专题报告耕地和基本农田保护保护研究.docx
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专题报告耕地和基本农田保护保护研究
晋源区耕地和基本农田
保护研究
太原市晋源区耕地和基本农田保护研究
专题报告
一、耕地和基本农田保护研究的目的
（一）耕地和基本农田的四个保障作用
1、粮食安全
粮食安全是国家安全的重要组成部分。
从1990年起，全国粮食总产逐年上升，1996年突破50000亿公斤大关，1998年创历史最高水平5123亿公斤。
但从2000年起，则连续4年年产不抵消，到2003年降为4307亿公斤。
造成粮食减产的主要因素不是自然灾害，而是耕地和粮食播种面积的大幅度减少，其中既有农业结构调整、生态退耕等因素，又有建设占用耕地过多的因素。
2004年与1998年相比，粮播面积减少了2.15亿亩，每亩单产减少了11.5公斤，粮食总产减少816亿公斤，其中因播种面积减少导致的粮食减产622亿公斤，占减产总量的76%。
可见，保持一定数量的粮食播种面积是保障粮食安全的重要因素。
同时，我国耕地的复种指数已达到158%，大多数专家认为，提高的空间非常有限，粮食作物占总播种面积的比例随着市场经济的发展还会有减少的趋势。
而且，自然灾害对粮食生产的稳定性也会造成重大影响。
因此，从中长期看，为确保粮食安全，我国必须高度重视保护和提高粮食的综合生产能力，实现粮食的基本自给。
在农业科技没有重大突破的情况下，确保国家粮食安全，稳定粮食综合生产能力，必须有足够数量和质量的耕地作保障。
晋源区2005年末耕地面积为5273.32公顷，土地总面积为29116.03公顷，土地垦殖率（一定区域内耕地面积占土地总面积的比例）为18.11%,土地垦殖率较小。
全区2005年总人口193500人，人均耕地面积为0.0273公顷（0.4088亩），远低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。
晋源区人多地少的矛盾比较突出，加强耕地的保护已刻不容缓。
2、保障功能
我国是农业大国，有8亿多农民。
其中相当部分以耕作农地为生。
建国以后乃至改革开放以来，一些经济体制的重大变革，往往都涉及土地问题。
耕地是农民重要的生产资料，不仅具有生产功能，更重要的是具有保障功能。
如果不对耕地进行严格保护，不顾农民长远生计，大量占用耕地搞非农建设，就会导致大量农民失地失业，不仅会引发农民上访，滋生群体性事件，而且会给农村社会稳定埋下隐患，对社会经济发展贻患无穷。
近年来，一些地方盲目搞建设、大量圈地、征地补偿安置不落实，巳形成大量”种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民。
保护耕地对亿万农民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。
晋源区目前仍以农业人口为主，土地仍是农民的主要保障。
3、生态安全
耕地本身对生态环境就有改善功能，另一方面，过度的毁林开垦、毁草开垦以及围湖开垦扩大耕地面积会导致水上流失等问题，引起生态环境的恶化。
同时建设占用耕地对生态安全还有间接影响。
建设占用耕地一方面会造成耕地生物生产功能的丧失，对耕地总体生产能力形成直接危害，另—方面，随着社会对粮食需求的持续增长，可间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积土地上化学能投入而引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境产生较大的负面影响。
4、经济＜金融＞安全
近几年经济运行中出现一些突出矛盾和问题，许多与不合理用地相关。
一些地方盲目设立各类开发区，大量违法圈占土地，占用大量资金，对国家经济（金融）安全形成威胁。
粮食生产能力下降，粮食大幅度减产，对经济发展和社会稳定造成隐患。
