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对政策性金融与开发性金融关系问题的理论思考定稿

对政策性金融与开发性金融关系问题的理论思考

——兼论我国政策性银行转型的依据、方向和评判标准

杜晓力

1994年以来，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，进一步深化金融体制改革，我国相继成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行和中国出口信用保险公司等政策性金融机构，逐渐形成了以三家政策性银行和一家政策性保险公司为主体的政策性金融体系。

实践证明，政策性金融机构在推动经济体制转轨的过程中，对促进国有商业银行向现代银行转变，支持国家“两基一支”产业发展，促进机电产品出口、推动对外贸易发展，保护农民利益、维护国家粮食安全等方面发挥了重要作用。

近年来，伴随着理论与实践的发展，政策性金融机构发挥作用的内外部环境发生了很大变化，各国重新审视政策性金融在经济发展中的作用，并根据各国经济发展的实际，对传统政策性金融机构重新定位，积极推进传统政策性金融向开发性金融转型。

那么，政策性金融与开发性金融到底是什么关系？

现阶段，我国政策性金融向开发性金融转型是不是最佳选择？

针对这些问题，笔者从我国三家政策性银行成立以来的发展实践出发，结合近两年来的学习和思考，通过对政策性金融的本质和体系架构、开发性金融的内涵与特征进行研究，阐述了政策性金融与开发性金融的关系，并对现阶段我国政策性银行转型的依据、方向和评判标准等问题进行了探讨。

（一）完备的政策性金融体系架构

要研究政策性金融与开发性金融的关系，首先需要搞清楚政策性金融的本质及外延。

政策性金融是为了弥补一国经济社会发展中的市场失灵和支持弱势群体而产生的，其支持领域和业务范围随着一国经济社会环境的变化和国家发展战略要求不断调整。

根据目前理论界和实务界比较一致的观点，一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融四种形式。

1、开发性金融，就是通过政府发起设立金融机构，一方面，以政府信用来弥补市场信用缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，依据商业金融的原则来实施政策性金融活动，以最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。

在中国面临体制转轨和经济增长双重任务的时期，开发性金融主要应当定位于关系经济增长基础与社会进步的基础设施建设、环境可持续发展、城市化与市政融资、居民住宅市场发展、推进科技发展与技术创新等方面。

支持性金融，就是通过政策性金融机构的活动，充分反映政府期望促进发展经济体系中特定组成部分的政策意图。

2、支持性金融，就是通过政策性金融机构的活动，充分反映出政府期望促进发展经济体系中的特定组成部分的政策意图。

根据国际经验和我国国情，我国支持性金融应当更多考虑支持进出口业务、支持我国企业“走出去”的经济活动、高新科技产业化和中小企业发展等领域。

3、补偿性金融，就是通过政策性金融机构的活动弥补某些弱势或幼稚产业的不足，并对特定弱势群体进行利益补偿。

从目前来看，我国的补偿性金融应当集中于促进“三农”问题的解决。

4、福利性金融，就是指政府通过政策性金融手段，促进居民生活水平的普遍提高，为实现共同富裕奠定基础。

如通过设立专门的政策性金融机构，为特定人群，如失业人员、退伍军人等的再就业提供资金支持，鼓励其创业行为，用以缓解基本社会保障体系的压力。

此外，不同发展程度和发展阶段的国家，政策性金融机构的发展理念是不同的。

如美国，从维护自由竞争制度的角度出发，通过特定的金融干预措施实现对中小企业、小农场和弱势经济主体的保护，欧洲的政策性金融机构则更多地强调通过政策性金融来促进社会福利水平的提高，发展中国家的政策性金融则主要用于强化经济基础。

上述理论问题对现阶段正确理解和界定我国政策性金融具有重要的指导意义，也为政策性银行转型的多种模式选择提供了理论依据。

在上述四种形式中，从业务领域来看，开发性金融在一定时期内可能比其他三种形式的政策性金融更容易获取利润，但这并不是说开发性金融模式适宜所有政策性金融业务，这要看你所支持的领域，是属于支持性政策性金融，还是开发性政策性金融，抑或是补偿性或福利性金融。

以目前我国存在的三家政策性银行为例，按其职能定位和业务领域不同，应该分属于开发性金融、支持性金融和补偿性金融，虽然这三种形式同属于政策性金融范畴，但由于其业务领域的发展状况存在很大差异，其运作模式、运作规则、市场表现也必然产生很大不同。

（二）国内对开发性金融的研究成果

近一年多来，国内政府有关职能部门、研究机构、学术界、实务界纷纷以国家开发银行为例，对开发性金融进行了大量深入细致的研究，从不同角度对开发性金融作了精辟的阐述，相当一部分观点认为开发性金融是优于政策性金融的一种形式，是目前我国政策性银行转型的方向。

