毕业论文终稿公共生态环境危机事件中的政府行为研究以甘肃兰州水污染事件为例.docx
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毕业论文终稿公共生态环境危机事件中的政府行为研究以甘肃兰州水污染事件为例
题目：
公共生态环境危机事件中的政府行为
研究——以甘肃兰州水污染事件为例
摘要
公共生态环境与人们的生活密切相关，尤其是像水资源这种涉及居民生活的不可再生资源，应该受到政府的特别关注。
然而，一些企业的不正当经济行为使公共生态环境遭到破坏，致使像兰州水污染事件这样产生巨大不良影响，考验着政府在应对公共生态环境危机事件的能力。
本文采用文献调查法、归纳法、比较法等并运用公共危机、政府行为、执政能力建设等知识对公共环境危机事件中的政府行为进行分析。
值得一题的是，本文最大的亮点就是运用公共管理伦理建设分析政府在公共生态环境危机事件中的行为失当。
关键词:
公共危机；生态环境；政府行为；政府治理
Abstract
Thepubliciscloselyrelatedtoecologicalenvironmentandpeople'slife,especiallyastheresidentslivingwaterresourcesrelatestononrenewableresources,thegovernmentshouldreceivespecialattention.However,theunfaireconomicbehaviorofsomeenterprisessothatthedestructionofpublicecologicalenvironment,suchastheLanzhouwaterpollutionincidentshaveasignificantimpactresultinginatestofthegovernment,intheabilitytodealwithpubliccrisisenvironment.Thispaperadoptsliteraturesurveymethod,inductivemethod,comparativemethodandtheuseofpubliccrisis,governmentbehavior,therulingabilityconstructionoftheknowledgeofthegovernmentbehaviorpublicenvironmentcrisisanalysis.Thequestionisworthis,thebiggesthighlightistheuseofpublicmanagementethicsanalysisofgovernmentbehaviorinpubliccrisisofecologicalenvironmentintheeventofmisconduct.
Keywords:
Publiccrisis;ecologicalenvironment;governmentbehavior;GovernmentGovernance
目录
摘要I
关键词:
I
AbstractII
Keywords:
II
引言1
一、主要概念定义1
（一）公共危机与公共生态环境危机1
（二）政府行为及其特点2
1.政府行为的含义2
2.政府行为的特点3
二、公共生态环境危机中地方政府行为分析3
（一）兰州水污染事件3
（二）兰州水污染事件中的兰州政府行为分析3
1.兰州政府自身的生态意识薄弱引发政府行为的滞后4
2.兰州政府的错位、缺位和越位现象影响政府效能的有效发挥4
3.兰州政府行为的公开透明度不够引发信任危机5
三、公共生态环境危机中政府行为失当原因分析5
（一）行政文化方面5
（二）体制方面6
（三）行政管理方面7
（四）公共管理伦理方面7
1.公共管理组织及其管理者面对自身利益膨胀以及利益诱惑时道德伦理冲突心理8
