中国政府透明度指数报告.docx
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中国政府透明度指数报告
中国政府透明度指数报告（2013）
发布时间：
2014-12-0916:
20:
42 | 来源：
中国网 | 作者：
卢倩仪 | 责任编辑：
卢倩仪
中国政府透明度指数报告（2013）
——以政府网站信息公开为视角
摘要：
本文选取55家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市的政府，围绕政府信息公开目录、依申请公开、政府信息公开年度报告制度的实施情况，以及工作信息、规范性文件、环境保护信息、食品安全信息、行政审批信息的公开情况，进行了调研和测评；报告分析了当前实施政府信息公开工作的进展和存在的问题，并就未来完善政府信息公开制度提出了建议。
关键词：
政府透明度政府网站政府信息公开指数
2013年，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称“项目组”）连续第5年对政府网站公开政府信息、实施《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的情况进行调研和测评，本报告对此次测评情况进行总结分析。
一测评对象、指标及方法
（一）测评对象
2013年，测评对象有所调整。
由于国务院机构改革，项目组将所测评的国务院部门调整为55家。
未再测评国家电力监管委员会、监察部、国家预防腐败局，国家卫生和计划生育委员会是新组建合并的机构，由于原卫生部、国家人口和计划生育委员会的网站截至2013年12月仍未整合，项目组仍对原卫生部、国家人口和计划生育委员会的网站进行了测评。
地方政府方面，将民族自治地方全部纳入测评范围，实现了对31个省、自治区、直辖市（以下称“省级政府”）和49个较大的市的全面测评。
其中，省级政府中，项目组既对省级政府门户网站公开相关信息的情况进行了测评，还对法制部门、环保部门、行政服务中心等门户网站公开信息的情况进行了测评。
较大的市中，除市政府门户网站外，项目组还对其法制部门、行政服务中心、食品安全监管部门（主要是质量技术监督局，个别地方为食品药品监督管理局）、环保部门等的门户网站进行了测评。
项目组在对政府信息公开年度报告发布情况进行测评时，国务院已公布了机构改革方案，但机构调整工作还没有完全到位，考虑到年度报告主要考察政府机关上一年度的政府信息公开工作，因此，该测评仍以原59个部门为测评对象。
（二）测评指标
2013年度测评指标基本维持了2012年测评的内容，但权重分配更倾向于公开的实质情况。
国务院部门的测评指标包括5个部分，总分100分，分别是：
政府信息公开目录（以下称“目录”，权重15%）、工作信息（权重25%）、规范性文件（权重25%）、依申请公开（权重25%）、政府信息公开年度报告（以下称“年度报告”，权重10%）。
省级政府的测评指标包括7个部分，总分100分，包括目录（权重15%）、规范性文件（权重15%）、行政审批（权重15%）、环境保护（权重15%）、依申请公开（权重30%）、年度报告（权重10%）。
较大的市政府的测评指标包括7个部分，总分100分，包括目录（权重10%）、规范性文件（权重15%）、行政审批（权重15%）、食品安全（权重15%）、环境保护（权重15%）、依申请公开（权重25%）、年度报告（权重5%）。
（三）测评方法
测评活动从2013年3月5日开始。
在依申请公开的测评方面，测评截至2014年1月23日，对年度报告的测评截至2013年3月31日，其他板块的测评截止到2013年11月30日。
测评主要对各国务院部门网站、地方政府网站及地方政府相关部门网站公开政府信息的情况进行观察、验证、统计。
依申请公开的测评依旧采取向各政府部门发送政府信息公开申请的形式。
