拱墅区虚拟养老院.docx

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拱墅区虚拟养老院

关于杭州市拱墅区建立虚拟养老院

完善全区养老服务体系的建议

（运河古韵虚拟养老院或运河情虚拟养老院）

一、拱墅区居家养老现状分析

拱墅区全区面积87平方公里，下辖10个镇、街道，有社区92个，行政村15个，总人口60万。

拱墅区曾是杭州市传统重化工业聚集区，随着经济体制的改革和产业结构的深化调整，部分企业转制破产，大批职工下岗失业，辖区老、弱、病、残等困难弱势群体相对集中。

近年来，拱墅区老年人口快速增长，人口老龄化趋势明显。

截止2009年底，全区60岁以上老年人口达60952人，占总人口的19.84%，远高于全国11%的老年人口比例，其中80岁以上的高龄老人有9024人，占老年人口的15.46%。

一方面众多的“421”家庭,打破了养儿防老的习俗，而政府和民间兴办的养老院、敬老院提供的床位远远不能满足老人的需求，巨大的养老重担使家庭不堪承受，也使财力有限的政府难以承担。

家庭养老、机构养老已远不能满足现实需要；另一方面根据中国传统习俗，养老院式的集体宿舍居住也使许多独自居住的老人难以适应，居家养老成为我国众多老年人的首选。

近年来，我国各地积极开展了“社会化居家养老服务模式”的探索，推广以居家养老为主体、社区服务为依托、福利机构养老为补充的养老服务保障体系已成为社会各界的共识。

拱墅区的居家养老工作以“一岗解两难”助老助残服务最具标志性。

目前，全区已建成助老助残服务站50个，安置“4050”人员和残疾人就业303名，向2000余名重点服务对象每日提供上门服务，向1.1万余名高龄、孤寡、独居、困难老年人和残疾人提供无偿服务。

同时拱墅区积极兴建、配套老年食堂，已开办19家，解决了全区5000余名“五类”老人吃饭难的问题。

但现行的社会化居家养老模式也逐渐出现了一些新困局，集中表现在：

1、服务信息不对称，难以迅捷提供高效服务。

“一岗解两难”公益性岗位人员往往服务被动，与老人服务需求的沟通上存在着信息不对称、不通畅、滞后等弊端，助老助残服务站也受硬件设施和运行机制的制约，不能高效便捷整合社会资源向服务老人提供专业居家养老服务。

2、服务内容单一，服务功能相对薄弱，不能很好满足多样化、个性化的需求。

虽然现行的居家养老承诺的服务内容和项目较多，但实际真正提供给老年人的往往比较单一，以老年食堂为例，一般老年食堂只能制作普食，不能向失能、病残老人提供软饭、流质、碎食、匀浆膳等老年饮食。

居家养老服务内容与老人的需求之间存在着一定程度的不对等，造成居家养老服务的有效需求不足、服务对象范围过小，进而影响了服务的广泛深入开展。

3、运行机制缺乏综合性和整合力，社会资源利用率不高。

无论是从宏观组织体系看（一般居家养老服务的工作机制是由政府主导、部门协同、社区参与，形成了区、街道、社区三级组织架构），还是从微观运行机制看（需求分析系统、沟通传导系统、质量反馈和保障系统等等），都还存在着磨合不够、衔接不够等不完善之处，借助和利用社会资源也嫌不足，基本上是由政府机构在做，缺乏广大社会力量的呼应。

4.人力资源供给相对不足，服务队伍的规模、素质有待扩大、提高。

现有居家养老服务人员职业化水平、服务水平的专业化、服务质量的标准化都不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。

