浅谈政府公关引导大气治理的难处.docx

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浅谈政府公关引导大气治理的难处

浅析政府公关引导大气治理的难处

——以深圳大气治理为例

05级公共传播学系韩峻05356062

【论文摘要】全球环境问题日益突显，中国作为世界著名资源大国之一，面临着资源噩耗以及环境污染两大困境。

解决环境问题，是各国政府应有的责任，但仅仅依靠政府的力量，是薄弱的，因此，各国政府在肩负起责任的同时应合理地引导社会各界积极参与。

只有集合社会各界的力量，才能对环境问题迎刃而解。

如何在积聚力量的过程当中解决所面临的困难，便是本文重点探讨的地方。

本文通过建立环境社会学模型，结合公共关系学的传播理论，初步对一般性环境问题做出共性分析，继而针对个别地方环境问题做出特殊性分析。

然后根据特殊性分析模型结合地方环境问题得出关键问题所在。

最后运用公共关系学原理结合关键问题提出解决个别地方环境问题的合理建议。

【Abstract】HighlightthegrowingglobalenvironmentalproblemsthatChina,asaworld-renownedresources,oneisfacedwithtwomajorenvironmentalresources,aswellastheplightofthesadnews.Solutionstoenvironmentalproblems,aretheresponsibilityofGovernments,butonlyrelyongovernmentforcesareweak,andtherefore,governmentsintheshouldertheresponsibilityshouldbeareasonableguidetheactiveparticipationofallsectorsofsociety.Onlythestrengthofthecollectioncommunityisinordertosolvetheenvironmentalproblem.Howtheprocessofaccumulationofforcestoresolvethedifficulties,thatis,thisarticlefocusesontheplace.Inthispaper,throughtheestablishmentofenvironmentalsociologymodel,combinedwiththedisseminationofpublicrelationstheory,apreliminarytothegeneralanalysisofenvironmentalissuesincommon,followedbyplace-specificanalysisofthespecialnatureofenvironmentalproblems.Andaccordingtospecificityanalysismodelcombiningenvironmentalissuescometothekeyplaceswheretheproblemlies.Finallytheuseofpublicrelationscombinedwiththekeyprinciplestudytoaddresstheissuesthatplacetheindividualenvironmentalissuesandreasonableproposal.

【关键词】：

政府；公共关系；环境问题；大气治理。

【KeyWords】Government,publicrelations,environmentalissues,theatmosphereofgovernance.

目录

一、引言

（一）问题的主要内容

（二）大气污染防治的背景

（三）研究手法

（四）理论体系

（五）问题的理论意义和现实意义

二、政府、公关和环境问题三者的关系

三、理论模型建构

（一）环境社会学建构主义理论

（二）一般性环境问题的社会设置

（三）传播学把关人理论

（四）一般性环境问题关于建构主义社会设置和把关人的模型分析

四、个案研究——深圳大气治理的难处

（一）目前概况

（二）政府治理现状

（三）政府公关难处分析

（四）关键问题

五、应对措施

（一）选用公关手段的原因

（二）具体措施及有效性分析

六、结论

七、参考文献及附录

一．引言

（一）问题的主要内容

分析政府角色在环境问题治理过程当中面临的障碍是本文研究的主要内容。

在现今人口过度膨胀的社会中，人类面临着资源噩耗和环境污染两大历史性课题。

如果说发展科学技术是为了促进社会发展，那么解决环境问题便是促进自然发展。

自然环境的持续恶化已经促使世界各国采取相关的积极措施应对，但这过程并非一帆风顺，随着环境问题的建构，要面临的障碍便会一一浮现。

本文藉此运用环境社会学、公共关系学与传播学等知识对此问题进行分析研究。

（二）大气污染防治的背景

大气环境治理是现今世界环境治理的重大课题之一，人类的生存发展与大气环境密切相关，如今工业社会的发展进度超出大自然的负荷量，大气污染问题已逐步引起人们密切关注。

我国大气治理防治历程主要通过立法实现。

第一阶段是自改革开放初期至上个世纪80年代中期。

这个阶段的能源立法刚刚起步，本着急用先立的原则，主要着眼于解决资金短缺、促进能源资源开发、缓解供需矛盾，比如1985年国务院制定发布了《国家能源交通重点建设基金征集办法》、《关于集资办电和实行多种电价的暂行规定》等。

