感和认同感。
除此之外，按照社区聚集人口数量的多少、地域面积的大小等，还
可以将社区分成巨型社区、大型社区、中型社区、小型社区和微型社区
等。
城市社区划分的标准是多种多样的，社区划分标准不同，其类型也
不一样。
严格来讲，各种类型社区的界限并不是固定不变的，它们的边
界有时是重合的，有时则是交错的。
如某一个法定社区既可以是单位
型社区，也可以是大型社区，还可以是文化社区。
由于社区之间的联系
日益密切，各种活动愈发频繁，人口流动性日渐增强，社区的类型日趋
复杂，因而社区管理工作也就越来越重要。
城市社区管理是指城市社区内部的各种组织为了维护城市社区的
正常秩序，满足城市社区居民的物质、精神生活需要而进行的一系列自
我管理活动。
城市社区管理在城市现代化建设中具有重要的意义。
具
体表现在以下几方面：
第一，搞好城市社区管理有利于推动城市深化改革。
在计划经济
时代，大多数城市居民居住在单位提供的住宅小区内，中国城市形成了
以街道办事处为基本依托的行政型社区管理模式。
改革开放以后，随
着社会主义市场经济体制的建立，传统的社区管理模式已不适应城市
发展的需要。
国有企业改革使企业职工由“单位人”转换为“社会人”o
住房商品化改革使大多数城市居民不再居住在单位提供的住宅小区
内。
新的住宅小区的不断建立，形成了各种新型的社区关系。
随着国
有企业改革和政府改革的深化，企业剥离的社会职能和政府转移出来
的服务职能，大部分要由城市社区来承接。
城市化进程加快，使大量农
村人口涌人城市，社会流动人口增加，城市政府社会管理任务繁重，也
迫切需要建立一种新的社区管理模式，以适应城市社会发展的需要。
城市改革中出现的流动人口管理、下岗职工就业与救助、老龄工作、社
会治安、计划生育等各种问题，都需要通过城市社区建设和管理来加以
解决。
只有搞好城市社区管理，才能够推动城市深化改革，减少城市改
革过程中产生的摩擦和震荡，保证各项改革措施的顺利实施。
第二，搞好城市社区管理有利于城市市民的政治参与。
公民的政
治参与度是一个国家政治民主化和现代化的重要标志。
改革开放以
来，随着城市政治民主化的发展，中国城市市民的参与意识越来越强，
越来越多的社区居民渴望参与社区管理，实现自己的利益要求。
同时，
随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业等各项制
度改革的深化，城市市民与所在社区的关系愈来愈密切。
他们不仅关
注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、
文化娱乐、医疗卫生等方面也提出了多层次、多样化的要求。
推进城市
社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，为社区居民提供更多的政治
参与机会，保证社区居民依法管理自己的事情，可以满足社区居民的参
与诉求，从而有助于调动社区居民的积极性，增强其对社区的认同感、
归属感和满意度。
有了城市社区这个桥梁，城市政府也可以进一步简
政放权，充分发挥社区居民自我管理、自我教育的作用，使政府从包办
式管理走向依靠居民自治组织、“官民合作”的民主管理。
因此，搞好
城市社区管理，有利于社区居民的政治参与，有利于推动城市民主政治
发展。
第三，搞好城市社区管理有利于加强社会主义精神文明建设。
社
区是城市基层层面的社会单元，是城市文明的窗口o以城市社区为载
体，以社区居民为主体，大张旗鼓地开展一系列基层文化活动，可以丰
富社区居民文化生活，推进城市精神文明建设。
近年来，全国各地通过
在社区中开展丰富多彩的文化、体育、科普、教育活动，营造出一种健康
向上、文明和谐的浓厚气氛。
随着创建文明社区活动的深入开展，社区
面貌明显改观，社区风气逐步好转，文明楼院、文明社区数量不断增多，
对促进城市改革、发展和稳定发挥了积极作用。
实践证明，大力开展社
区教育．引导居民爱祖国、爱城市、爱社区，可以形成崇尚先进、团结互
助、扶正祛邪、积极向上的社区道德风尚。
经常组织具有社区特色的群
众性文体活动，丰富居民精神文化生活，可以增强社区的凝聚力，形成
科学文明健康的生活方式。
紧紧抓住社区居民关心的热点、难点问题，
有针对性地开展思想政治工作，并坚持把解决思想问题同解决实际问
题结合起来，加强社区服务与管理，可以进一步密切党同人民群众的联
系，广泛调动社区居民“讲文明树新风、共建美好家园”的积极性。
第四，搞好城市社区管理有利于维护社会稳定。
社会稳定是一个
国家政治经济发展的必要条件，是中国改革开放和现代化建设事业顺
利进行的保证。
保持城市社区稳定是整个社会稳定的基础。
目前，中
国正处于改革开放的新时期，随着各项改革的逐步深化和社会成员利
益关系的调整，难免会带来一些利益冲突和矛盾。
例如，失业人员的就
业和生活问题、邻里纠纷和矛盾问题、业主与物业公司的矛盾问题、社
会治安管理问题等，这些矛盾与问题能否得到有效解决，直接关系到社
会的稳定。
搞好城市社区管理，充分发挥社区居民的整合力量和参与
意识，可以把社区治安综合治理的各项措施贯彻落实到基层，把影响社
会稳定的矛盾和问题及时有效地化解在萌芽状态，确保城市社会安定
团结。
二、城市社区管理的内容
1．社区服务管理
社区服务是指在城市政府的倡导下，发动和组织社区成员通过互
助性的社会服务，就地解决本社区的社会问题。
就其本质而言，社区服
务是一种社会福利工作。
因此，也有人将社区服务定义为基层社区的
福利和便民利民的服务。
社区服务的特点是方便、快捷、周到，社区居
民的许多需求不出社区就能得到解决。
社区服务管理的内容是：
第一，
开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福
利服务。
第二，开展面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社
会化服务。
第三，开展面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化
服务。
城市社区服务管理是社区管理的重点，社区服务管理要坚持社
会化、产业化的发展方向，抓好社区服务中心或服务站的建设。
在社区
服务管理中，争取做到社区内老年人服务形成网络，达到小型、就近、便
利；残疾人合法权益得到保障；城市居民的最低生活保障得到落实；优
抚对象的生活得到妥善安排；面向社区居民的婚丧服务、便民利民服务
和面向社区单位的社会化服务及时方便；下岗职工的再就业服务成效
显著。
社区服务功能完善，程序规范，质量优良，居民普遍满意。
2．社区卫生管理
社区卫生是指在城市政府的倡导和支持下，社区居民为改善居住
环境、满足医疗卫生需要而展开的各种服务
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