而且专职的居家养老服务人员和志愿服务人员基本是靠两种不同的机制来提供服务，普遍缺少统一规范的服务标准和服务监督机制。

社区养老呼唤社会化服务，更加急需一个市场化运作的服务机制。

二、建立以虚拟养老院为核心的社会化居家养老运作模式的可行性分析

虚拟养老院是一座没有围墙的养老院，它以一整套强大的网络通讯平台和服务系统为支撑，采用政府引导、企业运作的方式，为老年人提供居家养老服务。

老年人通过一个电话或网络的指令就可以在家享受到便捷的专业化、全天候上门服务，从而降低政府养老成本，提高老年人生活质量。

借鉴全国各地虚拟养老院的建设经验，现提出拱墅区虚拟养老院实施方案：

（一）、指导思想

以党的十八大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕打好改善民生攻坚战这一主题，以“政府主导、市场运作、企业服务”为理念，以完善拱墅区社会保障体系，建设普惠型社会福利为目标，以有效整合社会资源,降低政府养老成本，提高老年人生活质量为出发点，按照“科学规划、分步实施、滚动发展、逐步扩大”的思路，为老年人提供新型居家养老服务，有效地推动拱墅区养老服务新体系的形成。

（二）、工作任务

通过对全区60岁以上的老人进行调查摸底，建立拱墅区老年人基本信息库，将居家养老服务对象分成ABC三类，其中A类即农村五保户和城市“三无”人员，指没有任何经济收入的人员；B类即困难空巢老人、对社会作出贡献的老人（比如科研工作者）、部分优抚对象（如在乡老复员军人、残疾军人）、病残老人；C类即其他60岁以上的老人。

虚拟养老院建设从2013年3月开始，至2013年9月底前完成，10月投入全面运营，分三个阶段进行。

第一阶段：

（2013年3月1日至2013年5月31日）

1、装修办公场所。

将拱墅区区民政局办公楼2楼改造装修成5间独立办公室及X（可以设6）个座席的呼叫中心，约XXX平方米，用于运河古韵虚拟养老院办公场所，并购置相应的办公设备。

2、注册成立拱墅区运河古韵虚拟养老院。

拱墅区运河古韵虚拟养老院可以由个人出资注册成立民非机构，区民政局对购买政府服务的运营机构进行监督管理、协调指导。

虚拟养老院主要开展以下几项工作。

《1》负责规划全区服务网格；负责设计虚拟养老院服务工作流程；负责与居家养老事业相关的社会组织的外联工作；负责基层社区推广工作；以及与政府其他部门老年服务工作和政策的衔接。

《2》根据区民政局的要求把已经被区民政局批准享受政府服务补贴的老人名单、数量和时间录入数据库。

负责制定虚拟养老院标准化服务项目及收费标准；并上报相关部门进行审批。

负责基层社区的服务对象衔接工作，并根据这些老人所需要的服务内容和享受政府补贴的服务时间，安排相应的服务人员进行上门服务。

《3》负责对服务人员服务质量的监管和被服务的老人服务质量回访工作，收集乡镇街道信息反馈。

负责用户电话接听、派工服务等。

3、征集加盟服务企业。

由区民政局向社会发出公告，公开招收有参与养老事业意向的生活照料类、健康护理类、家政服务类、卫生保健类、务农服务类、精神慰藉类、维修类服务企业和志愿者。

优胜劣汰，选择具有一定实力和品牌效应的定点服务商作为加盟企业。

逐步将社区助老助残服务站、老年食堂、卫生服务站、志愿者服务站等纳入虚拟养老院服务体系。

4、建设信息平台。

建立信息平台系统。

向电信局申请服务号码。

5、确定服务项目，按低于普通市场服务价格20%的标准制定虚拟养老院服务价格，并由物价部门进行审批。

第二阶段：

（2013年6月1日起）

1、开展服务。

依托政府购买服务的老人为基础，逐步将全区范围内60岁以上的“三无”、困难“空巢”老人，以及区属离退休干部、高龄老人和重点优抚对象、劳模、重病、重残老人纳入服务范围。

实现无偿、低偿、有偿的有机结合。

2、扩大服务规模。

规划服务网格形成快捷高效服务体系，如果条件许可的情况下，每个街道建立服务管理站（场地由所属街道免费提供，不少于20平方米），引进扶持加盟服务企业，鼓励市场竞争，增加服务对象和项目，初步形成10个大类150项服务项目，为老年人提供更加质优价廉的服务。