第二阶段是自上个世纪80年代中期至上世纪末。

《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》等单行能源法于1995年、1996年和1997年相继颁布；在此期间国务院也先后颁布了比较多的行政法规。

在这一阶段，与能源紧密相关的一大批法律和行政法规相继出台，如《海洋环境保护法》（1982）、《森林法》（1984）、《矿产资源法》（1986）、《水法》（1988）、《大气污染防治法》（1987）、《环境保护法》（1989）、《固体废物污染环境防治法》（1995）、《建筑法》（1997）、《价格法》（1997）等。

第三阶段是自本世纪初至今。

在这一阶段，适应能源改革、适应市场经济发展方面的立法大大加强，及时制定和实施了《可再生能源法》（2005）、修订颁布了新的《节约能源法》（2007）、国务院及时制定了有关配套法规如《民用建筑节能条约》（2008）、《公共机构节能条例》（2008）等，在配套《可再生能源法》的实施方面，国务院有关部门迅速制定了近10项配套规章。

以上所提到的法律法规的制定和颁布，都与大气环境密切相关，说明我国政府对于环境保护等问题的高度重视。

（三）研究手法

对于政府公关引导大气治理的难处所运用的研究方法，主要采取的是建模分析法以及内容分析法。

其中建模分析法中主要运用的是环境社会学的建构主义社会设置理论以及传播学的把关人理论。

二者所建立的模型则是以环境问题分析工具——ESSP范式为主。

建构主义理论与ESSP范式之间存在何种关联？

在此，笔者稍作说明。

环境社会学强调的两种研究范式（分别是SAEP范式以及ESSP范式）有其明显的差异性，SAEP范式研究的是社会变量作用于自然环境的过程，关键在于自然环境，而ESSP范式则刚好相反，是从自然环境作用于社会变量的过程，关键在于社会变量。

由于建构主义理论所提倡的是对社会设置的研究分析，因此重点自然是社会变量层面。

故选择以ESSP范式（模型）结合建构主义理论与把关人理论作为研究工具。

内容分析法主要以以下两篇报道为研究对象：

1）《深圳治理大气污染为何拿公交开刀？

》选自2004年7月29日南方都市报；2）《南头半岛大气污染综合整治方案》选自2005年12月28日　深府办（2005）175号。

建模分析法主要是虚构模型针对难处进行分析，内容分析法则是根据事实依据结合模型分析的结论进行分析并且提出建议措施。

二者相互结合，避免空洞。

（四）理论体系

本文采用的研究理论主要是环境社会学中建构主义理论以及传播学中把关人理论。

其中在建构主义理论中主要运用社会设置的观点进行分析。

社会设置是一种重要的社会结构形式,它是使社会运行体的各部分有机地联结在一起的一种主要方式,是社会运行机制的重要构件。

把关人理论则是强调信息的流动是在一些含有“门区”的渠道里进行的，在这些渠道中，根据公正的规则或者是“把关人”的标准，决定信息是否可以进入渠道或继续在渠道里流动。

在传播学中，“把关人”是一种普遍存在的现象。

在传播者与受众之间，“把关人”起着决定继续或中止信息传递的作用。

把关人的把关行为可以分为抑制与疏导。

前者是指把关人准予某些新闻信息流通的行为，后者则是指禁止一些新闻信息流通或将其暂时搁置的行为。

根据以上两大理论分析政府在大气治理过程中其公关行为面临的难处。

（五）问题的理论意义和现实意义

理论上，研究政府公关引导大气治理的难处，有利于在传播领域开拓新的整治渠道，构建新的环保舆论环境；有利于结合多个学科探索新的解决办法，丰富环境防治理论的空缺；有利于提高社会大众的环境科学意识。

