10总体规划战略规划.docx
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10总体规划战略规划
十、总体规划、战略规划
1.英国、美国和香港的城市规划运作体系组成框架
（1）英国——中央集权的立法体制
地方政府按照国家统一制定的城市规划法规编制城市规划，最终由中央政府按照法规进行审批。
国家行政主管部门可以否决任何方式的开发和建设。
根据1968年的《城乡规划法》，英国城市规划分为两级体系，分别是战略性的结构规划和实施性的地方规划。
结构规划由郡政府编制，报中央政府的规划主管部门审批。
任务是为未来15年或更长期的地区发展提供战略框架，作为地方规划的依据，确保地区发展与国家及区域政策相符合。
结构规划编制中的公众参与采取公众评议，更多的是关注整个地区的发展。
地方规划由区政府编制，不需要报中央政府审批，但地方规划必须与结构规划所确定的发展策略相符合。
任务是为未来10年地区发展制定详细政策，包括土地、交通和环境等方面，是开发控制的主要依据。
它包括总体规划、近期发展的行动地区规划和专项规划。
1990年《城乡规划法》确定大伦敦和其他大都会地区实行一体化发展规划，包括结构规划和地方规划两个部分，由区政府编制，结构规划部分报中央政府审批。
英国的城市开发控制为判例式。
作为法定的地区规划只是开发控制的一个主要依据，规划部门有权在审理开发申请个案时附加特定的规划条件，甚至在必要情况下修改法定规划的某些规定，因而使开发控制具有灵活性和针对性，但也难免在确定性和客观性方面比较欠缺。
（1）美国——地方立法体制
国家没有统一的城市规划法，由地方政府按各自情况制定城市规划法律、法规。
在联邦、州和地方，各级都采用了立法、行政、司法“三权分立”的模式，各级政府的规划都在这一体制中。
地方规划法规基本上是建立在州立法框架之内的。
联邦政府的干预采取以基金为主，以法规控制为辅的原则。
州的规划机制是制定专门的授权法，通常是建立一个州的机构来协调州层次上的规划功能，此外也确立地方规划行为的具体内容。
在地方层次上往往运用特别的条例来详细确定城市宪章所要求执行的具体方法。
美国的城市开发控制是通则式。
开发控制规划的各项规定比较具体，规划人员在审理开发申请个案时，以开发控制规划为唯一依据，几乎不享有自由量裁权。
美国的通则式开发实行区划，将城市开发用地划分为不同的用途区，根据不同的土地用途，确定开发活动的各项物质性规定，通常包括开发强度、基地尺度、建筑退界、建筑限高、停车泊位和出入口位置等。
而美国在以上传统区划方式上进行了一系列改良，包括区划奖励、规划单元开发、特区规划和开发权转让，以增强区划作为通则式管理的灵活性和适应性。
（2）香港
香港设有一个三层架构的规划体系，即先订定全港性的发展策略，拟定整体的中期及长期的土地用途、运输及环境规划大纲；再订定较为具体的次区域发展策略和指引；最后制定地区层面的详细土地用途图则。
全港性和次区域发展策略并不是法定文件，它们是政府经过详细研究和广泛咨询公众后而制定的中期发展策略，随着经济的转型和市民生活素求的提升，发展策略会不断修订，配合时代的便起变迁。
地区层面的图则是由城市规划委员会依据城市规划条例而制定的法定图则。
城规会本身是个法定组织，这个委任制度确保城规会审议图则和规划申请时会从各专业范畴进行考虑，以及平衡各方面的利益。
每一份法定图则显示建议的土地用途和主要道路系统，并附有一份注释，明确列明呆各个用途地带经常准许的用途以及其它必须先取得城规会许可才能进行的用途。
此外，每份法定图则也附有一份说明书，解释整个地区的规划目标，以及每个用途地带的规划意象。
根据城市规划条例的规定，城规会必须公布每一张法定草图，给公众查阅及表达意见，并就受到的反对意见进行审议和聆听，最后将草图连同反对个案呈交行政长官会同行政会议核准。
为了协助发展商和投资者拟备规划申请，香港制定了一系列的规划申请指引，以及供专业人士参考的文件，说明在审议不同用途地带内哦发展申请时，城规会将会考虑的主要规划因素，各项评估报告的要求和规划审议的程序等。
