法国城市规划政策.docx
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法国城市规划政策
前言：
2003年12月4~18日，受咨询中心的指派，我参加了中国城市规划协会组织的赴法国、瑞士考察团，重点考察了法国和瑞士城市规划政策和规划建筑设计市场以及规划设计招投标基本方式、程序等，现将法国城市规划政策作一个较为全面的介绍，其中主要包括法国城市现状、控制城市发展的手段和《城市改造和社会团结》法律等城市规划法律文件等三方面内容。
摘要：
现在正是阐述法国城市规划政策的良好时机。
法国政府在2000年12月13日颁布了《城市改造和社会团结》法律（SRU）、《国土协调发展大纲》（SCOT）、《地方城市规划纲领》（PLU）、市政规划图等法律文件取代1967年施行的有关法律文件。
前后间隔三十年推出的有关城市规划的法律文件无论是在形式上还是在内容上都有很大变化：
规划的原则变了，与规划有关的方方面面也有很大不同。
这是因为城市本身有很大的变化，继而也带来了许多要解决的新问题。
要阐述法国《城市改造和社会团结》法律所引入的法律文件，应当首先回顾法国的城市规划特点、城市网络、城市现状和城市本身所具有的问题以及城市规划法律文件是如何处理这类问题，其次要阐述新推出的法律文件有哪些新颖之处。
一、法国的城市现状
历史上，法国一直是个农业国家。
直到二战以后，80%的人口仍聚居在农村地区，而今天，和欧洲许多国家一样，法国6200万人口中的80%生活在城市化区域。
居民人数的增长、经济收入的增加、汽车的普及都大大促进了二十世纪下半页人口的变化。
而人口的巨大变化则从本质上改变了城市。
（一）城市网络
占法国总人口40%的2500万法国人生活在42个人口超过20万的城市区域（@），在法国我们通常把这些地区叫做大城市。
法国人口的区域分布不均，1999年的人口普查也证明了这一特点。
1、巴黎市及其周边地区的规模
巴黎以其1000万人口成为欧洲人口最多的城市，位居人口为800万的伦敦市之前。
欧洲国家人口众多的大城市的人口规模都相互接近（如：
意大利的米兰、那不勒斯、罗马和图林等城市）。
但巴黎和另外的法国城市里昂的人口差别就很大，里昂的人口仅有150万。
2、城市的地理分布及其在国土范围内的演变
巴黎在其周围形成了一个“空挡”区域：
离巴黎越远，人口越多，发展越快。
尽管如此，巴黎周围的大城市还是受到首都活力的影响而得到一定的发展。
法国各地区发展速度不均，例如：
（1） 平原地区、大河流域、沿海地区；
（2） 南部（包括地中海、大西洋海岸、图卢兹地区）；
（3） 拥有现代经济活动（信息行业等）的地区比老的工业区更加富有吸引力。
（4） 城市的大都市又加剧了城市的集中，规模越大的城市发展越快。
所有这些因素使得巴黎—里昂—地中海一线发展较快；一些相对独立的城市地区，如图卢兹和南特，发展也比较快。
相反，北部和东北部的丘陵地区发展较缓慢，而且居民人数也逐渐下降。
在42个人口超过20万的城市区域中，6个人口呈下降趋势的城市区域，它们均处在上述地区。
2、从高密度的城市到具有国土规划意义的城市：
城市人口的流动趋势和空间的利用
如果说人口偏向城市区域集中，那么这些城市区域又逐渐地向几十年前人口曾一度冷落的乡村地区延伸。
（1）城市人口的区域流动
我们注意到人口继续向远郊地区移动。
1990~1999年间，对法国361个城市区域的人口考察证明了居住人口向远郊地区发展的趋势:
市中心人口每年增长0.12%
郊区人口每年增长0.42%
远郊人口每年增长1.03%