党中央国务院快速反应，从2003年初开始就治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。
后来又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”，运用土地政策参与宏观调控。
这就为保障国家经济（金融）安全而对土地政策提出的新要求，其中很重要的内容是节约和集约用的，切实加强耕地保护。
（二）适应我国的国情和经济发展新阶段面临的形势
人多地少是我国的基本国情。
随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1996年的人均1.59亩下降到2004的1.41亩，下降幅度达11.3％，已不到世界人均水平的40％，约为美国的1／6，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的，随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。
在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。
世界主要工业化国家的发展经验表明，工业化中期阶段是建设占用耕地的高峰期。
不同国家在工业化阶段都经历了这个历程。
比如日本，在1960年、1970年和1980年的耕地减少数量分别为5000公顷，51000公顷、13000公顷，而在1980年以后每年的减少量一直为13000公顷左右。
这表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。
从我国社会经济所处的发展阶段看，根据国务院发展中心的研究成果，按2004年的不变价格计算，2010年的GDP将超过2.6万多亿美元，人均1900美元左右；2020年的GDP将超过5万多亿美元，人均3500美元左右；未来15年我国处于工业化发展的中期阶段，重化工业仍然占主导地位。
因此，如不采取坚决措施控制建设用地的扩展，未来15年建设占用耕地还将大幅度增加，其中一定不可避免的占用大量耕地。
二、晋源区概况
（一）自然条件
1、地貌
晋源区位于太原市西南，地貌总的轮廓为西北高东南低，庙前山位于本区与万柏林区的交界处，海拔1865.6米，为境内最高点，是吕梁山东翼延伸部分，属中低山灰岩地貌类型，逐步向东南倾斜，形成太原盆地的一部分，海拔约740─820之间，属第四纪汾河冲积平原地貌类型，平川与山区的过渡地区属黄土丘陵区，海拔在800～900之间。
盆地与山区丘陵之比，大致各占一半。
2、气候
晋源区地处中纬度内陆地带，属暖温带大陆性季风气候，气候资源比较丰富，其大气环流特征为：
冬季寒冷干燥，夏季暖湿多雨，春季干旱多风，秋季短暂凉爽。
年平均气温平川约9.4℃，丘陵山区为7～9℃；大于等于10℃积温,平川在3000～3600℃，丘陵山区约3000～3200℃，无霜期为130～180天。
晋源区光能资源十分丰富，年平均太阳辐射总量为133.2千卡/平方厘米，最高月出现在５月份，最低月出现在12月份，年平均日照时数为2675小时，为我国北方长日照区。
全区平均年降水量的分布大致是平川区461毫米，山区在500毫米以上，年降水量随高度的增加而增多。
降水量年内分配很不均匀，主要集中在6～8月，夏秋两季降水量约占全年80％以上，冬春两季不足20％，但由于雨热同季，给农作物生长提供了极为有利的气候条件。
全区主要灾害性天气有干旱、洪涝、大风、干热风、冰雹和霜冻，其中以干旱与冰雹对农业生产影响最为严重。
3、水资源
水资源状况对国民经济的发展及人民生活具有极其密切的关系，本区属黄河流域，除汾河外，其余均为季节性河流，大致为南北──东西走向，山区内夹杂若干山河小沟。
这些季节性河流，沟道纵坡较陡，河床多为砂卵石，沿岸两侧有石灰岩和泥灰岩出露，平日大部河沟无水，但每逢雨季，山洪暴涨暴落，给生产与人民生活造成很大危害。
晋祠泉是本区最大的岩溶大泉；由鱼沼泉、善利泉和难老泉组成，但由于煤矿的开采，泉水流量急剧衰减，曾经出现过枯竭断流现象。