城规会审议申请的所有文件及会议记录都会给予申请人，在复核个别申请的会议上，申请人也可亲自向城规会陈述他的个案。
2.我国的城市规划运作体系组成框架
我国的城市规划运作体系可分为规划编制和规划实施（在许多国家分别被称为发展规划和开发控制）。
规划编制有两个基本层面，分别是战略性发展规划和实施性发展规划。
战略性发展规划是制定城市发展的中长期战略目标，以及在土地利用、交通管理、设施配置和环境保护等方面的相应策略，为城市的各系统和各分区的实施性发展规划提供指导框架，但不足以成为各个地块开发控制的直接依据。
以战略性发展规划为依据，制定各系统和各分区的实施性发展规划，作为开发控制的法定依据。
根据我国的现行规划体系，城市总体规划是战略性发展规划，控制性详细规划作为开发控制的直接依据，因此是实施性发展规划。
在特大城市和大城市，分区规划也是实施性发展规划的组成部分，但一般不足以成为开发控制的直接依据。
根据现行的《中华人民共和国城市规划法》，城市规划实施管理实行”一书两证”制度。
即城市规划区内的土地利用和建设工程必须报城市规划行政主管部门进行审批，包括建设项目选址意见书，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证三个基本环节，通常称“一书两证”。
1）建设项目选址管理
主要内容包括选择或确认建设项目的位置址、提供土地使用性质和开发强度以及其他规划设计要求。
如经规划主管部门审核同意，则向建设方核发《建设项目选址意见书》。
2）建设用地管理
审核建设项目的规划方案是否与建设项目选址管理所明确的规划设计要求相一致。
根据审核结果，规划主管部门提出修改意见或核发《建设用地规划许可证》。
3）建设工程管理
涉及建筑工程、市政管线工程核市政交通工程三种类型。
在城市规划区内的新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须呈报规划主管部门，申请《见黄色工程规划许可证》。
（2）违法建设的查处
城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。
对于未取建设工程许可证或违反建设工程许可证的规定的建设活动，规划主管部门依法进行查处。
3.深圳的城市规划运作体系组成框架以及与传统城市规划运作体系的对比
深圳城市规划分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段。
全市总体规划草案由市政府提请市人民大会或常务委员会审查同意，并经广东省人民政府审查同意后，报国务院审批。
次区域规划指导次区域内土地利用和各项城市建设。
次区域的范围由市政府根据总体规划制定，经市规划委员会审议后报市政府审查同意，提请市人民代表大会常务委员会审批。
分区规划由规划主管部门或其派出机构组织编制，应征求区人民政府和市有关部门的意见，由规划委员会审议后，报市政府审批。
法定图则根据分区规划制定。
报市规划委员会审批。
详细蓝图根据法定图则所确定的各项控制要求制定。
由市规划主管部门或其派出机构编制、审批。
4.总体规划存在的问题以及如何解决
存在问题：
90年代是我国经济社会与城市发展最快的时期，是体制变化最激烈的时期，也是国家宏观发展战略的调整时期。
传统的规划理念和技术方法无法适应社会的快速变化，并产生了如下问题：
（1）规划编制陷入“八股”，追求文件与图件完整而忽视了前瞻性，战略性问题的深入研究。
从规划研究与编制的思想性和扎实程度看，许多城市的上版总体规划水平还不及80年代。
（2）国家强化耕地保护政策。
城市人口规模和用地规模，这一职能粗略判断的“假设性前提条件”，成了审批总体规划的核心问题，导致了总体规划的合理性、适应性下降，也使规划编制、审批周期过长。
（3）现行总体规划技术方法较陈旧，区域分析研究不足，与土地利用、水资源、交通等专门性规划互相缺乏衔接，使总体规划与区域与城市发展世纪需求严重脱节。
（4）传统的规划编制中“近期建设规划”仅作为总体规划中的“附带品”，近期建设规划图多为满足编制和上报要求的陪衬。
上版总体规划确实存在目标不清、策略不明、缺乏弹性和应变能力的问题。
对有的城市而言。