在提交政府信息公开申请方面，凡提供在线申请平台（包括电子邮件）的，均通过在线申请的方式验证，无此功能或在线申请功能无效且不允许提交申请的，均通过中国邮政挂号信的方式发送了书面申请。
项目组为政府机关作出答复预留了多于法定答复期限的时间。
项目组对国务院部门的申请内容为要求其公开本机关人员数量，包括公务员人员数、事业编人员数、聘用人员数及借调人员数。
项目组对各地方政府的申请内容为要求其公开当地垃圾处理的相关信息，包括：
①当地当前的垃圾处理能力，垃圾处理设施的建设情况（即无害化处理设施、卫生填埋场、垃圾焚烧设施现有的情况以及在建和规划情况），当地年度垃圾处理量（以下称“第一项申请”）；②当地垃圾减量、减排方面的规定和现状，循环利用、包装简化方面的政策文件（以下称“第二项申请”）；③当地垃圾收费方面的规定，2012年的征收金额及征收标准（以下称“第三项申请”）；④当地2012年用于城市垃圾处理设施建设、技术改造、政府资金支持等方面的经费投入和使用情况（以下称“第四项申请”）。
在向地方政府提出涉及垃圾处理的政府信息公开申请时，项目组按照上述信息类别分作4个独立的申请，提交给有关的主管部门。
其中，24个省级政府和43个较大的市由同一个部门负责上述工作，主要是住房和城乡建设部门，直辖市一般是市容环卫部门，其余地方则涉及多个部门。
二调研结果
（一）总体情况
2013年，国家继续加大公开力度、提升政府透明度。
国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）、《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发〔2013〕73号）等文件，用以指导各级政府机关的政府信息公开工作，适应当前社会各界对政府信息的需求。
2013年，国务院部门中测评结果排在前列的有：
教育部、国家安全生产监督管理总局、国家发展和改革委员会、商务部、国家质量监督检验检疫总局、中国民用航空局、国家卫生和计划生育委员会、国家知识产权局、环境保护部、科学技术部（见附表1）。
省级政府中排在前列的有：
天津市、安徽省、江苏省、广东省、海南省、福建省、浙江省、贵州省、北京市、重庆市（见附表2）。
较大的市中排在前列的有：
成都、广州、宁波、福州、合肥、南京、无锡、苏州、珠海、大连（见附表3）。
（二）发现的亮点
从2013年度的测评情况看，政府信息公开在以下方面的亮点值得关注。
1目录建设更加规范
测评发现，目录检索更加规范，其在集中发布政府信息、提升政府信息获取便利性方面的作用日趋明显。
绝大多数政府网站配有政府信息公开目录，其中，31家省级政府的门户网站全部设置了政府信息公开目录，且配备了目录信息链接。
55家国务院部门网站中有54家、49家较大的市政府中有48家都提供了较为完善的目录。
目录设置情况较2012年进一步改善。
项目组随机抽查了信息公开目录中的10条信息，其中全部有效的有49家国务院部门，占8909%（2012年为48家，占814%）；28家省级政府，占9032%（2012年为22家，占8462%）。
此外，目录便捷性增强。
比如，对目录进行多重分类的部门及地方政府显著增加。
2013年对目录进行多重分类的国务院部门由25家增加为29家，省级政府由8家增加为10家，较大的市政府由9家增加为18家。
并且，目录组合检索有效性增强。
2013年有21家国务院部门、9家省级政府和19家较大的市政府的组合检索有效，2012年分别为17家、7家和15家。
2众多领域的主动公开效果值得肯定
例如，规范性文件起草过程中的公开情况有了较大改善。
2013年有13家省级政府和14家较大的市政府提供了草案征集栏目；24家国务院部门、11家省级政府和13家较大的市政府提供了2013年的规范性文件草案信息；36家国务院部门、15家省级政府和23家较大的市政府针对规范性文件草案提供了相应的征集渠道。