城市地区人口每年增长0.40%，远郊区人口的增长幅度几乎是市中心的10倍。
以上数据是有关全国范围人口分布趋势的一个平均指数，各个城市区域的演变趋势又各自不同。
不过，二十余年来，这种演变的速度有所减缓。
80~90年代曾经一度冷落的市中心地段又恢复了它往日的活力。
我们可以初步地总结，一个城市地区人口和经济发展越有活力，它的城市化区域越向外伸展。
城市人口已开始远居于在城市区域以外的一些遥远的村庄，人们不再以距离而是以车程时间论远近（一般30分钟）。
（2）空间的利用
有关部门对法国21个大城市五十年来的发展研究得出了以下结论：
人口普查年度
人口数量
城市区域面积
（公顷）
人均城市空间
人口密度
（人/公顷）
1954
5，372，690
91，956
171.15
58.4
1990
8，700，519
229，387
263.6
37.9
这些城市空间的面积在35年间增加了一倍多,50年之间应当增加了两倍。
这当然是由于城市人口的增加,更主要的是每个城市人口所占用的空间数量比以往大有增加。
城市面积包括住房还包括经济活动区域、娱乐区域以及道路设施。
城市面积往往和社会的繁荣紧密联系，而社会的繁荣又和人口流动性的改善有关。
美国的城市人均空间为每人500平方米。
另外，法国大城市的周边地区并不乏土地。
城市过快的发展会产生一定的负面影响，如：
能源过度的消耗、污染、噪音、景观的破坏…
因而，应当使城市循序渐进地向外伸展， 这也是法国1967年制定实施
的城市规划手段所确定的目的，2000年12月13日颁布的“城市改造和社会团结”法律也遵循了同一原则。
3、市中心和郊区的发展关系：
城市模块和要解决的问题
组成城市的各个部分相互并存。
但是，城市的仲展以及和人类不同的活动又在某种意义上深化了城市内各个区域的差别。
因此，城市的各个组成部分既相互依存，但各自存在的问题又有所不同。
（1）过去市中心和近郊构成了城市的主体
直到50年代仍是如此。
十九世纪工业革命时期建设起来的工厂、火车站、仓库集中在市中心；古代的防御性的城墙多被拆毁，在原址上建成了城市大道。
老城地区只占目前城市区域的很小的一部分，在其居住的人口只相当于城市区域总人口数量的10％。
这些地段目前集中着一些行政机构、服务设施、第三产业、剧院、歌剧院以及电影院等一些娱乐场所。
在此居住的人口密度相对较高，其所属社会阶层也多种多样。
这和美国的城市正相反，欧洲城市的市中心往往是设施齐全和充满活力的闹市区。
但是，过往人口居多，给其带来了不少城市问题，如缺少自然空间、污染严重、多噪音、行车难等。
通过限制机动车可以有效减少污染，但又不能因噎废食，由此而影响居民经常往来于市区和居住地之间。
除去交通问题，还应当改善老住房的居住条件，保护城市的历史文化遗产。
（2）近郊塔楼社区
六十年代，为了满足农村人口大批涌向城市和战后“爆炸”性人
口发展的需要，在城市近郊建设了一批塔搂社区。
在当时，这些社区象征着现代和卫生的居住条件，但是逐渐地留下来的人口都是那些收人低的人口，年轻人居多，外国移民居多，失业现象严重，和外界相对隔绝， 城市犯罪在这些地段也很严重。
面对这种局面，有关政府部门并没有束手不管。
近二十年来，各地政府采取一系列街区改造的措施和进行有助于社会融人的大型项目以改变不容乐观的局面。
但应当注意到这些地段的优势：
如距离市中心较近、人口年轻化等。
（3）近郊地区
随着六十年代小汽车的普及和发展，城市近郊区的市镇也得到了大发展，主要体现在平房式的住宅和小型住宅楼的普遍。
同时，这些地段也是经济发展的重要地段：
如工厂和大型购物区（超级市场）纷纷在这里设立。