随着近年对煤矿的治理整顿，关闭了一批煤矿企业，泉水流量正在逐渐增大。
晋阳湖是本区最大的地表水体，以汾河为源，地处本区金胜乡洪积扇，面积约4.8平方公里，蓄水量达2400万立方米，目前除供应第一热电厂配套用水点外，现在还兼营养鱼、游艇、游泳等，并将发展成为太原市的一个游览景点。
4、土壤与植被
根据土壤普查资料，晋源区由于地势和水文地质条件的差异，不同的成土过程形成了不同的土类，全区土壤可分为4个土类，9个亚类，36个土属,110个土种，现将四个土类与植被状况概述如下。
（1）褐土为本区地带性土壤，是全区土壤面积最大，分布最广的土壤，集中在本区四个乡镇西北部洪积扇裙以上以及低山丘陵地带，其成土母质为黄土，黄土状冲积，洪积物以及砂页岩的风化物。
主要特征为土层深厚，土质较为均匀，剖面呈微碱性反应，具有较薄的腐殖质层，耕性良好，有机质含量一般为0.84～3.76％。
该土类区域的自然植被是以旱生森林灌木草丛为主，植被为油松、侧柏和以杨树为主的多种落叶、阔叶树以及酸枣、荆条、黄刺梅、白羊草、狗尾草和蒿属等。
（2）潮土这是受生物气候影响较小，而受地下水和人工熟化影响较大的一种隐域性土壤，分布于本区汾、潇两河沿岸的一级阶地上。
成土母质为河流冲积、沉积物。
土壤的主要特征是：
沉积物层理清晰，呈砂粘相间，土体深厚，土壤易盐化，有机质含量一般为2.02～5.07％，水分充足，肥力较高，开垦种植历史悠久，是全区主要的高产农用土壤。
由于大都已被开垦，自然植被极少，残存于田间地埂和一些闲荒地，主要是一些喜湿性杂草。
（3）水稻土该土类也是一种隐域性水成型土壤。
主要分布于晋祠、晋源和姚村西北部洪积扇尾部及山前交接洼地的潜水溢出带。
该土类是在种植水稻以后，经过长期的灌溉耕作和施肥等人为措施作用下形成的。
其特征是：
土壤一般呈灰黑色，土壤肥沃，剖面质地均一，无结构，有机质含量高，一般为2.49～9.45％。
产量高且稳定。
但由于近年来水资源逐渐枯竭，水稻土有逐渐萎缩的趋势。
其田间自然植被有水稗、水浮萍和水芥等杂草。
（4）盐土该土类也是本区的隐域性土壤，面积不大，主要分布在姚村乡河流两侧的河间洼地或一级阶地的低洼处。
土壤冷湿，土体板结，地力贫瘠，表层含盐量在1％以上，一般为荒地，仅能生长一些耐盐性强的植被，未经改造很难利用。
（二）社会经济条件
晋源区地理位置优越，交通方便，开发历史悠久，具有丰富的旅游资源，工农业基础较好。
晋源现辖三个乡镇和三个街道办事处，95个行政村。
规划基期年全区总人口193500人，按不同的构成划分，农业人口和非农业人口分别为116400人和77100人；农村人口和城镇人口分别为87100人和106400人，人口密度为每平方公里666人。
2005年全区农村经济总收入435275万元,其中农林牧渔业收入34546万元，占总收入的7.9％；工业、建筑收入230954万元，占总收入53.06％；运输业收入82119万元，占18.87％；商饮、服务及其它收入87656万元，占20.14％。
农民人均收入为4778.1元，每平方公里农村经济总收入达到1495万元，已经达到了小康水平。
从收入的结构分析，二、三产业收入已占有主导地位，说明已具有较明显的大城市近郊型的经济特征。
晋源区是太原市重要的粮食生产基地，2005年粮食总产量25654吨，主要农作物有小麦、稻谷、玉米以及少量的谷子和高粱，播种面积亩产达到302公斤，农业人口人均占有粮为236公斤，粮食的商品率约20％左右。
蔬菜是本区的主要农作物，2005年播种面积达到30105亩（统计数）,总产量为110440吨,播面亩产达到3668公斤.蔬菜商品率达70％，产值达到7700多万元，已经成为农民收入的重要支柱。
晋源区目前已成为太原市区的一部分，地理位置优越，交通方便，长风街是太原市政府南迁首选地，现正在建造山西省煤炭博物馆区、山西省影剧院、山西省体育中心等大型公共配套设施；晋源区有干线公路和区乡公路，汽车可直达每个村庄。