这些公开情况都优于2012年。
又如，食品生产安全监管信息方面，38家较大的市的质量技术监督局提供了食品生产许可证的办理指南信息，34家提供了食品生产许可办理结果的有关信息，23家提供了食品生产企业委托加工备案办理指南信息，31家提供了食品安全监督抽查信息，35家提供了食品安全的常识信息。
3不少政府网站更加重视信息获取的便捷性
宁波市环保局网站将网站分为公民站、企业站、环保站，有针对性地公开信息、提供服务，公示信息图文并茂、简洁明了；陕西省环保厅提供了行政许可事项网上申报平台查询建设项目环评审批与验收信息；大连市环保局对于建设项目环评与验收信息分市辖区公开；等等。
部分政府部门在规范性文件及草案公开上更加人性化。
例如，海关总署、哈尔滨市政府的网站发布的政策解读与规范性文件相配套，内容完善且清晰明了，方便群众阅读。
海南省政府的规范性文件备案信息按月发布，信息全面完善。
吉林市提供了规范性文件监督管理网站，使得规范性文件栏目更加规范，从而方便公众获取。
4年度报告的公布日趋规范
2012年年度报告的发布情况有明显进步。
首先，绝大部分政府机关在规定的时间内发布了年度报告。
项目组在各政府机关网站对其年度报告进行了检索。
截至2013年3月31日24时，58个国务院部门（铁道部因机构改革，网站停用）、31个省级政府以及49个较大的市政府中46个按时发布了上一年度的年度报告（经检索，未发现邯郸市和乌鲁木齐市的年度报告，吉林市政府网站中的年度报告栏目测评时无法打开，于2013年4月3日才打开）。
有的政府机关效率较高，原卫生部、中医药管理局以及厦门市、福州市和拉萨市在一月份就发布了年度报告。
其次，多数年度报告内容较为充实详尽。
多数年度报告全面概述了2012年本级政府在政府信息公开方面的工作。
报告大多详细列明了主动公开政府信息、依申请公开政府信息的情况及相关行政复议和行政诉讼的情况，并总结了本级政府在信息公开工作方面存在的主要问题，明确了改进的目标和措施。
其中，福州市的年度报告内容完整、系统，在本次测评中获得满分。
最后，部分年度报告既注重制作的形式，也注重其内容的可读性。
2013年度测评发现，有的政府机关在年报的外观上注重多样性和生动性，有的则注重内容的可读性。
比如，北京、上海和重庆的年度报告制作成Flash小册子的形式，样式精美，内容完整，集创新性与实用性于一体。
不少政府机关在年度报告中加入了详细的图表，既增强了年度报告的可视性，又方便大众了解信息、理解相关内容。
有的年度报告针对本年度的情况与往年作了对比，使得报告的内容更加完整丰富，且直观易懂，最大程度上方便大众了解政府信息公开的相关内容。
（三）存在的问题
《条例》及相关法律法规对政府机关应当主动公开哪些信息早已有明确的要求，但实践证明，主动公开工作还远远没有达到符合法律法规要求、满足公众获取信息基本需求的目标。
大量本应主动公开的信息要么不公开、要么不能全面公开、要么不能及时公开、要么公开了难以查找。
依申请公开方面，则还存在着保密审查的规范性文件亟待清理、政府机关处理申请不规范，各地方、各部门处理政府信息公开申请的流程、标准差异大，以及找五花八门的理由拒不公开信息的情况。
1网站公开政府信息的水平有待提升
首先，还存在未建政府网站或者政府网站运行不稳定的情况。
例如，国家铁路局在机构改革后一直无网站（2014年1月才正式开通运行），抚顺市的政府网站仍在建设中，海口市质监局仍无网站，吉林市质监局的网站在测评期间一直无法打开，拉萨市没有独立的质监网站。
部分环保部门网站存在阶段性打不开的现象（如鞍山、厦门）。
此外，某些网站仅是一个“空架子”，信息的全面性和有效性存在很大的问题，如西宁市质监局网站。
特别值得关注的是，一些地方省级政府或者市级政府的门户网站建设情况及政府信息公开情况较好，但所属的个别部门网站建设情况不理想或者政府信息公开水平还较低。
