工作研究检察机关提起未成年人公益诉讼问题的思考.docx

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工作研究检察机关提起未成年人公益诉讼问题的思考

工作研究：

检察机关提起未成年人公益诉讼问题的思考

未成年人公益诉讼问题是未成年人司法保护领域的重要研究问题，近些年也一直受到学界和实务界的关注，尤其是全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），为检察机关开展公益诉讼探索拉开序幕，后最高人民检察院相继印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）和《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》（以下简称《试点意见》），对检察机关开展公益诉讼的范围和程序等问题进行了进一步明确规定。

不过，正如所称“《授权决定》让检察机关开展公益诉讼终于有了“尚方宝剑”，师出有名，但颇为遗憾的是，未成年人公益诉讼未能纳入其中。

”但这并未影响学界和理论界对建立未成年人检察公益诉讼制度的探索热情，认为伴随“未成年人利益最大化”“国家监护”“国家亲权”等理念和原则深入，未成年人权益和未成年人保护是事关国家和社会的公共利益，可以为公益诉讼所包含。

另外，此次试点范围虽然并未包括未成年人公益诉讼，但“《授权决定》和《试点方案》确定的试点范围，仅为两年试点期内的试点范围，不排除立法机关此后将未成年人监护关系变更案件纳入的可能，况且《试点方案》已要求地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼时先行层报最高人民检察院审查批准，最高人民检察院可以做到对有关案件是否适合提起公益诉讼先行把关，没有必要过分担心试点中可能出现的偏差,再者，基于现实的迫切需要，立法机关在两年内亦随时可能扩大试点范围。

另外，从域外的相关立法看，亦存在将未成年人监护关系变更案件明确列人检察机关提起公益诉讼范围的例子。

我国研究者从理论上对未成年人检察公益诉讼制度给予预判，在当前已属必要。

”

诚然，从理论上加强对未成年人检察公益诉讼制度这方面研究对未成年人权益保护有重要促进作用，但一个制度的设置当然也不是仅加强理论探讨就可完成，还得需从实践案例汲取营养和思考路径，才能让制度的后发力更为强劲。