这些设施的发展建设使得周边地区的面貌不一，景观效果往往不甚理想，尤其是在城郊结合的干道两旁。
（4）远郊地区
八十年代，距离市区10—20公里、尚属乡村地区的城市远郊地区得到了发展。
在这些地段，住宅通常是平房式的住宅，农业生产还占很重要的地位。
现今的城市居民很愿意到这些与乡村毗邻的地区居住。
这一地区的问题主要是居住地点和工作地点相距甚远，公共设施不很齐全，个人小汽车成了不可缺少的交通工具。
除此之外，一些距离城市中心约30分钟车程的村庄不断得到发展。
原来农村人口流向城市时遗落的旧房得到改造，一些新的别墅区得到开发建设。
二、控制城市发展的手段
战后50多年来，城市发展的进程中，不断出现了新的城市问题,而解决这些问题的手段也不断加强，介入的机构和单位也不断增多。
在这个领域，我们不妨将战后这50年分为两大阶段：
1、经济重建阶段（194l—1955年）和大兴土木阶段（1955—1970年）：
这段时期，国家起着重要的作用。
中央政府（先是重建部，后为公共工程部）及其在地方的分支机构在这一重大发展时期（1941—1955年）起着主导作用。
当时，需要重新建设战争毁坏掉的城市，还要建设大批住宅，以满足由于社会危机从农村涌向城市的这部分人口的需求，还要面对战后人口“爆炸” 的局面。
同时，还要大力改善市中心的公共卫生条件。
1962年，又要紧急安排因阿尔及利亚独立战争而从阿尔及利亚返回法国的100多万法国人。
在这一时期，城市发展很快。
主要体现在城边社会福利住房小区的建设（优先城市化区域—ZUP）；当时，社会经济的各种因素使得人们都倾向于采取这类城市化发展模式：
战后人们对美国式城市模式的向往，人们对新事物、新的生活空间的追求，勒科比兹（LeCorbusier）建筑流派以及雅典宪章的影响等。
同一时期，建筑行业也不断提高技术手段（建设大型住宅楼的巨型吊车等），以回应政府满足百姓住房需求的需要。
众多的城市居民离开市区老宅，迁居到新建的现代化街区。
经济的发展也促进了工业区的建设。
而城市则深受勒科比兹建筑流派功能原则的影响。
城市按功能被分隔成不同区域：
居住、工作、购物、娱乐等区域相互分隔，彼此之间由快速公路连接。
六十年代起，生活水平的提高促进了小汽车的普及，于是，先是在城市近郊，后又在较远的区域，迅速建起了平房式的住宅区。
快速路把这些住宅区和城市其它区域（产业区域、城郊接合部的超级市场和商业中心等）相连接。
“优先城市化区域”这种形式逐渐将贫困家庭和外来人口集中在一起。
小汽车逐渐取代了步行和自行车。
公共交通面对分散的居住区已无法满足人们多种交通形式的需求。
2、1967年12月30日颁布的土地法及有关城市规划文件
六十年代的城市发展文件要满足多层次的需要：
不单要满足市镇一级的需要，还要考虑到“大”城市范围的需要，因为，居民生活、工作和娱乐的空间更多地渗入到跨市镇的范畴。
由此，逐渐推出了一系列文件：
（1）有关大城市的“城市发展大纲” （SDAU）；
（2）有关市一级规划的“土地占用纲领” （POS）；
（3）有关市镇范围内发展的“城市特殊发展区域” （ZAC）
自1967年起，中央政府和地方政府共同参与以上文件的起草和制定。
1983年国家实施地方分权行政改革，“土地占用纲领”改为市镇负责范畴。
市镇联合体又逐渐成立，以满足跨市镇的城市区域发展。
这些文件应当首先满足城市发展的计划需要，以及一些不可缺少的公共基础设施的规划需要。
当然，这些文件带有当时经济和社会的背景色彩。
那时，人们坚信经济会持续增长；国家在国土规划方面起着重要的干预作用；人们以为一个“理想的规划大纲模式”可以四处适用，因而没有广泛征求民意；人口的不断增长会使以往经济增长的态势继续保持。