晋祠公园、天龙山、蒙山大佛、晋阳湖等一大批名胜古迹，旅游资源都位于本区境内，为满足人民生活和国内外游客的需要，本区已成为太原市重点开发旅游资源的区域。
三、耕地和基本农田保护研究的任务
（一）查清现有基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。
（二）本区不同阶段（近期、中长期）在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提下，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。
（三）全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。
生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。
（四）围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。
四、耕地和基本农田保护研究的主要内容
晋源区土地利用总体规划（1996-2010）（以下简称上轮规划）的编制由晋源区人民政府组织，从1998年开始编制，1999年经山西省省人民政府批准实施。
规划基期为1996年，以2000年为阶段目标年，规划目标年为2010年。
至2004年末，上轮规划已实施九年，对上轮规划的耕地保护目标的实施情况回顾与分析评价，是确定新一轮规划耕地保护目标的基础。
（一）查清本次规划耕地基数，与规划保护目标对照并分析原因；
在我国，耕地是主要的农业用地，包括熟地（水田、旱地、菜地）、新开荒地、休闲地、草粮轮作的土地和连续撂荒可复垦的土地；以种植农作物为主，附带种植零星果树、桑树及其他苗木的土地；多年固定耕种的河滩地；已围垦利用的“湖田、滩涂”；复垦种植的矿区地、塌陷地等也属耕地范畴。
另外，被占用前3年内曾用于种植农作物的土地，也视为耕地。
1、耕地的数量及结构
根据本轮规划2005年基期数据（由“二调”数据转换而来），晋源区2005年有耕地5273.32公顷，在耕地中灌溉水田391.01公顷，占耕地总面积7.41％；水浇地4472.10公顷，占84.81％；旱地410.21公顷，占7.78％。
根据二调数据，晋源区基本农田3530.94公顷，占耕地总面积66.96％。
2、耕地质量
晋源区耕地大多处于地势平坦的平川盆地以及较平缓的山前地带，从现状构成来看，灌溉水田、水浇地占到耕地总面积的92.22％，这些耕地一般地势平坦，土壤肥沃，土层深厚，质地适中。
耕地集中连片，农业投入较高，便于灌溉和机械化操作，集约化程度较高，生产水平也较高，正常年景粮食亩产可达300～500公斤。
晋源区还有部分旱地处于丘陵与低山地带，耕作相对粗放，农业投入较少，机械化作业困难，有程度不同的水土流失现象，一般亩产在250公斤左右。
3、上轮规划所确定的耕地保护目标
上轮规划以突出耕地保护、控制建设用地需求为主要目标，以1996年为基期年，2010年为目标年，采取指标控制和用途分区相结合的办法，编制晋源区、乡级土地利用总体规划方案。
上轮规划确定晋源区耕地保护目标如下：
2010年耕地总量保持在7743.42公顷以上，比规划基期年1996年减少了697.81公顷。
其中基本农田保护面积5955.49公顷，占耕地总面积76.91％。
4、耕地变化
（1）与上一轮规划基期对比
晋源区上一轮规划（1996年）基期耕地总面积8441.23公顷，2005年耕地面积为5273.32公顷，9年间共减少耕地3167.91公顷，平均每年减少351.99公顷，农业人均耕地由0.0773公顷（合1.16亩）减少到0.0273公顷（合0.41亩）。
耕地中各种地类数量变化见表1。
晋源区规划实施期间耕地数量变化表
表1单位：
公顷
分类
年度
耕地总面积
水田
水浇地
旱地
1996
8441.23
2965.53
4049.04
1426.66
2005
5273.32
391.01
4472.10
410.21
变化数量
3167.91
2574.519