总体规划批准之日就是修编之时。
解决办法：
（1）在现行的经济体制下，政府直接承担了促进经济发展，完成经济增长指标的责任，政府比任何时候都关心自身的竞争力和在区域中的竞争地位。
因此，很多政府通过战略研究来认识自身的优势和不足。
战略规划着重把握宏观性、前瞻性和综合性；在对策研究上着重把握战略高度和空间—时序落实。
战略研究中也须注意技术方面的改进：
首先在内容上应适当扩展，至少应涉及影响城市空间的各个主要方面，涉及人口、环境、资源、重大建设等领域；在突出针对性的同时，增加一些共性和基础性问题的研究。
第二，避免过多偏重远期、远景目标与战略的研究，加强近、中期可实施的战略研究，使目标层面上的研究份量与操作层面的研究份量平衡；加强战略实施的时序安排研究。
第三，研究者应增强与政府部门和社会各界的沟通，重视公众参与。
（2）任何远景规划都必须从近期建设开始，而全社会要求规划工作者必须在每个时期都要拿出能解现实问题的分阶段措施，因此，九部位联合重申捡近期建设规划“是近期建设项目安排的依据”，它已不是总体规划的附属图解，而应在近期建设中居于统率地位，真正发挥知道作用。
首先，近期建设的规划深度应直接做到分区规划甚至控制性的深度；其次，城市总体规划应考虑每年修编一次近期建设规划，通过具有实施指导意义和约束力的近期建设规划来衔接规划编制与实施。
第三，近期建设规划要以规划政策的形式对每项规划内容予以规定和限制。
要真正发挥近期建设规划的作用，就必须处理好近期建设规划与总体规划、经济计划、建设年度计划、城市发展阶段特征、城市引导与调控以及其它各类专业规划的协调与配套。
5.城市总体规划与土地利用总体规划的基本概念、区别、联系
城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。
城市土地利用总体规划是国土规划的基本内容之一。
通过规划过程，具体的确定城市用地的规模与范围，划分土地的用途、功能组合以及土地的利用强度等，以臻于合理利用土地，发挥土地的效用。
城市总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划。
（未完）
6.总体规划、区域规划与城镇体系规划之间的关系
总体规划、区域规划和城镇体系规划是在不同层次、涉及不同地域范围的发展规划。
区域规划和城镇体系规划是城市总体规划的重要依据。
区域规划是根据国家或地区的国民经济与社会发展长期计划及设想，对一定地区范围内，在综合分析评价各种自然、技术经济因素和条件的基础上，作出该地区社会、经济发汗建设的综合安排区域规划是国民经济和社会发展计划的深化，空间布局，物质基础的落实。
因此它为城市总体规划和专业工程规划提供了宏观、区域范围的技术经济依据。
城镇体系规划与总体规划更为密切相关。
它比较重视资源的区域流动与配置对城镇体系发展的影响，以及城镇体系发展的社会效益、经济效益和环境生态效益的综合平衡。
城镇体系规划的理论体系日益完善，形成以“等级规模结构、职能类型结构、地域组合结构及空间网络系统”为核心的“三结构一网络”的城镇体系规划理论体系。
7.总体规划的任务、期限、定义、内容
城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的部署和实施措施。
总体规划的任务：
综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。
总体规划期限一般为20年。
同时对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。
近期建设规划是总体规划的一个组成部分，期限一般为5年（或3—5年）。
总体规划的内容：
（1）市域城镇体系规划
（2）确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围
（3）提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定空间布局，功能分区和市中心。
（4）确定对外交通系统的布局和城市干道系统走向