其次，信息栏目设置不合理。
一些地方政府同时设置了“政务公开”“政府信息公开”等栏目，导致栏目重复，信息不能集中发布。
一些地方政府虽然设置了政府信息公开目录，但是点击进入后是政府各部门的列表。
而政府办公厅的信息公开目录中出现了本级政府的公开信息，办公厅的信息公开目录实际为本级政府的信息公开目录，如河南省、鞍山市。
再次，不配置目录的情况仍然存在。
3家省级政府未提供所属部门目录，2家未提供下级地方政府的目录；较大的市中有3家未提供所属部门目录，3家未提供下级地方政府的目录。
仍有个别政府机关仅提供目录列表，列表内的信息未配置链接，导致目录流于形式，如广西壮族自治区、南宁市等。
另外，目录便利性有待提高。
未提供多重分类的情况仍普遍存在。
2013年有21家国务院部门、17家省级政府和26家较大的市的政府仅提供一种分类。
而且，目录的检索功能配置仍不理想。
一些部门或地方政府检索中没有标题检索和索引号检索，检索设置过于简单；一些部门或地方政府的检索无效甚至不设置检索，不利于文件的查找；有些部门或地方政府的组合检索虽然全面，包括了文号、索引号、标题、主题词、正文、时间等内容，但是文件中未提供文号、主题词等，导致组合检索流于形式，不能真正发挥“组合”的作用。
有些部门的检索隐藏在目录的子栏目中或是仅存在于信息公开栏目中，不能方便大众，如国家地理测绘局和呼和浩特市。
还有，网站公开信息时存在信息放置随意、栏目虚设的问题。
某些政府网站缺乏合理的规划和分类，不能让公众直观、简便地发现其所需的信息。
在内容的安排上，存在将一些非本栏目信息纳入本栏目的现象。
比如，有的将常识和新闻纳入政策法规栏目中，有的将要闻公告栏目作为无所不包的万能栏目。
其结果是导致很多信息栏目未能有效发挥作用，影响甚至误导公众获取信息。
最后，多平台发布信息时容易出现信息发布不一致的问题。
各地方政府既建有本级政府门户网站，各部门也建有自己的门户网站，行政审批、食品安全等领域还建有专门网站，结果很容易出现各网站发布信息不协调、不一致的问题。
比如，食品安全信息方面，仅有3个较大的市的政府门户网站与当地质监局网站中关于食品生产许可方面的办事信息是一致的，其他网站这方面的内容要么存在不一致（内容上此多彼少或者此是彼非），要么网站没有此方面的内容。
食品生产企业委托加工备案办理指南方面也是如此，真正能做到一致的仅有5个较大的市。
这种情况会给公众、企业办事造成不便，增加办理手续的成本。
2一些应主动公开的信息公开不理想
首先，工作信息方面，许多政府机关基本的工作信息公开不理想。
例如，部门领导信息公开不全面。
与2012年相比，在部门领导信息公开的全面性上进步不大。
有4家部门网站未提供部门领导的个人简历，2家部门网站提供了部分领导的简历。
26家部门网站未提供部门领导的分管情况，7家部门网站提供部分领导的分管情况。
公开透明的部门机构组织信息有利于提高政府部门的透明度，方便群众办事，减少部门之间的扯皮推诿，提高政府部门为人民服务的效率，但这方面的整体透明度还不理想。
虽然53家部门网站提供了内设机构的列表情况，但是能提供内设机构职责、联系方式的不多，能够提供内设机构处室列表以及处室分工情况的更少。
调研数据显示，提供全部内设机构职责的有41家，提供全部内设机构电话或者电子邮件的有18家，提供全部内设机构处室列表的有29家，提供全部内设机构处室分工的只有5家。
在国务院部门下属企事业单位信息方面，仍有8家部门没有提供下属企事业单位信息。
其次，一些地方政府部门公开本地出台的与本部门职责有关的法规、政策文件的情况不理想。
实践中，地方人大和地方政府往往会就相关管理工作出台细则性、实施性的法规、规章，这些法规、规章往往是相关政府部门管理工作最直接的依据，因此，公开这些法规、规章是提升管理透明度的基本要求。