-423.06
1016.451
从表中可以看出，晋源区耕地减少的形式是十分严峻的。
从耕地中地类分析，水田地减少面积最多，减少了2574.519公顷，旱地减少面积次之，减少了1016.451公顷，水浇地增加了423.06公顷。
耕地减少的主要原因，主要是建设占用、生态退耕、农业内部结构调整，分别占到减少耕地面积的31.9%、29.0%、32.1%，其余为灾毁、塌陷破坏占用。
从乡镇情况分析，减少耕地最多是晋源街办，为804.2613公顷，其次是晋祠镇减少了684.44公顷，再次是金胜镇，为584.875公顷。
耕地面积较少量最小的是罗城街办，为213.894公顷。
晋源区规划实施期间各街办、镇耕地数量变化表
表2单位：
公顷
分类
年度
晋源区
晋源街办
晋祠镇
金胜镇
姚村镇
罗城街办
义井街办
1996
8441.23
2662.7713
2010.5
1259.015
1598.559
397.204
513.18
2005
5273.32
1858.51
1326.06
674.14
1148.74
183.31
82.56
变化数量
3167.91
804.2613
684.44
584.875
449.819
213.894
430.62
（2）与上一轮规划确定目标对比
上轮规划确定晋源区2010年耕地保有量目标为7756.7567公顷（合116351.35亩），2005年末全区实有耕地面积5273.32公顷（合85354.50亩），比耕地保有量目标少2483.44公顷（合37251.55
亩），是规划控制减少面积684.4733公顷（合10267.1亩）的3.63倍。
晋源区耕地保有量目标实施情况表
表3单位：
公顷
单位
规划目标年（2010年）
耕地保有量
2005年末耕地面积
实有可耕地与保有量目标差额
晋源区
7756.7567
5273.32
-2483.44
晋源
2364.0113
1858.51
-505.501
晋祠
1914.3533
1326.06
-588.293
金胜
1189.7887
674.14
-515.649
姚村
1575.2927
1148.74
-426.553
罗城
371.1973
183.31
-187.887
义井
342.1133
82.56
-259.553
晋源区耕地新减面积规划控制指标与实际新减量对比表
表4单位：
公顷
单位
1996年末耕地量
2005年末耕地量
2010年末规划耕地保有量
1997—2010年耕地净减规划控制指标
1997—2005实际净减耕地量
实际减少耕地面积与规划减少量的比例
晋源区
8441.2300
5273.32
7756.7567
684.4733
3167.91
4.63：
1
晋源
2662.7713
1858.51
2364.0113
298.7600
804.2613
2.69：
1
晋祠
2010.5000
1326.06
1914.3533
96.1467
684.44
7.12：
1
金胜
1259.0153
674.14
1189.7887
69.2266
584.875
8.45：
1
姚村
1598.5593
1148.74
1575.2927
23.2666
449.819
19.33：
1
罗城
397.2040
183.31
371.1973
26.0067
213.894
8.22：
1
义井
513.1800
82.56
342.1133
171.0667
430.62
2.52：
1
注：
此数据出自上轮土地利用结构调整规划表
上轮规划确定1996—2010年期间全区通过土地开发整理补充耕地609.1533公顷，1996—2005年全区实际补充耕地662.42公顷，相当于规划控制指标的1.09%。
自上一轮规划实施后9年中，共审批建设用地占用耕地1177.71亩，同期通过土地开发整理补充耕地662.42公顷，建设占用耕地的占补远远未能平衡，土地开发整理补充的耕地数量不能满足其占用耕地的需求。