（5）综合协调并确定市政设施的发展目标和总体布局
（6）确定城市园林绿地系统的发展目标和总体布局
（7）确定城市河湖水系的治理河总体布局
（8）确定城市的环保目标、提出防治污染措施
（9）提出人防建设，抗震防灾规划目标河总体布局
（10）确定需要保护的文物古迹等，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史名城要编制专门的规划
（11）确定旧区改造建、用地调整的原则
（12）综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设
（13）进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议
（14）编制近期建设规划，确定近期建设目标，内容和实施步骤。
8.总体规划的编制、审批程序
编制程序：
（1）基础资料的收集
（2）城市规划纲要
——论证城市规划的技术经济依据和发展条件
——拟定城市经济社会的发展目标
——论证城市在区域中的战略地位，原则确定市域城镇布局
——论证并原则确定城市性质、规模、总体布局和发展方向
（3）方案阶段
（4）方案论证与评审
（5）方案审批
（6）公布
审批程序：
（1）城市规划纲要由城市人民政府审核同意
（2）总体规划的审批：
分级审批
直辖市的总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批；省和自治区人民政府所在地、百万人口以上的大城市和国务院制定的城市总体规划，由所在地省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；其他设市城市的总体规划，报省、自治区人民政府审批；县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批；其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，报所在地市人民政府审批。
其他建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。
城市人民政府或县人民政府向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。
9.现阶段我国的总体规划实施存在哪些问题
我国城市规划着重描述城市长远期的合理性，更多的关注二三十年的问题和可能性的前景，，并不关注对当前紧迫问题的解答。
然而付诸实践，这种对城市用的空间终极蓝图式的布局却给人“中看不中用”之感，经常使规划管理者处于被动的局面。
即使是总体规划中的近期规划，也是以总体规划为基础，然后缩小一些规模、减少一些用地而形成的，至于其它内容几乎是总规的翻版。
这使得不少新出现的项目很难在总体规划中找到适用的条款，其结果是以牺牲近期利益为代价的。
实践证明，城市规划实施既有已经纳入法律规范的强制性要求，也有无法纳入法律的指导性内容。
而且城市规划实施涉及面广、时间跨度大，情况变化多，仅仅以“一书两证”行政审批一个建设工程的做法，难以调控城市——这个宏观对象的合理发展。
实际情况是，建设用地及建设工程的规划审批暴露出来的种种矛盾，有很大一部分是由于城市建设缺乏规划的宏观调控所致。
城市规划虽然也是宏观调控，但它只是确定了城市发展的空间框架，是一种城市发展的战略，它并未成为城市各项行政管理的行动指南。
要使城市规划实施更加合理，首先要求在完善城市规划法律规范的同时，作为法律规范的补充，要注意技术导则的研究制定。
其次。
一定要研究制定城市建设与发展的相关政策，建立协调的运作机制。
这些政策经过实践具有长效作用的，应适时的纳入法律规范，保证城市建设和发展两性循环。
同时也要从长期规划转变到对五年以内的近期规划的重视，对未来行动步骤的重视。
10.远景规划的概念内容
远景规划是城市扩展到稳定阶段的城市发展结构安排。
它要求展望更远的时间空间（50—60年），审视更广的地域空间（城市化引起的人口再分布的影响范围和经济社会），透视更深的内部空间，（资源、环境与城市的动力机制、产业结构等）。