现实上，研究此题目既能体现媒体运用在环境治理上的价值，又能在实际行动中为政府决策提供必要的依据。

同时在一定程度上促进我国环保事业的发展，为世界环保事业做出一定贡献。

二．政府、公关和环境问题三者的关系

政府、公共关系和环境问题三者存在不可或缺、不可割离的关系，政府是主要参与角色，公共关系是主要运用手段，环境问题是主要研究对象。

当今的环境问题需要政府角色运用公关媒体召集社会各界力量共同解决。

在中国，以往出现的环境问题只有单方面的力量进行解决，以政府为代表。

如果以前出现的环境问题是弱小的，当时的政府完全有能力依靠自身的力量去及时处理，那么现在由全世界引起的环境危机以及自身建设发展所引起的污染是巨大的，我们还会只依靠政府单方面的力量进行解决吗？

答案也许是“会”，但是问题不能得到解决。

参照国外其他国家的做法，现时最有效的方法就是通过媒体力量动员全社会人民的社会责任心，集合各方面的力量共同抵御环境危机的危害，抑制环境污染的行为，树立环境保护的意识。

作为领导社会各阶层的力量，这个角色非政府莫属，除了出台相关必要的环境保护政策以及环境污染抑制政策外，对付环境危机最有利的武器便是媒体。

媒体通过正确的言论引导并教育社会各阶层，环境问题才有望得到真正的解决，而不是暂时的。

政府作为解决环境问题的重要主体，具有不可推卸的责任。

以往的环境问题，人民怪政府，政府怪企业，企业就不了了之。

这种推卸责任的方式如果依然出现在当今，那么必然会成为影响解决环境危机的障碍。

如今的中国已不像以往那般落后，科学技术还没到位，管理方式跟不上，这些都是以往处理环境问题的主要病征。

现在则不一样了，我国的经济、文化、科学技术、管理方式都已逐步靠近国外先进水平，中国已经具备解决任何危机的资本，政府再不肩负起解决环境危机的重要职责，则有失民心。

人民的生活不仅仅依靠的是社会环境，更为基础的还需要这种有保障性的天然环境。

只有政府担起重任，在经济环境中不仅要关注民生发展，而且还要合理调度资源抑制环境危机，时刻对生产企业进行监督，激发广大人民的环保爱护之心，这样我们身处的环境才能有所改善。

公共关系作为政府宣传的一种手段，对解决环境问题具有一定促进作用。

以往的环境问题也许是弱小的，政府可以通过自身的力量单方面进行治理。

但目前世界，特别是中国在急速发展，累积的环境恶化的量已经到达质变的状态，甚至有些已经发生了质变，政府还能仅靠自身的力量去短暂性的治理吗？

答案是否定的。

政府要学会运用公关手段，无论是通过自身宣传，还是通过媒体宣传，都必须联合各方面的力量统一战线进行治理，引起对环境问题的重视。

公共关系作为一种手段，在宣传以及引导信息的管理上有利有弊。

错误的表达通过媒体的口径会引导公众错误的行为选择，因此，政府在选取公关表达上不仅要以正确的言论给予引导，更有必要在作出言论之后向公众做出必要性的解释。

藉此，公共关系才能在环境治理上发挥应有的作用。

综上所述，环境问题、政府、公共关系三者之间有着密切的关系。

环境问题需要政府，政府需要公关，公关为解决环境问题提供条件。

在确定本文三个核心要素之后，以下便进入环境理论建模分析阶段。

三．理论模型建构

（一）环境社会学建构主义理论

环境社会学中所提到的建构主义理论是一种以社会环境问题为对象，由社会各阶层组建可以并且值得研究的部分，并针对各部分进行研究分析以及完善，最终在治理环境问题的“平衡——不平衡——新的平衡”的循环中得到不断丰富、提高和发展的理论。