2.公共管理伦理缺失的外在性力量驱使8
3.公共管理伦理法制建设和教育制度建设的落后8
四、公共生态环境危机管理中政府执政能力提升策略9
（一）行政过程中促进政府回应和提高民众参与度9
（二）强化公共生态环境危机管理，提升危机预警能力9
（三）构建应对公共生态环境危机的政府绩效评估制度10
（四）提高公共生态危机事件中的公务员素质与公共管理伦理的重视程度11
1.公共管理伦理的制度规范与公共管理伦理的理想信念的协调互补11
2.强调公共管理伦理的最低要求和公共管理伦理的理想追求12
3.把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件12
参考文献13
致谢14
引言
在经济社会转型的今天，经济发展与环境保护之间的矛盾日益激烈，公共生态环境危机事件以更频繁，更复杂，危害更大的形式出现并且受到人们的不断关注。
公众生态环境与人们的生活息息相关，尤其像饮用水这种生活必需品，一旦水资源出现污染，城市供水就会出现困难并滋生很多社会不稳定因素。
在信息越来越透明的今天，政府应对公共生态环境危机事件的行为值得每一个人思考。
甘肃兰州水污染事件是在2014年4月10日被甘肃省环保厅环境监测站抽样检测中发现的，这直接导致了兰州居民用水出现安全问题。
我认为经过这次重大的自来水污染事件，各地有关部门会吸取教训，加快排查水源地和输水管道的安全隐患，对存在安全隐患的区域进行整改，为了避免类似事件发生，此次事件将会推进自来水水质监测数据披露公开化，趋势各地水厂及相关部门加强水质监测能力。
一、主要概念定义
（一）公共危机与公共生态环境危机
近些年来，我国国内学者在充分理解国外代表性观点的前提下并结合我国国情提出了自己对于公共危机的见解。
来自中国人民大学的张成福提出的公共危机的观点很有代表性，他说，“所谓的公共危机是一种由组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和减少危机发生的可能。
”
公共生态环境危机是指因为有公共突发事件的产生，使周边生态环境受到破坏,严重威胁人们的生活、生产活动和社会正常秩序的形态的公共危机范例。
公共环境危机除具备公共危机公有的突发性和紧迫性、高度不确定性和易变性、社会性和分散性、危害性和破坏性等特征外，还具有其独有的特点。
其具体表现为：
1.专业性特点。
指公共生态环境危机的专业性主要表现在两个方面：
一方面是造成公共环境危机的诱发源是又多又复杂，另一方面其环境载体是多元的。
2.伴生性特点。
公共生态环境危机往往是伴随着其他一些危机事件发生的，如地震引起的核原料泄露等。
3.城市性特点。
伴随着城市化进程加快,城市人口不断多、密度加大,其资源供应单一,城市生态环境极其脆弱,。
一旦生态环境平衡被打破,随之而来的突发性灾难的危害程度也必将大大提高,严重扰乱社会的正常秩序和市民的日常生活。
4.量变到质变特点。
一些公共生态环境危机的发生时由于污染物在生产环境中不断积累,在某一诱发因素出现时爆发，从而对环境造成严重影响。
（二）政府行为及其特点
1.政府行为的含义
对于政府行为的概念，目前理论界尚无明确的看法。
按行为学的观点，行为是人的一切行动表现的统称，是人类对环境适应的反应方式。
或者说，行为是人类对环境挑战的回答。
提出政府行为的概念，意味着对政府进行一种人格化的描述，政府行为便是政府对社会环境的反应方式，是政府在一定社会环境中采取的一定的行动。
从行政法学上看，“行政行为是指政府部门等国家行政机关作为行政法律主体而实施的行政法律行为的总和，指国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为。
”
从政治学意义上看，政府行为是指政府为了实现预期的目标，采取各种手段调节经济社会生活的有意识的活动。
具体是指政府以及政府公务人员利用公共权力，发挥政府公共管理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行为。