立足司法实务的理论探讨更为具体深刻，从个案中的具体问题出发逐步发散铺开研究也是一项重要理论研究方法。

本文立足首例撤销监护人资格诉讼案，从这起获法院成功判决的案件出发尝试探索监护缺位视阈建立未成年人检察公益诉讼的思考。

一、首例撤销监护人资格案

（一）诉讼案情及过程回顾

201X年小芳（女，2002年出生）去公安机关报案受到家庭成员犯罪侵犯，检察机关提前介入引导侦查，在核实刑事犯罪证据同时，还调取养母刘某打骂、虐待小芳相关证据。

经查：

2002年被申请人刘某捡拾孤儿小芳并对其进行抚养，201X年办理收养登记手续。

在收养小芳期间，监护人刘某与其同居男友张某、小芳在海淀区一简陋的宿舍内共同居住生活。

刘某与张某从小芳幼年开始对其实施殴打、辱骂、逼迫其夜里捡拾垃圾等虐待行为，给小芳的身心造成严重伤害，导致其睡眠严重不足，对其学习成绩和身体健康造成了严重的影响。

同时，由于刘某未对小芳履行监护职责，导致小芳连续多年遭受刘某的亲生儿子于某的犯罪侵害。

小芳作为一名未成年人，长期遭受监护人等的打骂、虐待与犯罪侵害，对其身心健康造成极大伤害，生活被一片阴影笼罩。

案发后就由民政部门为小芳提供临时安置。

案件事实核查清楚后，丰台检察院一面就于某涉嫌犯罪提出公诉，予以从严惩处，于某依法被法院判处有期徒刑十年。

另一面还依法向西城区民政局发出检察建议书，建议民政局向法院提起申请撤销刘某监护人资格的诉讼。

海淀区人民法院立案后，为进一步切实保护小芳合法权益，丰台检察院依据《民事诉讼法》第15条规定，支持起诉西城民政局申请撤销刘某监护人资格的诉讼。

丰台检察院检察官以“支持起诉人”的身份出庭，在庭审中宣读支持起诉书并发表支持意见，并全程参与了庭审。

海淀法院最终依法判决撤销刘某作为小芳监护人的资格，并指定西城区民政局为小芳的监护人。

本案也是检察机关未检部门试点涉未民事行政检察工作以来的首例支持起诉案件。

（二）引申的问题思考

我们在为检察机关的积极主动作为点赞的同时，也为小芳忐忑命运唏嘘不已。

梳理首例撤销监护人资格诉讼案件整个案情、诉讼过程和诉讼程序可得，一起发生在家庭成员间的性侵案件引出监护人失职失责线索，检察机关进而收集证据，在符合撤销监护人法定事由时向民政部门发出检察建议，督促民政部门向法院提起撤销监护人诉讼。

1.“沉睡”制度的激活

近年来，监护人严重侵害被监护人权益事件频发，造成了极其恶劣的社会影响，屡屡冲击民众的心理，关乎撤销监护人资格的问题时常发酵。

其实，“我国1987年通过的《民法通则》，1991年通过、2006年修订的《未成年人保护法》都规定了撤销监护人资格制度。

但这一制度被称为‘沉睡的制度’，因为几乎没有被执行过。

”201X年1月1日起实施的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《处理监护人侵害意见》）对监护人侵害未成年人权益行为进行了细化规定，为裁判提供了依据，这也为很多学者所称道，称这是沉睡制度的激活。

201X年3月审议通过的《民法总则》第36条也明确规定了申请撤销监护资格之诉。

当然对于侵害未成年人权益的监护人就应该启动撤销监护资格程序惩罚监护人，维护未成年人合法权益。

不过，对未成年人来说，基于血缘、亲情等缘故，监护人是守护孩子的最佳人选，在血缘亲情下的未成年人成长也更为珍贵，所以纵然民法总则明文确定撤销监护人资格之诉，但审慎对待、谨慎使用仍然是司法适用中需要保持的品质。

2.进一步思考

近些年，媒体公开曝光的监护人侵害未成年人案件屡见不鲜，也包括检察机关办理的首例撤销监护人诉讼案，相关媒体也进行了相关报道，“养父与哥哥强奸养女，养母就睡在身边”。

这类监护人侵害触及道德底线，违背人伦亲情，引起公众愤懑，监护缺失、监护不能、国家监护和国家侵权等理念受到关注，对监护侵害下未成年人保护，尤其是公权力介入保护的研究和实践不断涌现，譬如本文中所提及的案例。

不过，早在201X年2月4日江苏省徐州市铜山区人民法院就受理了全国第一起撤销父母监护权案件，并最终撤销监护人资格。

全国第一起撤销监护人资格案为全国其他地方处理类似案件提供了参照依据。

通过比较，首例撤销监护人资格案件和江苏这起案件处理模式类似，均取得较好效果。

这两起案件中都看到检察机关身影，而且也正是检察机关的积极推动让未成年权益更快得到更好的保障。

不过，在监护缺位情形下撤销监护人资格诉讼过程中，检察机关的职责和职能定位是什么，仍有很多问题需要探究。

首先，撤销监护人资格之诉是否属于公益诉讼？

其次，检察机关督促起诉、支持起诉是属于公益诉讼范畴吗？

再次，检察机关可否作为独立的诉讼主体直接提起诉讼?

最后，若能单独提起诉讼，那么前述的督促起诉、支持起诉是否是检察机关直接提起诉讼的前置程序呢？

二、未成年人检察公益诉讼问题探究

（一）未成年人公益诉讼的合理性

公益诉讼产生的初衷是为对环境、资源、食品药品等涉及诸多重大社会公共利益实现保护，当然，公益利益与个人利益具有天然联系，损害社会公共利益的行为最终是会损害个人利益的，不过这个损害可能是间接的或需要一定时间产生。

梁回星教授曾说，公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。

公益诉讼一般是相对私益诉讼而言的，两类诉讼一方面表现为保护法益是公共利益还是个人利益，另一方面表现为是否由直接受侵害人提起诉讼。

所以，未成年人是否属于公益诉讼范围，一方面在于未成年人保护是否为公共利益范畴，另一方面是未成年人保护是否需要提起公益诉讼。

1.未成年人保护属于公共利益范畴

“公益诉讼一词始于20世纪60年代，当时美国的众多社会制度面临挑战，出现了各种尝试改革的方案，设立了多种公益法律机构以及类似的倡导制度，为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及其他诸多社会公共利益而展开活动,由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