由于建构主义理论所组建的各部分尤为繁多以及专业性要求较强，故在此笔者只针对涉及环境社会学科的项目进行分析，即分析人们在对待环境问题时对此问题所设计的社会设置。

社会设置本身就是环境学家们在建构主义理论的框架下所设置的对环境问题的研究点或研究方向，而建构主义就是如何把这些社会设置有条理性地组建起来，最终形成一个建模并且通过模型中所搭建的关系而做出分析的过程。

以下是对一般性环境问题的社会设置进行分析。

（二）一般性环境问题的社会设置

一般的环境问题治理起来有何困难以及为何如此困难，原因是多方面的，但若从该环境问题的初步建构入手分析，则会发现，治理的难处一般在于该环境问题的构建没有涉及足够多的社会设置，或者是该社会设置被关注的程度不足，亦或者是该社会设置的理论脱离实际等等。

以下是建构主义框架下分析环境问题一般所需的社会设置：

1、科学的分析过程。

从一般性环境问题的建构来看，环境学家们对此应进行过比较详尽的资料收集以及归因分析，随后便针对此问题进行科学论证以及研究分析，最终由此引起相关政府机构以及环境部门注意。

2、大众媒体。

笔者认为一般性环境问题在各大环保媒体（特别是网络中）都有提及，但力度不够，最终因得不到广泛支持而无法获得社会各界关注。

3、宏观经济环境。

由于地区经济发展的体制限制，加上环境问题的权衡等级始终排在被忽略的位置，故经济环境因素多被环境学家们认为是解决环境问题的前提之一。

4、地区管理风格的继承。

由于每个地区自身各有一套管理环境问题的手法，故在处理环境问题时会依照前任的管理风格对此实行。

而环境学家对其问题的研究也较为关注，如地区的责任追问制、部门职能等问题。

5、环境学界的权威支持和证实。

这一设置如果得到支持，对于构建一般性环境问题是非常有力的，并且能广泛引起社会各界关注。

6、对于该环境问题醒目的修饰。

环境问题的成功构建必须借用一些冠冕堂皇的修饰，这才能引起人民的忧患意识，激发对环境问题的重视。

7、制度化贡献。

环境问题的治理需要依靠强有力的手段，保障环境治理的成果则需要规范合理的制度。

制度化贡献多数是指某些政策法律法规条例的颁布，对环境问题的治理具有推动作用。

（三）传播学把关人理论

“把关人”理论是传播学的基本原理，又称为“守门人”理论。

在群体传播过程中存在着一些把关人，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息才能进入传播渠道。

在大众传播的新闻报道中，传媒组织成为实际中的“把关人”，由他们对新闻信息进行取舍，决定哪些内容最后能与受众见面，“把关人”起着决定继续或中止信息传递的作用。

从此，新闻选择的“把关人”理论从人们的不自觉行为成为大众传媒组织的有意操作，在更大范围和更深程度上影响着新闻实践。

“公共新闻”倡导关注公共领域中的公共事务，鼓励民众的广泛参与，媒体搭建平台，促成政府、媒体、公众之间的交流与沟通，共同探寻公共问题的解决之道。

政府对议程的设置、话题的讨论、交流平台的搭建等都起到一个把关的作用。

公共新闻需要一个平台，平台亦有规则，需要有正确的引导，需要实施必要的控制措施。

这正显示了政府“把关人”的职责。

（四）一般性环境问题关于建构主义社会设置和把关人的模型分析

基于ESSP范式及把关人理论的一般性环境问题研究模型

该图示是根据环境社会学ESSP范式以及现实中政府参与环境问题的议题设置过程而共同制订的。

首先对此图示作出关键部分的解释。

治理环境问题的过程一般分为两个部分，根据上示图例，前半部分为环境问题定格部分，即上图所示的“自然环境社会化”之前环境学家研究分析的内容部分，影响着该环境问题在理论上的成形以及诞生，这部分决定了后半部分的研究发展解决过程。