这个概念包含有四层含义:
第一，政府行为是利用公共权力的行为，它具有普遍性和强制性的特点。
公共权力的运用是否得当，直接关系到政府行为的好坏。
因此，合理运用公共权力，有助于政府行为的规范，否则，会造成政府行为的失范，如寻租行为。
第二，政府行为是以政府职能为出发点，政府职能是政府行为的逻辑起点。
两者脱离，可能会造成政府行为的失范。
体制转轨时期，即时转变政府职能，是调整政府行为的关键。
第三，政府行为同外界环境密切相关，从行政生态学的角度看，政府行为的目的是为了达到行政系统与政治环境、经济环境、文化环境之间能量的交流与平衡。
因此，在政府行政过程中对公共资源（政治资源、社会经济资源、文化资源）的合理开发与利用，有助于维持行政生态系统的平衡。
第四，政府行为的指向是社会公共事务，也即为满足社会的需求而提供的服务。
本文采用的是行为学的观点。
2.政府行为的特点
（1）政府行为具有公共性和普遍性
这是由政府的产生就是为了处理社会公共事务，其涉及到社会生活的方方面面。
（2）政府行为具有强制性
政府的强制性在于政府依靠法律来保证政府行为的实施，而法律具有强制性。
（3）政府行为具有非盈利性
既然政府行为具有公共性的特点，那么其必定要区分于市场行为体现公共的利益。
（4）政府行为具有有限性
政府行为的有限性是指政府行为是有边界的，是由政府行为的职权的界限和政府自身能力限度决定的。
二、公共生态环境危机中地方政府行为分析
（一）兰州水污染事件
该事件是指2014年4月10日经甘肃省环保厅环境监测站抽样检测中发现了自来水苯含量超标，事件出现兰州市民饮用水困难，大面积出现市民抢购矿泉水。
经调查，导致此次污染事件的原因是兰州威立雅水务公司两水厂之间的自流沟内水体受到了污染，并初步查明周边地下含油污水是引起自流沟内水体苯超标的直接原因。
事件发生后，政府部门紧急从周边地区调来桶装水和瓶装水向兰州市民免费提供。
同时，通过城管、消防等部门，定时、定点为大家提供安全的饮用水。
2014年4月14日，甘肃兰州市政府新闻办通报称，经事故应急处置领导小组及专家验判，全市自来水已稳定达到国家标准。
截至14日上午7点，兰州的城关、七里河、安宁、西固4个区全部解除应急措施，全市自来水恢复正常供水。
（二）兰州水污染事件中的地方政府行为分析
在甘肃兰州水污染事件中，政府行为引起了公众哗然。
在污染检测后的14个小时后进行信息公布，并坚称政府反映迅速以及做到了信息的透明公开。
在对事件主体责任追究过程中，政府态度模糊，居民用水污染源兰州石化公司以及处于事件风暴中心的兰州威立雅水务集团都在事件中得以保全。
面对周边居民的搬迁要求的不予置理，也凸显出地方政府不作为等权力缺位行为以及公众利益表达渠道的不畅通。
在这样的情况下，公民正当利益诉求得不到正常表达。
同时，在职能范围内，政府缺乏相应的环境风险意识以及其隐患排查治理能力。
种种权力失位、缺位、错位的政府行政行为最终诱发了公众抢水等突发性群体事件。
这不只是对兰州市造成了一定的经济损失，并且影响了社会的正常秩序，不利于政府形象在公众面前的塑造，对公众心理产生了负能量，导致了公众对政府的信任度大打折扣，增加了社会不和谐的因素。
具体来说，甘肃兰州水污染事件中政府行为存在的问题主要有：
1.兰州政府自身的生态意识薄弱引发政府行为的滞后
生态意识是一种反映人与自然环境和谐发展的新的价值观，是现代社会人类文明的重要标志。
尽管我国经济水平不断提高，社会有了长足发展，但是我国政府对生态污染和环境破坏的重视程度依然不够。
政府部门一直存在着重视经济社会的单方面发展而忽视环境保护的问题，政府自身的生态意识薄弱一直为人所诟病。
就甘肃兰州水污染事件来看，在甘肃兰州政府发布的新闻发布会中，原兰化公司一渣油罐曾经在1987年12月28日8时50分发生过物理爆炸事故，并且在2002年4月3日出口总管已开裂着火，泄露的渣油及救火过程中产生的大量消防污水渗入地下，表明自流沟早已受到了含油污水的污染。