”公益诉讼的开展涉及各国社会制度和司法制度，因而其在各国的表现形式会有所不同，各国构建的公益诉讼体制也不同。

不过，一般认为，公益诉讼是相对私益诉讼而言，认为公益诉讼是以维护公益为目的进行诉讼，具体还包括行政公益诉讼、民事公益诉讼，民事公益诉讼还包含环境公益诉讼、劳动公益诉讼等，具体差异主要体现在公益诉讼范围和公益诉讼的提起程序。

随时代发展，民主与法治意识不断深化，公益含义也越来越广，需要纳入公益诉讼的范围也越来越广。

未成年人保护是否属于公益范围？

未成年人保护是否能适用公益诉讼程序？

未成年人权益保护一直是国际社会关心问题，1989年联合国就通过《儿童权利公约》，不过未成年人保护是否可以纳入公益诉讼范围，当前可能尚未形成统一观点。

《决定》授权最高检开展公益诉讼试点的领域包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等，此次试点尚未明确将未成年人保护纳入其中。

我们认为，一方面，此次仅是公益诉讼的试点范围，以后随着公益诉讼制度的逐步完善，其范围也会逐渐扩大，覆盖面也会增大。

另一方面，近几十年来我国社会上家庭结构、模式变化大，传统家庭生活形态和伦理形态受到了一定冲击，传统家庭监护暴露出问题也更多，监护不力监护不能状态增多，随“儿童利益最大化”、“国家监护”理念深入，未成年人监护这一纯粹的“家事”性质也正发在转变，呼唤国家公权力干涉，社会监督和国家监护亟待加强。

2.监护缺位下呼唤公益诉讼

国家监护是一种国家保护，现代福利国家思潮促成了国家监护在未成年人“家庭监护”失能后的救济功能。

尤其对缺失有效家庭监护未成年人的帮助和救济，具有终局性、权威性。

未成年人作为特殊保护群体，在当前福利国家思潮的促进下，国家和社会都应引入并深化未成年人利益最大化理念、国家监护理念。

监护和保护未成年人的紧迫性和家庭监护的缺失单薄的矛盾不能协调、解决，需要强化国家监护职责。

司法作为国家监护的重要一极，也应承载救济未成年人民事权益的核心责任，公益诉讼正是加强对未成年人司法保护重要方面。

公益诉讼的提起，除了公共利益受到侵害外，还有一个重要原因是没有适格主体提起公益诉讼，可以说提起公益诉讼除侵害公共利益这点实质性要件外，还需满足没有适格主体提起诉讼另一要件。

这点在《实施办法》第1条规定得到印证，“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼。

”

监护人是未成年人保护的第一责任人，当存在侵害未成年人权益的情形出现时，监护人也是主张保护未成年人利益，主张提起诉讼的第一责任人。

所以，纵然未成年人可以被包涵在公共利益范畴，但与环境、资源受到损害时的情形不同，资源环境、食品药品领域等领域需要公权力提起诉讼的必要性和迫切性不相等同。

从司法效率和效果上考虑，我们认为常态下受监护的未成年人，当其受到侵害是尚不需要纳入公益诉讼范围，但当未成年人处于监护不能或监护不力等状态的，譬如侵害人就是监护人或者监护人包庇侵害人不追责的情况时，按照法律规定却没有适格主体提起相关诉讼时，则需要由国家在监护缺位时出面对未成年人合法权益予以保护，即监护缺位时国家监护要及时补位。

当出现监护缺位时，需要提起诉讼时，具有监护职责的个人或相关组织，如居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、民政部门等有权提起公益诉讼，譬如在首例撤销监护人资格案中，由民政部门提起撤销监护人资格之诉就是公益诉讼。

（二）未成年人检察公益诉讼的适用

本文结合首例撤销监护人诉讼案，论述监护缺位视阈下对检察机关在撤销监护人资格诉讼中的所行使的职责和职能，引发对检察机关在撤销监护人资格诉讼中的定位思考，前文又就监护缺位下公益诉讼的合理性进行了论述，借