第三阶段（2013年10月1日以后）

加大虚拟养老院的服务机制市场化、服务管理科学化、服务水平专业化、服务人员职业化、服务质量标准化的建设，充分利用已构建的中国电信技术服务平台和网格工作的成果，吸纳原有居家养老工作的做法和经验，制定实施虚拟养老院远期发展规划，去民政局出台扶持政策，统筹财政预算项目资金，有步骤地把虚拟养老院建设覆盖全区。

（三）、建设创新点

虚拟养老院如参照实体养老院提供的基本服务项目，假设入“住”虚拟养老院的各类老人平均每月应能享受到家政保洁（洗衣、厨卫清洁等）服务10小时，医疗卫生（体检、理发等）服务2小时，生活料理（洗头、擦身、助餐等）服务时间4小时，配餐送餐30次（仅对失能老人），精神慰藉服务时间4小时，学习娱乐4小时（不包含参与社区星光老年之家的时间），其他服务2小时，按照市场服务价格计算将不少于650元/月。

根据居家养老整体覆盖率的要求，拱墅区虚拟养老院将达到服务对象3600人以上（）6%），总服务时间130万小时，如果全部由政府向社会购买服务时间，那么每年民政局用于虚拟养老院的财政支出将达到2800万元之巨。

显然，这将给地方财政带来沉重的负担。

按照“政府倡导，社区依托，社会各界和志愿者广泛参与的助老助残服务体系”目标，为实现全区居家养老“零遗漏、全方位”的深度服务，在拱墅区虚拟养老院建设过程中，我们应该对居家养老事业现有的政府资源、社会资源进行有效的整合，不仅能快速实现社会化大养老的新格局，同时能大大节约政府养老成本，避免重复投入造成的财政浪费。

1、整合助老助残服务站场地、设备及人力资源，逐步纳入虚拟养老院服务管理体系。

目前，全区助老助残服务站“一岗解两难”公益性岗位超过300个，如这部分人员能够在虚拟养老院的服务管理体系内每月完成一个基本服务工作量（比如100小时），那么全年“一岗解两难”公益性岗位将解决36万小时的服务时间，同时该批人员超出的服务时间按照虚拟养老院的薪酬制度发放奖金，也有利于增加这部分人员家庭收入，提高他们的工作积极性，同时也解决了居家养老专职服务人员招工难的问题。

助老助残服务站也能成为虚拟养老院的基层管理站，避免了硬件上的重复投入。

2、社区医疗卫生服务站也纳入拱墅区养老服务体系，向入“住“老人提供基本的上门诊疗服务，总服务时间将达到几万小时规模。

3、大力发展居家养老社会公益组织。

如果区民政局在辖区内，通过扶持资金培育发展民间公益组织。

按照组织经费40%，活动经费60%的比例测算，每50万元的扶持资金应能带动10小时的养老服务时间。

据测算，虚拟养老院服务项目中约有60万服务小时可由志愿者承担，如果政府扶持公益组织从事此类服务，那么将可以用财政支出1/4-1/5的成本负担起这部分服务时间。

这些公益组织将在虚拟养老院精神陪护、心理咨询、送餐助餐、文化娱乐等服务项目上发挥极大的社会效益。

通过以上三项举措，在确保虚拟养老院向3600名老人提供优质服务130万小时（平均每个老人每年享受360小时服务时间）的前提下，区民政局实际向社会购买的居家养老服务时间将减少到25万小时，财政支出可控制到500万元左右。

扶持社会公益组织的发展资金也只有300万元。

而虚拟养老院等同于18座200个床位的实体养老院，以总服务时间测算，等同于每六位老人配备了一名全能专职护理员的服务水平。

我们不必去计算3600个床位的养老床位建设费用将突破5.4亿元，单单600名专职护理员一年的工资支出就将达到2000万元以上。

因此建设虚拟养老院将是未来解决社会养老困局的”破题之举”

4、将老年食堂纳入虚拟养老院配餐送餐服务管理体系。

重点扶持1-2个老年食堂进行专业老人餐饮的制作，与其他老年食堂形成全区的餐饮配送网络。

5、结合智能社区建设，应用数字电视点播平台，对人工呼叫中心进行有效的补充，形成网格化的居家养老服务点播系统。

数字电视家庭点播系统充分利用数字电视点播功能，将互联网电子商务移植到数字电视点播平台，将现代服务业的各类服务标准化后转变成商品，将用户地址和服务商服务范围进行自动配对，体现快捷便利的“智慧社区”服务特色。