这体现了我国政府对于公共生态环境危机的重视不够，不足以在危机发生之前或是在危机刚刚发生，涉及的范围不是很广，影响不是很大的时候做到预防机制和事前控制。
在事故发生之后，甘肃兰州政府没有及时对水污染事件做出处理，在事故曝光之后14个小时之后兰州政府才召开新闻发布会，宣布“未来24小时之内不要饮用自来水”，这在一个群体性的、与公民息息相关的生态环境危机事件，政府行为显然对该危机处理的不够及时。
2.兰州政府的错位、缺位和越位现象影响政府效能的有效发挥
尽管我国实行市场经济体制，政府在整个社会运行中处于宏观调控的作用。
然而，很多时候我们有些政府在具体问题中会习惯性的对市场经济进行干预，为个别不当的市场经济行为提供“保护伞”，自觉不自觉地就形成了政府的“错位”和“越位”，让处于公共生态环境危机风暴中心的企业全身而退。
这不仅会影响政府行为的效能问题，也让危机不能得到很好的解决，反而一发不可收拾成为公共生态环境危机事件。
3.兰州政府行为的公开透明度不够引发信任危机
在甘肃兰州水污染事件中，直到2014年4月10日17时，到媒体披露出的11日11时，时间经过18个小时之多。
尽管兰州市委书记虞海燕等市委领导在12日会议上依然坚持认为政府反应及时，信息公开透明。
对于事件发生14小时之后公开的数据，市民并不认为政府反应及时以及真正做到了信息的公开透明。
但是，对于兰州市政府在该事件中的行为，并不能予以全盘否定。
政府有关部门踊跃配合媒体对事件的发展进行报道，迅速启动紧急应急预案，并在当天晚上安排有关部门进行监测复核。
在查明原因后，及时进行免费水供应，缓解居民用水抢水问题，并尽快恢复居民自来水供应。
这些都是兰州市政府做的到位的地方。
实际上，我们将目光从甘肃兰州水污染事件中调整到近些年来全国各大公共生态环境危机事件，如2010年松花江水污染事件以及2013年黄浦江水污染事件，不难发现兰州政府的行为是具有代表性的。
这也是我国地方政府执政能力缺失表现。
三、公共生态环境危机中政府行为失当原因分析
（一）行政文化方面
公共生态环境危机应对能力不仅仅是管理能力的问题，更是行政文化氛围的问题。
行政文化不仅仅涉及到公务人员对于行政活动的态度，还包括其自身的价值观念、心理、传统、感情、自我追求等。
由于长期的历史文化沿袭以及观念思想的传承，我国现有的行政文化中体现出很多优秀的内容，如服务、诚信、节俭、廉洁等，它们深刻地影响着我国地方政府以及其工作人员的思想和行为，并指导其在政府管理活动中产生积极的影响，促进社会的良性运转。
但是不可否认的是，我国地方政府中体现的传统“官员”文化和“权力”意识也在一定程度上支配这一些政府行为模式。
这种落后保守的行政文化传统，是对于封建制度和传统模式中“官本位”、“形式主义”的沿袭，这严重违背了现代社会需求的行政精神和行政理念。
在甘肃兰州水污染事件中，“兰州市民早在3月份就发现了自来水有异味，但当地政府迅速辟谣并查处造谣者，却没有对自来水可能存在的污染引起高度重视。
从目前的调查结果看，兰州的自来水污染，似乎早就埋下了伏笔。
如果两次历史事故早就得到善后，如果石化管道远离自来水管道，如果自流沟早就得到修葺，而不是超龄服役、年久失修，兰州自来水何以发生如此大面积的污染？
青岛中石化管道泄漏爆炸事故后，国务院曾要求深入排查控制危险源，兰州的排查工作显然不够深入。
”由此可见，我国地方政府普遍存在前瞻性思维不足，依法行政中“法治”在与“人治”的传统力量博弈过程中往往处于劣势，相对较低的制度修复能力在经济政治高速发展的同时无法适应，严重影响了政府行为的准确性和政府执政能力的提高，误导了政府在与相关公众进行信息交流时最佳区域选择。
政府在面对突发性危机时，首先想到的是自身形象的破坏，而非危机本身造成的社会危害。
而上级政府的严要求高标准也迫使下级政府面对环境信息时的被动应付，想法设法满足上级的考核要求，丧失了其从冲突的建设性方面作乐观判断的能力和创造性观念，尽量消除危机而不是管理危机。
