观念接轨 制度创新 合力推进更高水平的开放经济市行政体制机制对接上海自贸区的思路及对策.docx

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观念接轨制度创新合力推进更高水平的开放经济市行政体制机制对接上海自贸区的思路及对策

观念接轨制度创新合力推进更高水平的开放经济

——###市行政体制机制对接上海自贸区的思路及对策

推进中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）建设，必将对同处长三角的###及周边城市产生深刻而长远影响。

###作为长三角重要城市，该如何争取和吸收自贸区的改革措施，探索建立与国际高标准投资贸易规则体系相适应的行政管理体系，是我们面临的一大重要课题。

一、上海自贸区政府职能转变的主要内容及成效

目前，上海自贸区建设已发展到围绕政府的管理新体制、监管新模式，在政府职能转变方面进行了很多率先创新。

1.率先制定两张清单。

20XX年，上海自贸试验区扩区后，浦东新区政府在第一时间推广“权利清单”、“责任清单”。

“权利清单”中关于权力事项的设定（实施）依据，目前原则上为法律、法规、规章以及浦东综合配套改革文件，共计6460项。

“责任清单”的模块设置中，则包括主要职责、行政协同责任等5个模块，共计23703项，每一个行政主体都有相对应的责任要求。

2.创新事中事后监管制度。

一是探索建立以综合监管为基础、以专业监管为支撑的监管体系。

已制定中国（上海）自由贸易试验区外商投资安全审查管理办法，明确外资安全审查的范围、内容、工作机制和程序。

二是构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的监管格局。

不断健全社会信用体系，已建成的“浦东新区（自贸区管委会）公共信用信息服务平台”已归集20多个部门信用数据500万余条。

建立企业年报公示和经营异常名录制度，取消企业年检，改为公示制度。

三是创新监管方式，实施精准监管、协同监管、分类监管、动态监管上海自贸试验区。

健全信息共享和综合执法制度，推动部门监管信息的应用和共享，归集已汇集相关信息，数据数百万余条，涉及３０个部门；制定了上海自贸试验区《共享平台信息管理办法》。

3.创新机构改革。

20XX年8月24日，上海市浦东新区科技和经济委员会正式揭牌成立。

陆家嘴金融城发展局全面运营；金融城“业界共治”平台——陆家嘴金融城理事会也已选举出26家常务理事单位；发展局不列入政府部门序列，在全国率先以企业法人的形式登记注册成立，但不以营利为目的，其主要职能是实施和协调金融城的公共事务，组织和落实理事会业界共治的相关事项。

4.创新分类执法改革。

一是率先启动市场监管体制改革，成立浦东新区市场监管局，整合工商、质监、食药监三个局的机构和职能，将价格监督检查功能并入市场监管局，启动运作“四合一”市场监管体制。

二是推动知识产权“三合一”改革。

20XX年正式运行知识产权局，实现了对专利、商标、版权的监管和执法的统一。

三是推动城市管理综合执法。

将分散在区环保市容局、区建设交通委（民防办）、区规划土地局、区发展改革委等部门的相关执法事项，集中划入城管执法局。

5.创新信息共享平台建设。

一是建设网上政务大厅。

推动网上政务大厅建设，把尽可能多的审批事项接入网上政务大厅，实行全流程网上办理、实时电子监察和信息公开。

二是搭建公共信用信息公示平台。

提供登记类、资质类、监管类等三类信息的市场主体“体检报告”。

三是建立综合监管信息共享平台。

建立多部门共同审批、联合审批的政府服务“单一窗口”，逐步实现审批数据的整合共享，关联性行政审批的互联互通、协同办理。

6.上海自贸区政府职能转变的主要成效——可复制、可推广的主要内容。

一是形成可在全国复制推广的政府管理理念。

引入负面清单的管理思路，培育了市场“法无禁止即可为”的管理理念；创新不同部门协同管理的模式，培育“一口受理、综合审批和高效运作”的政府服务理念；建立政府事中事后监管模式，培育了政府由被动审批转向主动服务的管理理念；明确内外资一致原则，培育公开透明的政府管理理念。

二是形成一批可在全国复制推广的政府管理创新制度。

包括外商投资项目备案管理、境外投资项目管理、新设企业注册资本认缴制、统一营业执照样式、企业准入“单一窗口”制度等５项制度创新，体现了上海自贸试验区对更高开放标准的大胆尝试。

三是形成一批可在特定区域内复制推广的政府监管创新制度。

如在海关监管制度方面，在检验检疫制度方面，在海事监管制度方面，都开始在特定区域内复制推广。

二、###市推广上海自贸区改革试点经验的基本做法

在行政审批制度改革方面，###按照江苏省政府要求，六大对接行动早已开始。

1、关于企业设立实行“单一窗口”。

并联审批提质增效。

政务服务办设立了“企业注册登记并联审批”综合窗口，实现了内资企业设立登记“提前辅导、一窗受理、内部流转、一窗出件”的操作模式，审批时限由15个工作日压缩为7个工作日。