该系统克服了声讯（电话）服务语言沟通易出现偏差，人工、电信费用较高，解决了网络电子商务信息量过大，不方便用户选择，用户实际需求不能完全满足产生经济纠纷等缺陷，具有节约营销成本，服务商品信息就近精准投放至用户，价格实惠服务快捷的优势。

（详见智慧社区项目书）

数字电视点播界面如下

数字电视点播服务的业务流程

（四）、资金预算

结合拱墅区实际情况，本着节俭、方便和整合资源的原则，拱墅区运河古韵虚拟养老院建设共需启动预测资金70万元。

其中，政府出资中心及街道管理站装修费25万元，呼叫中心及街道管理站软硬件设施、办公设备13万元，运营启动资金32万元。

（五）、组织机构

成立拱墅区虚拟养老院工作领导小组，全面负责组织、协调虚拟养老院建设筹备相关事宜。

组 长：

  XXXXX

副组长：

  XXXXX

成 员：

  区纪委、

区民政局

   区财政局

区老龄办

区社保局

区老干部局

  区审计局

  区卫生局

   区残联

等

（六）、政府部门职责

区民政局：

负责项目立项和协调落实虚拟养老院建设、运行过程中的相关政策。

负责区虚拟养老院的筹建；加盟运营企业的征集；工作人员录用；虚拟养老院经营的监督、管理。

区司法局：

负责虚拟养老院法律纠纷的调解、处理；为老年人提供法律服务和法律援助。

区财政局：

将虚拟养老院建设、运行的相关资金列入财政预算，及时拨付工作经费。

区社保局：

协调将服务人员纳入社会公益性岗位，提供工资补助和社保补贴。

区卫生局：

逐步将社区卫生服务中心、站纳入虚拟养老院范畴，为老年人开展家庭医疗卫生服务；对服务质量进行监管，并反馈区民政局。

区残联：

负责协调残疾老年人纳入虚拟养老院服务事宜。

区老干部局：

负责协调区属老干部纳入虚拟养老院服务事宜。

区监察局、区审计局：

负责对虚拟养老院资金使用情况进行监督。

各街道、社区：

负责服务对象的申报、初审；对服务质量进行监督，并将情况反馈区民政局。

（七）、优惠政策

1、以“虚拟养老院”为平台，坚持老人自愿申请的原则，为全区60岁以上有服务需求的老年人提供养老服务。

A类即农村五保户和城市“三无”人员，指没有任何经济收入的人员；B类即困难空巢老人、对社会作出贡献的老人（比如科研工作者）、部分优抚对象（如在乡老复员军人、残疾军人）、病残老人；C类即60岁以上的老人。

2、虚拟养老院在为三类老人提供低于市场价格20%优惠服务的同时，对A、B类老人根据情况给予适当比例补贴，C类老人自主选择有偿服务。

3、对承担虚拟养老院运营的机构、加盟商给予一定的政策扶持。

因为按政府购买服务20元/小时计算，一般支付服务员工资福利13.5元/小时，支出社保2.5元/小时，支出运营机构管理层及管理站工资2.5元/小时，税收1.2元/小时，以此测算运营机构几乎无利可图。

换言之，政府购买服务的财政支出，其中18.5%又以社保和税收名目被国家征收回去了，这大大制约了民间资本参与养老事业的热情。

因此，根据虚拟养老院的服务容量，政府应给予运营机构一定的财政补贴，在用地、用电、用水、贷款和税收等方面倾斜，提高政策吸引力，以调动社会力量和民间资本参与养老事业。

。

家政服务人员整日穿梭于各个服务家庭之间，行路之中的不测风险、家政服务中的意外伤害（如触电、煤气中毒、擦窗坠落）一直是困扰服务管理机构的心病，唯恐避之不及。

政府部门应对上积极呼吁与保险公司协商，对这部分特殊工作的人群增列一个收费合适的新险种，为他们撑开一把保护伞。

保费由民政、机构、个人分担。