当时，国土规划大纲（SDAU）制定丁大城市中、长期的发展方向；这类文件所遵循的是按功能划分区域的逻辑原则，尽管大纲有关内容带着新的规划观点。
“土地功能划分图”则按功能把土地划分成不同的空间：
工业（产业）区、居住区、农业区、娱乐区域、环境保护区等…。
城市区域一直是水平外延，不断占用大量的耕地和自然区域。
道路设施成了连接分散在各方，相距越来越远的各个区域的关键环节。
在1970—1975年间，法国大多数大城市都先后研究并认可了“城市规划大纲”的形式。
但这些大纲又多是建立在1973年石油危机前的发展逻辑基础之上的。
随着时间推移，这些文件逐渐显示出其不再适应发展社会的需要，但是由于程序的繁琐，没有机会对其进行修正。
通过的“城市规划
大纲”数量 相关区域人口 相关区域面积
210 生活在7100个市镇（占市镇总数的19％）里的2300万居民（占全国人口的38％） 78000平方公里
（占国土面积的14％）
土地占用纲领是一个可以将有关法律精神的文件具体落实到每一片地块的文件（1／2000~1／5000的比例）。
土地占用纲领曾经一度非常普及。
由于它的通过需要广泛征求民意，使得它成为一个唯一的具有法律意义的规划文件，但它还是应当和城市规划大纲所制定的原则保持一致。
土地占用纲领几乎覆盖了法国所有市镇一级的行政单位，尤其是那些规模较大的市镇。
通过的“城市规划
大纲”数量
相关区域人口
相关区域面积
210
生活在7100个市镇（占市镇总数的19％）里的2300万居民（占全国人口的38％）
78000平方公里
（占国土面积的14％）
尽管土地占用纲领有着无可非议的好处，但是它们并没有十分有效地限制城市过快且无续的发展。
由于这些文件建立在地图学和区域划分的基础上，因而它们鼓励了城市区域的伸展，这和发展小汽车的逻辑是一致的。
它们并不十分适合城市的运作（城市的经济生活，城市的混合性）。
它们虽然可以集中一些私营企业的力量，但往往不具备足够的手段：
基础设施建设，排污设施等…。
同样，土地占用纲领并不能达到很好地管理城市的形态和保护城市景观。
随着时间的推移，这些文件不断被丰富和发展。
1967年后不断颁布了一些涉及住房条件、交通、商业、环境以及民意等法律文件。
许多行业性的法律不断出台：
城市交通大纲（PDU）地方住房大纲（PlH）等。
这些法律的适用范畴、周期以及它们产生的影响都各自不一，彼此的相互“等级”关系也不明确。
除此之外，城市的发展还要受一些国际性条约的影响和制约，例如：
法国的法规要受欧盟有关法律的限制，例如：
可持续发展，城市和社会综合发展，城市改造（对城市外延的限制），市民的民主参与等。
那么，就需要在诸多的法律文件之间建立一种形式上和内容上的协调关系。
这也正是2000年12月13日颁布的“城市改造和社会团结”法律的原因所在。
三、“城市改造和社会团结”法律等城市规划法律文件
1、法国的行政体制和“城市改造和社会团结”法律
（1）法国的行政体制一直是以市镇一级单位为基础的。
不过，最近几年来，为满足居民生活的需要，这种体制也有了很大发展。
人口大约为20万的城市一般会拥有一所大学、一所医院、一个剧场、 一个净化水厂，但使用的人口常常有20万、30万、甚至40万。
因而，城市的概念也因此而演变。
我们已经不能把“一个市中心”和“一个郊区”给分开，联在一体的“多个”市中心区域分布在大城市不同区域的好几个中心地段。
因而，原有的“市中心”和“郊区”的状况已经不存在了， 现代化的城市形成了一个完整的“体系”。
市镇的行政单位在法国的发展由来已久，老百姓也很习惯这种行政划分；法国决定保留这种行政体制。