“三证合一”改革试点领跑江苏。

出台了《实施细则（试行）》，明确用一张“三证合一”申请表代替工商、质监、地税、国税的四份申请表，审批时限由15个工作日压缩到3个工作日，全省领先。

“三证合一”全覆盖。

截至20XX年10月底共发放3293户，所有办件全部按照“三证合一”进行办理，占全省发放总数23.85%。

外商投资企业设立登记“一表申报、一口受理”全省首创，走在全国前列。

20XX年6月，我市外商投资企业设立登记实行“一表申报、单一窗口”制度，商务、工商、质监、税务四部门全部办结时限压缩在3个工作日内。

在全国首创企业投资项目“多评合一”制度。

出台《关于企业投资项目“多评合一”的实施意见（试行）》，从去年1月1日起，我市企业投资项目通过产业项目评估后，前期推进阶段与审批有关的包括节能、环境影响等7项评估，统一实施“多评合一”。

项目评估及手续办理周期由141个工作日缩短到50个工作日以内。

受到国务院“简政放权”评估组等机构的高度认可。

2、关于社会信用体系建设。

公共信用信息系统建设量质齐升。

企业信用信息系统常态运行，通过了省级软件检测和验收，入库企业和入库个体工商户入库率均为100%；7个辖市区全部启动县级企业数据库建设，基本实现省、市、县三级互联共享。

个人信用信息系统也快速建成。

大力推进诚信制度化建设，出台了《关于###市20XX年社会信用体系建设工作的意见》等10个信用制度文件，基本建成了诚信信息化制度体系。

围绕社会热点的信用制度创新不断深化，制定并公布了包括43个职能部门395个事中事后监管事项的《###市事中事后监管责任清单》。

3、关于监管信息共享与综合执法制度。

推进信用平台建设，实现“一个平台管信用”。

启动了监管信息共享平台建设，积极推进联合征信和联合惩戒工作。

###经济技术开发区深化行政审批改革试点取得实质性进展。

4、关于企业年报和经营异常名录制度。

工商部门对全市市场主体及其登记和信用管理数据开展集中检查与清理专项行动，年度企业年报率为85.1%，位居全省第二。

5、关于社会力量参与市场监督制度。

推进社会组织登记制度改革。

实行行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接向民政部门登记。

推进社会组织参与市场监督。

推荐了经济领域和社会关注度较高的公共服务领域的3家行业协会商会参与市场监督试点工作。

6、关于完善专业监管制度。

出台《关于深化行政审批制度改革加强事中事后监管工作的意见》，指导各职能部门实现从以审批准入为主的事前监管向以执法查处为主的事中事后监管的监管思想转变。

四、###市行政体制机制对接上海自贸区面临的主要问题

1、对接上海自贸区，我们的思想观念还没有完全对接上。

与国际市场接轨的上海自贸区，市场链接是其重要机制。

对比自贸区建设要求，当前，###面临的最重要的任务就是及时转变观念。

比如负面清单机制，不仅仅是一种新的制度，更是一种新的理念，而当下，这种新理念还没有在我们心中扎根。

实行负面清单机制中贯彻着两个理念：

一是无罪推定的法治理念。

在中国的行政机制中长期贯彻着“有罪推定”的理念，这是引致审批制盛行的一个观念上成因。

二是依法行政的理念。

实践中，行政部门常常既是规则制定者又是规则的执行者，由此，依法行政在许多场合成为依行政部门立规展开行政活动，市场主体对此陷于无奈境地。

负面清单机制，将行政部门管理限定在负面清单之内，由此，限制了行政管理部门运用行政权力自我立规的行为。

面对这种限制，我们要改革的内容还很多。

2、对接上海自贸区，我们还缺少大量具有宽广视野的国际化人才。

准入前国民待遇，要求我们树立全球观念，将眼光放到国际竞争之中，它意味着，不再是按照我们自己的标准和要求进行国际接轨，而是接受国际通行规则，由此，将引致两个方面的观念转变：

一是变本土观念为国际观念。

二是全球观念。

尽管20XX年中国进入世贸组织时曾有过一阵紧张，但毕竟外资进入中国需要遵守中国规则，所以，10多年来处于一种有惊无险的市场格局中。

上海自贸区的建立在客观上要求突破这种本土眼光的经营运作，要求中资企业真正进入全球市场竞争。

要适应这种格局，###亟需大量具有全球视野的国际化人才。

3、对接上海自贸区，###行政体制机制改革任务艰巨。

一是如何精简机构以提高行政效率。

原上海综保区管委会有9个内设机构和3个驻区办事处。

新成立的上海自贸试验区管委会由“9+3”合并为“7+3”。

将原有内设处室改革为可以独立主体身份对外开展业务管理工作的“局”。

###要对接上海自贸区，该如何精简机构？

如何最大限度避免职能交叉、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本？

二是如何实施负面清单以强化规则意识。

体制机制改革难，在体制内强化规则意识更难。

上海自贸试验区率先试点的国内首份负面清单，列明了企业不能投资的领域和产业，对负面清单之外的领域按内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，超过80%的外商投资项目将由核准制改为备案制。