全区有晋源街办、晋祠镇补充耕地提前完成规划开发整理补充耕地指标，其它各乡镇都没有按时间进度完成补充耕地任务。
规划期间全区补充耕地的具体情况见表3：
土地开发整理补充耕地规划与实际情况对比表
表5：
单位：
公顷
单位
1996——2010年规划开发整理补充耕地指标
1996——2005年实际开发整理补充耕地面积
实际补充耕地量与规划指标的净增减量
晋源区
609.1533
662.42
-76.3333
晋源
157.5333
235.3500
77.8167
晋祠
124.8000
180.7300
55.9300
金胜
210.5600
63.6500
-146.9100
姚村
58.6667
27.5100
-31.1567
罗城
26.8600
23.6500
-3.2100
义井
30.7333
1.9300
-28.8033
5、耕地保护面临的主要挑战
①耕地迅速减少，人地矛盾日益突出
1996年晋源区耕地总面积为8441.2300公顷（合126618.45亩），到了2005年底晋源区耕地总面积减少到5273.32公顷（合79099.8亩），9年内耕地减少了3167.91公顷（合47518.65亩），耕地几乎每年都有被占用，形势较为严峻。
除个别人为因素外，非农建设占用、生态退耕以及农业产业结构调整是耕地减少的主要原因，其次是灾毁耕地。
此外，其它情况，如独立工矿建设、交通建设和水利设施建设等也减少了少量耕地。
随着城镇化水平不断提高，城市建设和农业内部结构调整占用耕地仍将不断增加，加上自然灾害等原因，耕地仍会继续减少，人地矛盾将越来越突出。
②“三农问题”与耕地保护
耕地保护事关社会稳定。
我国是一个农业大国，农业、农民、农村问题，始终是我国发展中要解决的根本问题，这同时也是晋源区发展中必须解决的根本问题。
土地是农民的生存之源、发展之本，土地经营不仅是一种经营手段，而且是一种生活方式。
耕地对于农民不仅具有经济收入的功能，而且还有社会保障的功能。
在晋源区农村社会保障方面建设还远远不足。
耕地对农民来讲具有重要的社会保障功能，依靠土地，可以解决晋源区农村人口的吃饭、就业、养老、发展问题，农民失去土地，就意味着社会保障能力的最终丧失，这关系到农村的经济发展，关系到社会稳定。
随着晋源区城市化水平的提高、农业结构调整及生态退耕力度的加大，耕地总量呈逐年减少趋势，耕地负载的社会保障功能使耕地保护面临更大的压力。
③农业结构调整与耕地保护
农业产业结构调整主要是指进行农业内部种植业、养殖业、林业、牧业、渔业各产业之间用地比例的调整。
调整和优化农业结构，是目前农业向效益型转变的一项紧迫任务。
在市场经济条件下，只要存在利益差别，就会引起资金、劳力和土地等生产要素流向高收益产业。
土地利用作为一项经济活动同样遵循经济规律。
因为农业效益比较低、种植业在农业中占比重过大，农民收入的提高幅度很慢。
所以，要提高农民的收入和生活水平，必须进行农业产业结构调整。
农业结构调整一是造成耕地数量大幅度减少，规划实施9年，因农业结构调整共减少耕地1184.84公顷。
从上世纪八十年代中期以来，农业结构调整逐渐成为耕地总量减少的重要因素；二是农业结构调整对耕地质量保护形成威胁，主要表现在水田面积下降，城镇周围和交通沿线肥沃良田被城市和工贸交通建设占用。
今后一段时期内，农业结构的战略性调整仍是农业工作的重点，不可避免的给耕地保护带来压力。
④城市化与耕地保护
城市化的迅速发展，对土地的需求，特别是对耕地的占用急剧膨胀，造成耕地数量减少和耕地质量下降。
城市化提高了人口的空间集聚水平和一定程度上的土地规模经营，但城市化水平的提高都伴随着城市规模的扩大，而城市外延式的发展造成耕地大面积减少，而且往往是城郊周围高质量耕地的减少。
城市化的快速发展，不仅造成耕地数量锐减，而且还导致耕地质量局部下降。
⑤生态建设与耕地保护
1998年长江特大洪涝灾害以及近年来发生的几次全国大范围的沙尘暴让人们充分认识到
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