从经济、社会、环境等方面思考城市化的全过程，预见城市增长到稳定态的进程，从而进行战略性的空间、环境结构布局，以指导城市总体规划。
11.城市性质、城市职能的定义以及确定依据（P173）
城市性质是指城市在一定地区、国家以至更大范围内的政治、经济与社会发展中所处的地位和所负担的主要职能。
城市性质代表了城市的个性、特点和发展方向。
城市职能是指城市在一定地域内的经济、社会发展中所发挥的作用和承担的分工。
城市性质的确立，可从两个方面认识。
一方面是从城市在国民经济的职能方面区认识，即一个城市在国家或地区的政治、经济、社会、文化生活中的地位和作用。
城市的国民经济和发展计划，对这个城市的性质起决定性作用。
市域规划及城镇体系规划规定了区域城镇的合理分布，城市的职能分工和相应的规模。
因此，市域城镇体系规划是确定城市性质的主要依据。
另一方面，从城市形成与发展的基本因素去研究，认识城市形成与发展的主导因素。
确定城市性质，就是综合分析城市的主导因素及其特点，明确它的主要职能，指出它的发展方向。
从城市现有的优势，潜在的优势和条件，以及科学技术的进步，经济发展的方向，根据区域的城镇体系规划，城镇分工和城市社会，经济发展战略，科学的确立城市性质。
12.城市规模、城市规划区、城市建成区、开发区、城市发展方向的定义
城市规模是指以城市人口和城市用地总量所表示的城市的大小。
城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中制定。
城市建成区是指城市行政区那世纪已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。
开发区是国务院和省级人民政府确定设立的实行因国家特定优惠政策和各类开发建设地区的统称。
城市发展方向是城市各项建设规模扩大所引起的城市空间地域扩展的主要方向。
13.战略规划的产生背景、与总规的区别
市场经济越发育，竞争就会越激烈；随着加入WTO，竞争也将更公平。
来自上级政府的倾斜政策将逐渐弱化，人们也越来越意识到竞争的压力。
为此必需更加主动准备迎接新世纪的竞争，以增强城市的综合竞争力。
而城市的发展中却存在诸多问题：
经济全球化和区域关系变动——城市地位变迁与区域竞争；
经济结构与产业结构变化——经济空间结构调整；
人口、就业与社会稳定压力——保持经济增长速度与投资规模；
社会结构多元化，社会阶层分化及利益冲突——降低城市门槛，社会空间结构整合；
人文资源保护与文化传承压力——从空间结构上把握保护与发展的关系，城市特色继承和创造；
自然资源保护与环境压力——资源合理配置，区域性生态环境建设；
转型期政府角色的两面性——资金短缺压力，资源开发；
行政体制障碍与局部利益冲突——“属地经济”分散资源，整合空间利益。
而城市规划工作的内容也在自觉、不自觉的发生着变化。
——经济全球化要求城市发展具有全球视野。
综合国力的竞争在某种程度上体现在中心城市的竞争上。
战略规划之所以在长江三角洲、珠江三角洲两个地方兴起，主要原因就在于这些地区的活动已与国际接轨，政府考虑问题已具有全球视野。
——城市区域化与区域城市化要求城市与区域“捆绑出击”。
以中心城市为核心的城市区域是全球化时代城市竞争的基本空间单元。
长三角和珠三角近年来由于区域内协调能力差，已造成相当程度的损失，广州和杭州为代表的城市面临的问题相当尖锐。
战略规划重点着墨于区域研究，就在于弥补现行区域规划不足，实现城市与区域共同发展。
——中国城市化呈继续加速发展态势，要求城市政府有超前的意识。
从技术层面上看，现行的总体规划很难预计人口增长和用地指标的发展趋势，而这又是政府不得不认真考虑的战略问题，且不受规划期限的限制。
——城市功能的日益复杂多元化要求城市规划工作有更强的研究性。
城市的经济功能、社会功能、创新能力共同构成城市的综合能力，这使我们对城市功能有了新的认识。
这也要求城市规划工作者在城市规划的制定中更重视战略思想的拟定。
——因此，战略规划产生的宏观背景从本质上来说，使社会主义市场经济发展到一定阶段的需要，是全球化时代城市面对快速多变、严峻挑战的环境，为求得自身发展而进行的总体性谋划，也是城市政府在社会主义市场经济条件下，主导城市发展的一种尝试。