鉴于这种发展局面，就有必要在同一个“大”城市的空间范畴内，更好地协调市镇之间的发展关系。
但逐渐地，市镇之间越来越多地联合起来以更好地组织城市生活的各个方面：
更好的住房建设、公共交通、城市商业网络、公共基础设施、水务管理、城市规划等。
市镇之间可以本着明确的目的，进行简单的合作（如共同收集家用垃圾）或是更加全面的合作：
—组成市镇联合体（1992年）；
—组成城市联合体（1999年）；
—组成城市地区联合体（1961年）。
除了以上两种形式之外，市镇联合体向在其管理区域内向当地的企业收取“专业税”。
所有这些联合形式在近年来都取得了很大的成绩，几乎没有什么城市不采用以上提出的某种形式联合。
（2）“城市改造和社会团结”法律的主要方面
“城市改造和社会团结”法律的出台反映了国家要推行一种更加具有和谐、团结和持续性的城市区域规划的愿望。
为了达到这一目的，该项法律在城市规划领域，住房领域和交通领域都纳入了深入的改革措施。
这项法律的第209条对此有详细规定。
其中主要的措施如下：
a、该项法律引入了一些新的城市规划文件（国土协调发展大纲和地方城市规划纲领），以推进城市区域规划的进程。
新的城市规划法律性文件程序比以往要简化，但是在内容上要求比以往更严格。
尤其在环境方面，有了更高的要求；另外，以往分门别类处理城市问题，现在要求着眼全局，而且要求更广泛地征求民意。
b、税法方面采取有益于城市规划的措施，简化城市规划操作的程序。
C、推行一种真正的交通发展政策，为可持续性发展服务；城市交通发展大纲应该站在一个新的高度，同时还要和其它的城市规划文件保持一种和谐的关系。
d、在铁路客运方面，逐步施行“权利下放”，使之更加有益于大区的发展。
e、在住房领域，要求所有人口超过5万的市镇要逐渐建设起码数量的社会福利性住房，以力求满足人人享有住房的权利，促进社会融合。
f、不断建设社会福利性住房，并扩大低租金住房管理机构的权限。
g、改革有关房产管理的制度，改善住房的维护和管理。
h、简化有关行政手续，以方便私人房产主改善破旧住房的居住条件。
成立国家住房管理署，进一步协调国家对私人房产主的各种资助。
j、进一步确定“人人应当享有住房的权利”的原则，发展一些新的协商机构，特别是在社会福利性住房领域。
2、新的城市规划文件新的城市规划文件应当保证城市各方面生活的协调发展：
在大城市一级，国土协调发展大纲（SCOT）取代城市规划大纲；在市镇一级，地方城市规划纲领（PLU）取代土地占用纲领；市镇规划图虽然仍然被保留， 但是它的法律作用大大加强了，
（1）各方机构
应当明确的是，新的城市规划文件（国土协调发展大纲—SCOT，地方城市纲领—PLU）还是以市镇一级为基层单位来起草的。
市镇起草制定自己的地方城市规划纲领（PLU）或是市镇规划图，制定和通过的程序都是由市镇自己来主理。
然后，某一地区的各市镇之间再相互联合，成立一个公共的市镇联合体，共同制定适合该地区发展的国土协调发展纲领。
1983年1月7日颁布的地方分权法律把中央政府的一部分权利交给地方民选机构，并允许国家派驻地方的首长或是大区专员在有关城市规划程序中的任何一个阶段可针对有关事项的合法性进行干预，这说明国家仍是有关国土和城市规划合法性的担保人。
也正是在这些法律的基础之上，国家行使下列职责：
● 在地方民选人士的建议基础之上，国家确定国土协调发展大纲适用的范畴；
● 国家通告地方在这类法律文件的起草方面应当考虑的各种因素；
● 具体到某个项目上，应地方市镇联合体负责人的要求，或是自身的要求，国家还可以参与项目的执行工作。