可以说，负面清单的设立，使过去一些桌面之下的“潜规则”都成为台面以上的“明规则”，既与国际惯例接轨，又有效增强了行政的公开透明度，减少了行政成本和寻租空间。

要对接上海自贸区，制定政策并不难，难就难在转变观念、强化规则意识上。

五、###行政体制机制对接上海自贸区的思路及对策

对###来说，要探索如何推进行政审批制度改革，如何提高政府服务的效率和透明度。

1、把思想观念接轨作为对接的基础。

首先要做好承接和复制上海自贸区制度创新的思想和机制准备。

建议市委、市政府专门对上海自贸区进行一系列考察研究，了解自贸区建设规划、配套政策、管理模式、开放开发等情况，结合当前建设强富美高新###，引导干部群众转变思想观念，树立法不禁止即可为的法治观念、准入前国民待遇的全球化观念、根植于实体经济的新金融观念，进一步完善扶企惠企政策、提升经济发展环境，实现###与上海自贸区政府职能的全面对接。

要加快对接上海自贸区有关政府部门、行业协会、大专院所和大型企业，在两地产业合作、项目投资、产品供需、人才流动、资源互补等方面开展更广泛、高层次的交流合作。

特别是要制定专项政策，充分发挥企业吸纳人才的载体作用，让国际化人才进得来、留得住、发挥作用。

2、坚决落实《###市推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验实施方案》。

20XX年4月13日，上述《实施方案》经市政府常务会议讨论，并在全市开放发展大会上印发。

一是分类推进国务院部属复制推广的改革事项。

目前我市正在实施中的有5个事项，要继续深化推进；我市有权限实施，目前企业尚未有需求的6个改革事项，要做好政策宣讲；审批权限尚在国家或升级部门的7个改革事项，要积极做好服务指导和对上申报工作。

二是全面落实省政府借鉴推广的改革事项。

要研究制定实施细则，依据市政府明确的改革事项，结合实际，细化方案；抓紧制定具体实施细则，确定目标任务和完成时限，完善推进措施，确保改革项目逐项按时落实到位。

三是进一步完善“多评合一”和“多规合一”。

当前，“多评合一”只着眼和解决了企业投资项目前期立项阶段报批工作的痛点和堵点。

下一步，要实现“多评合一”和“多规合一”的联动。

在企业用地预审和选址阶段全程介入服务，把问题解决在前面，让企业少走弯路，压缩项目立项前的准备时限。

要复制和推广“多评合一”经验。

按照“一图引领全程”的理念，将“互联网+多评合一”的成功经验复制到企业投资项目全流程并联审批中，做到看得清，说得明，办得成。

要推行“一网办理”。

依托我市“e办事”审批服务平台建设，建设我市大数据中心，提供多渠道的信息沟通手段，完全实现企业和个人办事“不进一扇门、不找一个人、办成所有事”的目标。

3、进一步推进综合执法改革。

以市场监管领域为重点，结合大部制改革，切实整合执法资源、减少执法层级、健全执法机制、提高执法技能，着力解决多头执法、多层执法等问题。

不断深入推进行政审批“两集中、两到位”工作，充分整合行政审批及监管执法队伍。

积极推进相对集中行政许可权改革试点工作，实现“一枚公章管审批”；研究制定综合执法改革试点方案，实现“一支队伍管执法”。

4、建立部门间定期协调机制和统一的数据资源共享平台。

目前，经常出现某些部门已经确定的政策，在其他部门受到了限制，导致政策无法落实。

为此，建议各部门间建立协调机制，使各部门之间统一思想，共同推进改革创新，促进政府职能转变。

重点是加强工商、税务、统计等部门数据资源共享，建立统一的企业信息库，将各部门的数据和资源统一接入整合到一个平台上。

5、建立行政审批事中事后监管信息支撑。

根据全市行政审批和事中事后监管要求，对市级企业信用信息数据库进行升级再改造。

按照事中事后监管信息清单和行政审批信息共享清单，扩大归集的数据项，并按照时间、类别和共享要求，由流水式存放改为三维式存放，方便使用。

与行政审批平台联网，打通与权力阳光系统和部门事中事后监管系统的对接渠道，逐步减少人工操作模式。

6、完成个人库信用信息归集工作。

个人信用数据库是社会诚信建设的基础和保障。

要与市公安局联合完成“镇信诚APP”项目建设，力争完整录入本市内18岁以上公民个人身份信息，下一步将争取录入外来常驻人口信息。

要完成重点职业人群资质信息，特别是首批归集目录中确定的38类重点职业人群信息，并分别建立主题库，配合中介组织及其从业人员的事中事后监管。