笔者对这方面的研究进行了简要总结，主要有以下几种观点。

1、国务院发展研究中心金融所课题组（2005）给开发性金融机构的初步定义是，该类机构作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是按照商业性金融规律运作，但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构。

2、中国社会科学院金融所所长李扬（2005）认为，所谓开发性金融，就是通过政府发起设立的金融机构的活动，一方面，以政府信用来弥补市场信用缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，依据商业金融的原则来实施政策性金融活动，以最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。

在中国面临体制转轨和经济增长双重任务的时期，开发性金融应当主要定位于关系经济增长基础与社会进步的基础设施建设、环境可持续发展、城市化与市政融资、居民住宅市场发展、推进科技发展与技术创新等方面。

3、中国人民银行研究局副局长张涛（2005）认为：

“综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排。

它主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。

”“政策性金融机构着眼于社会效应，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴；而综合性开发金融机构更多地强调商业原则，通过制度建设、市场建设和保持经营可持续，在此基础上，实现政府目标。

就某种意义而言，综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性，但综合性开发金融机构比传统意义下的政策性金融机构向市场化方向迈进了一大步。

二者的主要区别在于传统政策性机构（银行）强调按照国家指令办业务，然后国家兜底。

综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，商业上可持续。

综合性开发金融机构的政策性属性主要体现在国家账户上。

”

4、财政部财政科学研究所在研究报告（2005，第30期）中指出，开发性金融是一个新生事物，它的出现绝不是一种偶然现象，而是经济体制转轨大背景下政策性金融发展到一个新阶段和较高层次的体现。

它超越了旧式政策性金融偏重于运用财政补贴来弥补市场失灵的局限性，通过“建设市场、建设制度”的方式，贯彻执行国家的战略意图和战略目标。

除具有一般政策性金融的功能和作用外，开发性金融具有政策性、开发性、制度创新、战略导向、引领合力等方面的作用。

5、国家开发银行行长陈元提出的“开发性金融理论”认为，“开发性金融”的含义简单说来就是在做好国家赋予国开行的政策性业务以外，还要做一些政府想让国开行做的其他各种业务，包括热点领域新业务的尝试和试点。

开发性金融一般经历三个发展阶段：

第一阶段是政策性金融初级阶段，作为政府财政的延伸，不强调自身业绩，以财政性手段弥补市场失灵。

第二阶段是制度建设阶段。

开发性金融以国家信用参与经济运行，注重自身业绩，推动市场建设和制度建设。

第三阶段是显现战略的开发性金融的作用。

（三）开发性金融—－特殊的政策性金融形式

笔者以为，开发性金融仍然属于政策性金融范畴，是政策性金融的一种表现形式，它以从事中长期项目开发贷款为主，其主要特征是通过政府信用进行市场融资，和支持、补偿、福利性政策性金融相比，其业务领域具有易于按照商业性金融规律进行市场化运作的条件和较强的可持续盈利基础，能够在追求一定的市场业绩基础上，实现国家政策目标、经济发展战略和自身的协调发展。

开发性金融无论是作为政策性金融体系的一个组成部分抑或一个发展阶段，其本质是能够在较大程度上按照商业性金融规律进行市场化运作的政策性金融形式。

政策性，即作为国家宏观调控的工具通过弥补市场机制缺损来实现国家政策目标，仍然是其内在的本质要求。

追求市场业绩的目的是为了通过自身可持续发展，提高促进实现国家政策目标和战略意图的能力。

政策性金融理论和国际实践都表明，对政策性金融来说，实现国家政策目标是第一位的，追求市场业绩是第二位的，追求市场业绩是手段，实现政策性目标是根本。

开发性金融也不例外，其业务也要定位于市场失效领域，如果通过市场建设和制度建设，过去所支持的市场失效领域已经具备了完善的市场机制，开发性金融就应该及时退出，转向其他市场失效领域，否则，就违背了政策性金融的基本原理。

那么，如何判断一个领域的市场机制是否已经建立呢，最简单的依据可以看商业性资本是否愿意主动进入该领域，如果商业性金融机构按照市场规律有主动进入该领域逐利的愿望和行为，就说明该领域的市场机制已经具备。

目前，应该在充分把握政策性金融内涵和本质的基础上对开发性金融的业务领域进行重新调整和界定，对于那些过去属于政策性金融支持范围且目前已经具备吸引商业性金融进入能力的产业和领域，应及时让位于商业性金融，这是符合政策性金融的理论逻辑和国际惯例的。

关于政策性金融与开发性金融的关系，笔者想以政策性银行为例作进一步阐述。

中国人民银行在其研究报告《金融情况专报》（2006，第7期，第6页）中指出，“各国的实践表明，开发性银行是一种介于商业银行和传统政策性银行之间的组织形式”，“开发性银行与政策性银行的区别是，政策性银行着眼于社会效益，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴，依靠政府预算支持。