● 国家还从形式上以及内容上负责审核有关规划文件，核实该项目是否考虑了全局利益。
除此之外，有关法律还要求在项目规划时，征求大区议会、省议会、有关协会，以及行业商会等机构的意见…。
具有长远意义的规划和发展项目，需要通过民选人士以及民间协会等途径，广泛征求民意。
这是整个程序中十分重要的一个环节。
程序要求有些内容必须征求民意，借此机会，民众会更直接地表达见解。
公共机构还要开展一系列的宣传和争求民意的工作，如：
公开会议、展览、报界报道、专刊…。
民意结果在项目最终通过之前形成一个报告。
国土协调发展大纲和市镇地区要公开进行民意调查，公众可以对项目草案直接发表意见。
这是前所未有的。
因此，民主得到进一步维护，公众的参与得到进一步保证。
所要进行的规划项目旨在提高公众的日常生活质量，方便他们的出行，改善他们的生活环境，公众对这样事关切身利益的项目发表言论和见解也是理所当然的。
要做到这一点，就要求有关文件和图纸的表述要明白易懂，把项目的意义所声清楚地展现在公众面前。
不过，应当明白的是任何一个地方的政府不是被外界强迫，而是自愿地起草制定这类文件。
在地方政府不行使其权利的时候，国家可以确定规划某一些区域，并确定某些土地的使用权。
当然，法律本身还确定了地方政府在规划项目时必须要遵照的一些基本原则。
（2）城市规划文件必须要遵照的原则
城市规划法中第L.121-1条中注明了这些要遵守的原则。
“国土协调发展大纲、地方城市规划纲领、市镇规划图等文件通用规章”；第L．121-1条—国土协调规划大纲、地方城市规划纲领、市镇规划图等文件确定具体的条件
a、以保证城市有序发展和城市改造之间的平衡。
确定农业、林业的发展；保护自然景观和城市景观，并遵循可持续性发展的原则。
b、保证城市功能的多样化，以及城市地区住房和乡村地区住房的社会融合性。
从发展住房、就业和公共设施的角度考虑，规划大纲确定城市扩展的城市化空间的大方向。
它还确定城市化地区接待人口的能力以及未来的城市化区域；同时，它还要考虑就业、住房和交通以及“水资源管理”等方面的平衡。
C、平衡和合理地利用自然空间， 城市空间， 以及郊区乡村的土地。
合理控制交通力量，保证空气质量、地表水和地下水的质量，保证生态系统的平衡，保护城市的建筑遗产，预防自然灾害，工业灾害和各种污染。
第L．121-1条确定了城市规划城市规划法律文件的基本原则，即：
平衡、多样、保护环境。
（3）程序
目前，现行规划文件的程序的主要步骤和以往前三种城市规划文件的程序大致相同。
和过去的程序相比，现在的程序更加简化，注重（实质）内容，比以往更加重视项目的公众宣传和民意征求。
现行的程序既考虑到了国土协调发展大纲的跨市镇的特点，又考虑到了地方城市规划的局部特点。
A、地方民选人士有立项的意愿；
B、公众民意的程序；
C、征求知名人士的意见和向专家小组咨询；
D、上报省长或是大区专员，可行性研究（国家和地方政府）；
E、考察环境现状；
F、可持续性发展方案（PADD）和方案的公开辩论；
G、民意结果总结；
H、项目最终确定；
L、公开调查；
J、最终审核通过—国家派驻机关（省长）负责审核程序的合法性。
（4）国土协调发展大纲
国土协调发展大纲应当满足规划或计划的不同阶段的需要。
法国城市规划法第L122—1条既明确了国土协调发展大纲的“结构”、内容和适用范畴，确定了地方政府行使规划权利的范畴以及发展的限度，同时还明确了大纲的形式和制定的方法。
整个步骤分两部分，分别由两个文件代表：
A）介绍报告，其本身又包括几个部分，
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