但项目组发现，很多地方的政府部门往往只公开法律、行政法规，对于本地出台的有关规定，则很少公开。
以食品安全监管为例，49个较大的市中，有15个市的质监局网站公布了本级人大、政府及相关部门的食品生产安全监管的法规、政策，仅占3061%。
再如，一些地方的行政服务中心内部规定公开不理想。
9个有专门行政服务中心网站的省级行政服务中心只有3个在网上公布了内部规定。
较大的市中，41个有专门行政服务中心网站，其中只有26个在网上公布了自身内部规定。
最后，行政审批信息的公开情况还不理想。
所有的较大的市中仅有2家质量技术监督部门提供食品生产许可相关的全部业务分类（新证、补领、变更、更正、注销）的指南，也只有这2家提供了全部业务分类的办事信息且每项业务的办事信息内容是完整的（办理依据、办理部门、办理地址、联系方式、许可条件、需提交的材料、许可程序、办理期限）。
3政府信息公开更新不及时
《条例》对信息发布的时效有明确要求，但项目组发现，2013年度信息更新滞后的问题依然普遍存在。
例如，较大的市的质量技术监督部门网站能够在考察前三个月内提供食品生产许可相关结果的仅有14家，仅有2家能在考察前三个月内提供食品生产企业委托加工备案的办理结果。
在食品安全抽查监督公开、食品生产企业质量信息公开和食品安全常识公开方面，同样存在信息公开迟滞的问题。
省级和较大的市的环境保护部门也都存在信息更新缓慢的问题，较大的市的环境保护部门的信息公开滞后尤为明显。
49家较大的市的环境保护部门中，提供调研日前6个月内的危险废物经营许可证发证信息、危险废物跨省转移申请审批情况、辐射安全许可证发证信息、辐射项目环评审批信息、辐射项目环保验收信息、企业环境保护信用信息的分别仅为13家、3家、8家、6家、6家、13家。
31家省级环境保护部门提供调研日前6个月内的危险废物跨省转移申请审批和企业环境保护信用信息的分别为9家、3家。
4依申请公开有待规范
测评发现，依申请公开仍然存在很多问题。
首先，申请渠道还不够畅通。
在线申请平台方面，部分地区需注册登陆方可进行相关信息的申请，但在注册登陆的过程中，其自身网站并不能保证申请人可顺利进行，有些会出现网页错误，以致申请人实际上并不能通过在线方式进行申请。
某些地区在信息公开指南上称可以进行在线申请，待完整填写相关信息后系统却显示提交信息错误，但是并未提示哪些信息填写错误。
还有一些地区在信息公开指南上并未列明可以进行在线申请，但申请过程中发现，其门户网站会弹出可以进行在线申请的页面。
这就导致申请人获取信息的不一致性，导致申请人并不清楚以哪项为准。
其次，对政府信息公开的处理不规范。
有的政府机关要求补正材料、作出答复均不出具书面文书，只通过电话说明；有的政府机关送达相关文书要求申请人支付快递费，但不提前通知申请人也不允许申请人选择其他更经济的寄送方式；有的政府机关拒绝公开信息，但不说明理由，不告知申请人有何救济方式。
而且，在此次依申请过程中，项目组发现，部分地方政府部门负责信息公开处理工作的相关人员业务知识有待提高，其对于整个依申请公开流程较为陌生。
例如，某市城管局相关负责人接到申请后电话沟通，告知需先向该市政府发出申请，其需接到政府部门的指示后方可对相关的信息予以公开；经过8分钟的电话沟通，其仍坚持该做法。
再次，答复情况还有不理想的地方。
①不能按时答复的情况比较突出。
针对项目组提出的涉及垃圾处理的上述4项申请，省级政府和较大的市的政府在第一项申请中按时回复的分别是14家和26家，在第二项申请中按时回复的分别是14家和16家，在第三项申请中按时回复的分别是14家和19家，在第四项申请中按时回复的分别有14级和16家。
国务院部门中按时回复的有37家。
②按照申请公开的信息的比例较低。
针对项目组提出的涉及垃圾处理的上述4项申请，省级政府和较大的市的政府针对第一项申请提供全部信息的分别是11家和25家，针对第二项申请全部提供信息的分别是5家和11家，针对第三项申请全部提供信息的分别是3家和18家，针对第四项申请全部提供信息的分别有5家和11家。