政策性银行无资本金约束，因而也无法实行真正的市场化经营。

”这种将开发性银行从政策性银行范畴中独立出来的观点，笔者不敢苟同。

根据笔者的理解，将开发性银行界定为：

开发性银行是介于传统政策性银行与商业性银行之间的、一种新型的政策性银行组织形式，其基本特征是依靠国家信用，强调按照市场化运作，注重市场业绩，在实现自身可持续发展的基础上为实现国家发展战略和政策目标服务。

它与传统政策性银行的根本区别是，传统政策性银行对国家财政的依赖性较强，运行效率低，自身可持续发展能力相对较弱；而开发性银行的业务领域，由于具有比传统政策性银行较强的盈利和市场化运作的基础，运作模式表现出较多的市场化特征，并能够取得较优良的市场业绩。

但是，开发性银行的存在基础和运行机理仍然离不开政策性金融本质，如依靠国家信用进行筹资，业务范围由国家严格界定等。

这表明开发性金融并不是一种独立的、与政策性金融和商业性金融并行的形态，它只是政策性金融的一个组成部分、一个发展阶段、一个相对高级的形式，它仍然要以实现国家政策目标和发展战略作为首要目标。

有些观点认为开发性金融要优于传统政策性金融，是由于关注的焦点主要集中于前者更容易比后者取得较好的市场业绩，并把这作为评价政策性金融机构作用大小的标准，甚至是存在与否的依据，这恰恰忽略了政策性金融的本质和我国政策性金融机构设计的初衷。

争论政策性金融和开发性金融孰优孰劣是没有意义的，关键要看政策性金融机构所从事的业务领域属于哪种政策性金融形式，并根据其所属形式确定相应的运作模式和考核评价标准。

因此，厘清政策性金融和开发性金融的关系是现阶段确定我国政策性银行转型方向的一个重要因素。

（四）政策性银行转型的依据、方向和评判标准

目前，对我国政策性银行转型方向的认识，基本上认为应该向综合性开发金融机构转型，如“重点是加强政策商业综合性开发性银行的建设，并为将来开发性银行完全商业化打下良好基础”（从国际比较看我国开发性银行的发展方向，中国人民银行研究局2004，9，24），转型后的运作模式基本上是利用政府信用，通过市场运作实现国家目标。

笔者认为，之所以提出这种转型方向和运作模式，一是由于传统的政策性银行和开发性金融相比，经营绩效相对较差，可持续发展能力不足；二是由于政策性银行在经营过程中出现的部分业务商业化趋势。

政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。

政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。

国际经验表明，政府在促进政策性银行可持续发展方面起的作用要比政策性银行本身大得多，政策性银行能不能很好地履行职能，实现国家赋予的任务，关键看政府能不能提供好的制度环境。

因此，在政策性银行转型过程中，必须完善政策性金融的内外部发展环境，政策性银行转型必须探索一条银行自身如何运作、政府如何支持，才能够充分发挥政策性金融职能作用的有效途径。

现阶段，我国政策性银行转型要按照国家经济发展战略的要求，立足自身实际，吸收借鉴国际先进做法，坚持实事求是、尊重客观规律，具体问题具体分析的原则，避免转型的同一方向性问题。

例如，对以开发性金融为主要特征的国家开发银行来说，可比照德国复兴开发银行、韩国产业银行的模式，建立综合性金融服务体系，退出市场机制已经成熟的产业和领域，开拓新的开发性金融领域。

对于以支持性金融为主的进出口银行来说，应继续保持和强化政策性，拓展在进口和海外工程承包、对外投资方面的服务领域，国家在资本规模、风险化解、财政补贴等方面加大支持力度。

对于以补偿性金融为主的中国农业发展银行来说，要在推动整个“三农”发展的高度和角度明确其职能定位，拓展业务范围，同时将其纳入整个农村金融服务体系统筹考虑其与商业金融、合作金融和民间金融机构的协调与发展。

现阶段，我国政策性银行转型应该以“保证其在可持续发展的基础上能够充分发挥其职能”为主，而不以过分强调追求自身经济效益和市场业绩为主。

对三家政策性银行转型评判的目标要求上要立足实际，实行差异化的评判标准，标准和目标在保持相对稳定的情况下根据需要适时调整。

评判的主要内容要兼顾以下方面：

首先，各政策性银行都要建有一套科学、规范、合理的组织架构和体制机制。

其次，要在保证自身可持续发展的基础上，重点考核政策性目标的实现程度。

第三，对不同的政策性金融机构，盈利标准和要求要差别对待。

第四，不同的政策性金融机构，要能够因行因势获得有效的政府政策、制度和法律支持。