而后半部分即是对在理论上已成形的环境问题作出解释分析以及采取解决措施的部分，该部分在整个环境问题治理过程中是最重要的，因此存在的难处以及阻碍也最多，本文的重点也在于探讨环境问题的解决过程上。

其次是政府把关过程为何设立在后半部分。

环境问题的发生一般存在循环的过程，即首次发生的环境问题与再度发生的环境问题的区别。

首次发生的环境问题一般是这样一个构建过程，即环境问题的发现是由环境学家或者环保组织经过研究调查之后将之呈报给政府，政府在整个过程中属于一个后知的角色，因此当政府要着手干预整个环境问题的治理过程时，只能处在上示图示的后半部分，即对环境问题的构建过程以及解决措施进行把关。

而再度发生的环境问题是建立在已解决的首次发生环境问题的基础上所言的，因此政府已具备对当前问题的处理经验，同时会对旧问题实行监控，所以对于再度发生的环境问题，政府的把关会贯通整个过程，而本文所研究的是首次发生的环境问题，至今仍未彻底解决，故对作为一般性的环境问题也以首次发生的环境问题作为参考对象，对政府的把关行为进行研究。

最后，在整个提出-构建-治理过程中究竟存在哪些难处。

我国环境治理历程达数十年之久，至今仍存在许多未能解决的环境问题，这其中说明了我国在解决一般性环境问题的时候面临着一定障碍。

根据研究模型分析可得，政府把关与环境问题构建的障碍一共有五处，分别如下：

难处一：

地方保护主义。

“上有政策，下有对策”可以说是上级环保部门与地方政府在环境保护问题上博弈的真实反映。

一些地方官员缺乏全局观念，在环境保护问题上不能与中央保持一致。

为了地方的经济发展，置中央精神于不顾，对污染采取默认的态度。

少数领导缺乏环境法制意识，甚至采用“挪位子”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，导致了环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”之类现象的出现。

企业则在政府的保护之下，肆无忌惮地把环境资源转为私利，纷纷使用“先斩后奏”、“工程倒逼项目审批”等手段，审批之后却又不履行承诺。

地方政府的保护使“三同时”制度流于形式，甚至在国家环保总局叫停项目限期整改之后，仍然毫无理睬，继续建设和运行。

难处二：

错误的政绩观。

正如国家环保总局副局长潘岳所说：

“一种特殊利益结合的现象和错误的政绩观一起成为环境持续恶化的主要原因。

”改革开放以来，全国将发展作为第一要务，GDP增长成为考核官员政绩的重要标准。

这样的政绩观使“吸引外资”和“出口”成了考核官员“政绩”的首要指标。

为了追求政绩，许多地方政府不惜牺牲环境而盲目地上项目，招商引资。

出口污染环境的产品受到优惠的“出口退税”的公然鼓励，浪费资源、污染环境的外商投资企业被奉为上宾，得到低税率的优惠。

在这样的政策指导思想下，当然会产生地方保护主义和生态环境急剧恶化的困境。

难处三：

地方环保部门缺乏独立行使执法权。

我国的环境保护长期实行的是按照行政区划实行省、市、县三级分级管理，地方各级政府对本辖区的环境质量负责的环境管理体制。

而在市场经济高度发达的今天，原有体制不仅无法遏制环境污染和生态破坏反而导致了它的加剧，甚至还衍生出许多腐败问题，尤其突出的是地方保护主义对环境执法的行政干预，严重影响了环境管理的正常进行。

环境管理中的双重领导体制导致地方环境部门缺乏独立行使执法权，对环境污染监管无力，在一定程度上纵容了企业的污染行径。

加上我国现行环境管理中“统管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出，而这些都严重地影响着环境污染的治理，成为制约环境污染治理的又一“瓶颈”。

难处四：

环境外部不经济。

英国经济学家庇古的外部性理论认为，经济外部性是指经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化影响。