（二）体制方面
从体制的角度对我国政府执政能力进行研究，即从整个行政系统的结构设置、权力划分、责任分配以及外界非政府部门之间的固有关系所带来的影响进行深入分析。
首先我国政府的管理模式，从国务院到最基层的乡镇政府部门，基本上属于直线型为主的条块分割模式，地方政府的权力行使的大小和多少都直接受到了整个体制的限制。
因此地方政府在行动过程中缺乏了其主观能动性和制度变迁的动力，更多将重心放在危机发生后造成的不良影响对其自身权力升退的影响。
在与危机公众的沟通过程中，政府也就缺乏了心平气和式的协商式沟通，容易造成危机双方当事人的矛盾激化，恶化危机情况，拖延危机事件的解决。
结合案例来看，兰州市民早在3月份就发现了自来水有异味，但当地政府迅速辟谣并查处造谣者，却没有对自来水可能存在的污染引起高度重视。
在一定程度上，政府与作为党政喉舌的新闻媒体的关系也受到了体制的影响。
新闻媒体作为党政宣传的重要媒介，是政府与社会之间的传声筒与沟通中介，是党和政府的宣传工具，尽管危机事件的报道不再由新华社统一发稿，任何新闻媒体随时可以就灾情采写、编发新闻，部分非党报性质的报刊和新型的网络媒体，出于对商业利益的追逐，热衷于报道危机事件。
但是鉴于危机事件的特殊性，政府的新闻审查制度在无形中让政府控制了媒体报道的方式和内容，掐断了媒体作为“出气口”的功能，改变了社会舆论的导向。
而自媒体的出现又引发了新的矛盾的出现，传统媒体已经无法完全覆盖公众获知新闻信息的途径。
公众自身对于危机本身的关注以及获取信息方式，与政府对信息的“挑拣式”公开形成鲜明对比，由此引发了公众对于政府信息透明公开的怀疑和对政府本身的不信任。
（三）行政管理方面
与前面行政文化因素和体制因素相比，管理方面的原因就更具有主管因素。
行政文化和体制对于政府行为的发挥更多的是在公共危机管理时间中基础能力的体现，是政府自身权限范围内无力改变的。
而政府管理能力的提升将直接影响到政府执政能力的发挥。
而我国目前政府中普遍存在问题是政府机构臃肿，人员冗杂，效率低下。
政府管理层级多，信息传达慢。
而地方政府又缺乏相应的风险管理人员。
公共生态环境危机管理，其管理过程中本身就包含了对于风险的预警机制，也就是通过优秀的管理尽可能的降低危机发生的机率。
公共生态环境危机与其他类型公共危机相比，更具有可预测性。
这就要求政府必须依据社会需要转变政府职能，提高制定此类事件发生之前以及发生之后的预测以及应急预警预案。
对于公共危机的单纯事后管理，目前并不能满足我国社会发展需求。
在危机事件中信息沟通能力也是我国政府的短板。
公共生态环境危机中的危机相关者是有着自己立场和利益的独立人，与他们的沟通必须要求政府以心平气和的态度，摆正姿态，力求通过语言的魅力和管理人员的能力让危机相关者支持政府的立场并寻求到一种共同目标。
政府在沟通过程中，总是摆出一副以公共利益为主的姿态，试图引导一小部分人放弃自身的利益，这就是在执行层面缺乏管理沟通艺术的表现。
甘肃兰州水污染事件导致的信任危机就有一部分原因是政府与公民信息的不对等。
官员说的话老百姓不信，从行政管理角度来讲，就是兰州市政府机构臃肿、人员冗杂，信息传达需要一定的时间，并且存在误差造成的。
（四）公共管理伦理方面
所谓的公共管理伦理，就是与公共管理行为相关的基本伦理要素以及道德规范的总称。
公共管理伦理就是特殊领域中的角色伦理，公共管理伦理或以公共管理系统为主体，或以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。
它是一个有机整体，具有诸多层面的要素：
观念形态、实践形态以及准则评估形态。
公共管理伦理产生于一定的社会经济基础，并反映一定的社会经济关系，因此它在社会政治生活中的有着巨大的作用，它对于国家具有导向、规范、维系以及选择功能。
而在我国，具有“国家中人们的粘合剂”之称的公共管理伦理缺失的主要原因有:
1.公共管理组织及其管理者面对自身利益膨胀以及利益诱惑时道德伦理冲突心理
公共管理伦理缺失的社会根源在于人们思想深处充满了对与公共利益淡化以及侵占的动机。
这种根源存在的前提就是公共组织及其公共管理人员面对自身利益膨胀以及利益诱惑时自我控制能力不足以及道德伦理的缺失。
我国社会主义市场经济的不成熟，也使得出现了越来越多政府和市场都无法干预到的领域，这也给了一个利益熏心的公共管理者更多膨胀自身权利利益的机会。
2.公共管理伦理缺失的外在性力量驱使
公共管理组织以及管理人员的伦理缺失不仅仅取决于自身思想的腐坏，同样也深深地受到了其组织环境的干扰与污染。
公共管理组织内部私人权利的绝对膨胀以及对于私人利益的过分追求通过其不断与管理者的接触在管理者身上外化，组织内部的管理者希望通过组织来进一步实现自身对金钱与权力的追求。
而在组织外部，过分追求经济利益最大化已经开始从私人部门转移到公共部门，整个社会都沉浸在盲目追求经济利益的道路上。
3.公共管理伦理法制建设和教育制度建设的落后
社会主义市场经济发展过程中，对于经济发展单方面的重视造成了国家对于我国公共管理伦理法制建设和伦理教育制度建设，以至于现在公共管理伦理文化以及相关制度的建设远远落后于经济水平的实际需要。
长时间法制建设的缺失，在一定程度上造成了我国政府执政能力的缺失。
兰州水污染事件就很典型的体现了兰州地方政府重视经济发展却忽视了公共管理伦理文化，政府没有按照依法治国的要求去规范企业行为，这种情况使得一旦危机爆发，民众对于政府行为产生不信任感，在事后管理这一块就会产生一定的困难。
四、公共生态环境危机管理中政府执政能力提升策略
（一）行政过程中促进政府回应和提高民众参与度
在这个提倡民主参与的社会中，提高政府执政能力与行动效率也就意味着政府在面对公共生态环境危机突发过程中，必须及时更新危机信息，并根据危机发展程度对危机进行处理。
在信息公开的前提下，充分调动民众的参与度，与民众的互动过程中把握危机处理方向。
这样的政府才是人民需要的以民众为本，以整个社会为服务对象，以促进社会稳定健康发展、人民安定生活为基本目的人民政府。
这同时也是民主政治与法制社会的必然要求。
对处理公共生态环境危机事件的政府而言，社会要求政府能够对民众做出积极的回应，并在回应的过程中完善公共服务机制，不断满足民众的需求。
政府回应主要可以分为内部回应和外部回应。
政府的内部回应是指政府行政系统内部上下级之间，单位与单位之间的一种回应。
而政府的外部回应是指政府机构及其工作人员对于社会以及民众的回应，而这其中又包括了职能性回应、责任性回应以及前瞻性回应三个方面。
打开当前政府相对封闭的管理模式，对于公共生态环境危机，要用主动积极的姿态回应行政。
回应民众正当需求，同时提高自身对于政府回应性问题的重视。
只有具备高度的责任性，政府才能与社会建立有效的沟通渠道，才能进一步了解危机环境下民众的真正需求，也才能明确对于当前公共危机的发展方向的把握和治理方式。
（二）强化公共生态环境危机管理，提升危机预警能力
前文中我们反复提到我国公共危机管理制度不完善以及政府公共危机管理意识薄弱等问题，以及我国当前公共生态环境危机频发的事实，这些都不断提醒我们体制与制度创新的实际意义。
政府要在体制中寻求可能的创新点，从而提高政府的体制性预防能力。
政府应作为主导力量创新政府与企业、政府与社区之间的关系。
公共生态环境危机的爆发很大程度上依赖于对于环境的检测，政府行政职能有限的范围内，可以很大程度上借助企业和个人的力量对周边存在的生态环境隐患进行长期而高效的检测。
而企业和社区个人作为公共生态环境危机中最直接的利益受害者，其本身对于该类事件就具有较高的关注度。
政府此时对其行为进行经济和政治上的支持，很大程度上可以降低公共生态危机发生的机率，减小该类危机的危害范围
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