国务院部门中针对申请提供全部信息的仅有2家。
不少部门答非所问，如国务院部门针对项目组获取其公务员人数的申请，仅提供本部门人员编制数，事实上人员编制数与实有在编人员是两个概念。
③拒绝公开的理由无标准。
在申请地方政府公开垃圾处理信息时发现，有相当部分政府机关以“不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息”的理由拒绝公开，个别部门以申请内容不明确为由拒绝公开。
在向国务院部门申请公开人事编制信息时，拒绝公开的理由主要包括涉及国家秘密、属于内部信息、不负责加工汇总等。
最后，保密规范有待完善。
在申请国务院部门公开人事方面信息的时候，项目组首次遇到众多部门以涉及国家秘密为由拒绝公开的情况。
这些部门所依据的保密规范为《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，该文件出台于20世纪80年代。
根据该规定，中央和地方各级党政机关、事业单位以及社会团体的机构、编制、人员统计资料及报表属于秘密级事项。
事实上，该规定已经完全不能适应当前国家推行人事编制信息公开的政策和做法，很多地方政府，包括部分国务院部门都已经非常详细地公开了人事编制信息。
这说明，大量的保密规范亟待根据当前的形势进行清理和审查。
三完善建议
根据2013年测评情况，项目组认为，未来加强政府信息公开制度建设，还需要着力解决好如下问题。
第一，继续提升政府网站建设水平。
政府网站已经基本实现了从无到有的跨越，今后，除了继续督促极少数未建设政府网站的政府部门尽快建好本部门网站外，还需要加强政府网站公开政府信息的工作、提升在线办事水平、加强与公众的互动交流，把政府网站这一政府信息公开的第一平台建设成对公众而言具有较高友好性、简单易用的信息获取渠道。
为此，不仅要加大硬件建设力度，提升服务器水平和网络带宽，确保网站运行流畅，还要加强网站设计，让网站版面美观、简洁，各信息栏目设计科学合理，方便公众在海量的政府信息中便捷地查找所需要的内容。
同时，建议各政府网站针对本网站提供专门的使用指南，简洁明了地告知公众，本政府网站共设有哪些栏目、各栏目功能是什么、如何更便捷地获取网站上的信息。
第二，加大主动公开力度。
主动公开是做好政府信息公开的关键，对应主动公开的信息捂着、盖着，不仅会影响公众的知情权，妨碍其活动，更会额外增加政府部门自身的负担，让自身的工作陷入被动，甚至影响其公信力。
因此，建议未来进一步强化主动公开工作，由各部门全面清理法律法规及国家有关规定所要求主动公开的信息类别，明晰其公开方式、时限等，真正做到应公开全公开、已公开的能获取。
第三，规范依申请公开工作规程。
建议相关部门根据近年来政府信息公开申请的特点和发展趋势，细化办理政府信息公开申请的工作规程，不仅明确程序性规则，更要细化处理标准、依法界定不公开信息的范围。
为此，还应加强对政府信息公开工作人员的培训，使其熟悉操作规程，作出不公开决定时应有充分的法定理由。
第四，清理保密规定。
根据目前公开与保密的要求全面清理保密规定，修改、废止那些早已过时的、妨碍公开的保密规定。
附：
作者：
中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组
项目组负责人：
田禾，中国社会科学院法学研究所。
项目组成员：
吕艳滨、王小梅、栗燕杰、赵千羚、王旭、张誉、廉天娇、郭明丽、熊金鑫、刘雅茜、慕寿成、刘婷婷、刘雅萍、任佳薇、宋立梅、赵凡、张扬、张爽、魏增春、张多。
执笔人：
吕艳滨，中国社会科学院法学研究所。
王旭、刘雅茜、慕寿成、张誉参与了部分内容的写作。
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