分为外部经济和外部不经济。

外部经济是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价。

例如，一个企业雇用了安全保卫，使得小偷不敢在附近社区活动，这就为居民提供了外部的安全服务。

外部不经济是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。

污染是一种外部不经济。

根据这一理论，当企业或个人向其他人或环境施加损害或利益而又不支付应有的代价或收取应有的报酬时，就出现了外部不经济。

经济活动的外部不经济，是造成环境污染和环境破坏的基本原因。

难处五：

媒体监管不力。

当前一些媒体在批评监督方面的表现是软弱无力，瞻前顾后，畏首畏尾。

慢说监督批评同一级的领导，就是对下一级的批评监督往往也是避重就轻，“犹抱琵琶半遮面”，十分的不到位，发挥不了应有的作用。

媒体监督软弱的原因，不是法律没有规定，不是媒体自身没有责任感和使命感，也不是新闻工作者不敏锐，恰恰是因为某些地方或部门的领导干预过多了。

这些领导只让报喜不让报忧，不敢让家丑外扬，更听不得批评意见。

正是这些领导的干预使媒体的批评监督变得软弱无力，久而久之，几乎全然失去了这方面的力度。

批评领导更是成了一个“禁区”，而领导往往是环境污染治理的把关负责人，这使得我们的媒体在面对遭遇环境问题是否报道的时候，越显得苍白无力。

四．个案研究——深圳大气治理的难处

（一）目前概况

从去年秋天以来，深圳时常出现“灰霾”天气，到处灰朦朦的，似乎满天飞扬的都是烟雾和尘埃，艳阳被蒙上一层薄纱，变成了一个蛋黄。

市民眼前的景物不再明朗洁净，往日在莲花山清晰可见的地王大厦已从视野中消失，现在仅及华强北一带的建筑物。

另外，大街上也弥漫着呛人的汽车尾气。

到底“谁”在污染深圳的空气？

大多数人很容易将此与深圳城市日益增多的汽车联系在一起。

其道理十分简单，从深圳空气污染源看，仅有汽车尾气排放大幅增长。

据统计，深圳全年汽车销售已突破11万辆，全市汽车保有量则超过60万辆，另外，每天还有10多万辆过境的车辆。

鉴于此，一些专家对汽车日益增多的问题表示忧虑，汽车增长在直接考验深圳道路“承载力”的同时，也对深圳空气环境“承载力”提出挑战。

灰霾天气：

20年增加20倍。

据市气象局统计资料显示，去年我市灰霾天气高达124天。

而在上世纪80年代，我市灰霾天气每年平均仅为6天，到了上世纪90年代平均也就77天。

市气象局预报处负责人、高级工程师张小丽说，当统计出这一数据时，她都不敢相信这一结论。

市气象专家分析，这类天气首先与华南及深圳天气系统有直接关系。

华南地区处于高压控制时，下沉气流较强，当风力较小时，空气流动性差，大量的污染物难以扩散，易堆积产生“灰霾”天气。

这类天气全年都可能产生，尤以秋冬为甚。

张小丽强调，这类灰霾天气现象，是继沙尘暴之后又一新的气象问题。

根据目前对灰霾研究的成果表明：

空气中的细粒子，特别是粒径在2.5微米以下的细粒子，是造成天气灰蒙、市民看不到蓝天白云的主要原因。

除了气象因素，直接诱因与深圳城市高速发展有较大关系。

一是高层建筑增多，风速小，空气污染不易扩散。

二是汽车增多，大量排放尾气及扬尘。

三是人口增多，各种人类活动增多也带来大量的粉尘。

空气污染天数：

3年增加5倍。

与“灰霾”天气相伴的是，我市空气污染天数及污染等级情况也有加剧趋势。

按国家环保部门规定，当空气污染指数超过100时称为污染天气。

据市环境保护站高级工程师林楚雄介绍，2003年深圳空气污染指数超过100的有16天，而2000年空气污染天数仅有3