我国现行的概念规划是非法定的规划。
实际是城市发展战略的研究。
更不应把它看作“减过肥的总规”。
就整个城市区域的发展空间结构和方向，以及城市发展的整体思路而言，战略规划的考虑问题的长远程度和广阔程度都比法定的总体规划所要的深度和广度要大、要自由，而且更为重点的是有关体制的问题，政策问题的研究分析要比总体规划深入的多。
甚至在一些重大体制和政策问题上战略规划研究表现出明显的超前性和突破性。
城市总体规划由于现行的体制影响对城市发展规模、特别是人口规模等问题上纠缠不清，有时影响到对其他一些结构性问题的判断和把握，战略规划的实践拜托了这些限制，自阿分析研究中突出了城市总体规划中本应突出的技术内容，明确体现出以解决问题为导向的规划特征。
与城市总体规划相比，战略规划表现出更加明显的“激进色彩”，很多内容的提出是着眼于城市如何在竞争中处于优势，而不拘泥于总体规划过去的思路和今后审批所面临的障碍，有些完全是大胆的设想。
相对而言，总规就没有那么超脱，显得有些保守。
14.战略规划的技术核心、方法论基础，目前存在的问题
空间战略规划要把握宏观性、前瞻性和综合性；在对策研究中要把握战略高度和空间—时序落实。
宏观性是指把城市放在国家发展战略和政策的大背景上，放在区域环境中，从政治、经济、资源多方面的宏观角度进行分析、判断。
前瞻性是指尽可能深入研究城市未来各方面的发展前景，可能影响发展前景的各个因素、条件变化的趋势，以把握城市发展中的不确定性。
综合性主要反映在把经济、社会、文化、环境资源等方面，以及产业、人口、土地、交通等具体因素进行综合分析，研究相互的关联性。
战略高度是指要针对关系城市整体与长远发展的核心问题提出战略性的对策。
空间战略研究的工作方式允许研究者作出较为大胆的构想。
但战略高度并不意味着只提出空洞的概念，而意味着提出具有战略性的可实施的具体措施和对策。
空间—时序落实当然是空间战略研究的根本。
规划师的责任是把战略目标、对策、措施转化为空间资源的配置，并作出时序上的安排。
恰当的空间—时序安排可以对城市宏观发展起到很大的积极作用。
目前存在的问题有：
（1）长远战略与近期实施矛盾
总体规划面临的远近期关系的矛盾同样存在与战略规划中。
从战略的眼光看，应关注比总体规划更长远的远景目标和战略问题，但又不得不考虑近期能够采取的行动。
战略规划这种十分尴尬的的工作定位和可能导致现时与规划预期相背离的结果。
（2）城市竞争和区域合作的矛盾
尽管战略规划也强调区域分析，但这种分析的出发点更多的是站在地方的立场，以城市个体利益为价值取向；其目标是帮助地方政府如何在竞争中击败对手，取得优势地位。
呆这一目标下，规划往往会倾向于尽力扩大规模，拓展发展空间以争取更多的资源；尽力强化甚至夸大城市对周边地区的中心效应和地位，尽力回避不利的区域分工和相对利他的投资责任。
这种严重的地方主义倾向和工作目标很难将城市发展导向一个区域协调合作的局面。
（3）“为领导决策服务”于规划公正的矛盾
战略规划的直接目的在于帮助市长出谋划策，如何打动市长在很大程度上左右规划师的走向，并会影响规划师的立场和判断；而基层和市民的反映则考虑的较少，这与城市规划关注城市整体和长远发展的价值取向是有所背离的。
（4）规划创新与合法地位的矛盾
战略规划的致命弱点在于缺乏法定地位。
它在对总体规划进行大胆改革和突破的同时，也弱化了自己的效力和功能。
由于不遵循统一的范式，没有纳入法定的编制审批程序，也不具有权威性和约束力，必然导致其对城市发展的调控功能受到很大的限制。
更重要的是，目前的战略规划都在不同程度上突破了法定的总体规划的控制要求，能否得到国家主管部门的认可是个很大的疑问。
15.近期建设规划的产生背景、原因
我国当代城市规划从20世纪中期开始，就一直强调以总体规划为核心，也就是以20年为期的长期规划为主体来建构城市规划的体系。
这种规划思想体系在本质上坚持了系统论的观念，即强调城市中的任何一种存在都是由彼此
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