促进我国能源可持续发展的财税政策.docx

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促进我国能源可持续发展的财税政策

中共中央党校

硕士学位论文

促进我国能源可持续发展的财税政策

姓名：

杨聪杰

申请学位级别：

硕士

专业：

政治经济学

导教师：

梁朋

20070501

保护三元体系（3E）。

第3章借鉴篇。

通过几个成熟国家和地区的能源财税政策的对比和综合，为我国今后的能源政策制定提供参考价值。

第4章为对策篇，通过对我国财政能力和能源行业特殊性的分析得出未来我国能源財税政策的总体思路，并就短期内节约常规能源（“节流”）和中长期支持可再生能源和新能源（“开流”）分别提出了相关的財税政策。

此外，对优化能源供应、实现环境友好、改善中央和地方间的关系也都提出了一瘦思路。

关键词：

能源；可持续发展；财税政策；能源财税政策；经济增长方式转变

Abstract

The16thNationalCongressoftheCPCputsforwardthehistoricaltasktoanAll-roundWell-offSociety----Chineseeconomyof2000willbequadrupledby2020.ThethirdSession16thCCCPCproposesthescientificdevelopmentviewofcomprehensiveness,coordinationandsustainabilityandthestrategictheoryoffiveplanning.FifthSessionoftheSixteenthCCCPCfurtherbringsforwardspecificallythattheenergyconsumptionlevelofworkingunits'GDPwilldecrease20%thantheendofFifthSessionoftheSixteenthCCCPCandthemainpollution'stotalemissionsdecrease10%.Inthemeanwhile,itproposesthespeedingupconstructionthesocietyofresource-savingtype,environment-fnendlytypeandregardstheenergyconsumptionasthebasicpolicytodevelopthecirculatoryeconomyandprotectecologicalenvironment.Undersuchstrategicplan,energyproblemarousestheextensiveattentionofallcirclesinsocietyagain.

Energyisanimportantmaterialbasisofnationaleconomy.Oilisevencalledthe"theindustrialblood"and"flowinggold".Fromthehistory,everysignificantbreakthroughofhumanbeingstoconsumeenergyisaccompaniedbyscientificandtechnologicalprogress,whichpromotesthegreatdevelopmentofproductivityandcausestherevolutionofproductivemode.Withtheconsistentincre^eofsociety'seconomicdevelopmentlevel,Chineseeconomyinthefutureaddsthereliabilitycontinuouslyandtheenergy'ssustainablesupplyisunderratherlargepressure.Inthemeanwhile,theenergystructure'soptimization,theenergyefficiency'sincreaseandhowtodealwiththeenergypollutionproblemcausedbyenergyconsumptionaretheimportanttaskinChinesemid-longtermeconomicdevelopment,whichhastorelyonthesysteminnovation.Inthenewreformofpublicfinanceandtaxsystem,theopportunitiesshouldbeseizedandthepublicfinancemanagementandtaxsystemshouldbeperfectedtobringthevariouspolicytoolsintotheoptimalpolicyeffectsandgu脏anteeChineseenergydevelopmentstrategyfromtheaspectofsystem.Tosolvetheenergyproblemhavingthepublicpropertyor

-publicpropertyandmaketheenergies'sustainabledevelopmentdrive:

society'ssustainabledevelopmentareoutofquestionhavingthetheoreticalandrealisticsigniScance.

Thethesisconsistsoffiveparts.Introductionhasthesignificanceof1；theresearchsituationandtheareatobestudiedathomeandarethebackgroundofthethesis.Chapterlisthetheory,whichincludesChineseenergystatusquo,thebriefintroductionofenergymarketfailureandtheenergyfinanceandtaxationpolicy.Chapter2-statusquo.Itsmaincontenthasthesimplecardingthecurrentenergy'sfinancepolicyandtaxationsystem,findsouttheproblemsandreasons.Itdrawstheconclusionthatwelackahealthyenergyfinanceandtaxationpolicysystematpresentandthepolicy'sobjectishardtocompromisethe3Eofeconomicdevelopment,energyuseandtheenergyprotection.Chapter3~reference.ThereferencevalueisofferedforChineseenergypolicyinthefuturebymeansofcontrastingandintegratingtheseveralmaturecountriesandareas'energyfinanceandtaxationpolicies.Chapter4~countenneasures.Relativefinancepolicyisofferedrespectivelyintermsofshort-termconventionalenergy'ssaving（throttling）andthemid-longtermrecycledandnewenergybymeansofthecollectivitythinkingofChineseenergy'sfinanceandtaxationpolicyfromtheanalysisofChinesefinancecapacityandtheparticularityofenergyprofession.Inaddition,severalthoughtsareputforwardaccordingtotheenergysupplementoptimization,environmentfriendlinessandimprovingtherelationshipbetweencenterandlocalareas.

Keywords:

Energy;Sustainabledevelopment;Financeandtaxationpolicy;Energy'sfinanceandtaxationpolicy;transformationofeconomicgrowthino4e.

学位论文独创性声明

本人郑重声明：

所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。

除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人巳经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得任何教育机构的学位或证书而使用过的材料。

对本文的研究做出贡献的个人和集体均已在论文中作了明确说明并表示谢意。

申请学位的论文与资料若有不实之处，本人承担一切责任。

签名：

專暮;^，

月各曰

关于论文使用授权的说明

本人完全了解中共中央党校有关保留、使用学位论文的规定，即：

学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以釆用影印、缩印或其他复制手段保存论文。

学生签名：

柄联去

导师签名-

7年么月日

引言

问题的提出

我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但同时也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。

化石能源渐趋枯竭，环境压力日益沉重，能源需求与国际油价水涨船高，世界能源资源争夺战愈演愈烈……不加快调整能源结构、转变增长方式，资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展难以为继。

2007年4月，国务院召开了节能减排的电视电话会议，温家宝总理在会上就节能减排工作进行了全国性的动员和全面的部署，可见中央对能源问题的重视。

因此，改善能源结构、提髙能源效率、大力发展可再生能源和新能源，走可持续发展之路，是我国能源发展战略。

实施能源可持续发展战略，推进资源节约和环境保护，必须依靠体制创新，深化能源体制改革，建立有利于新能源开发和节约能源的体制机制，这既关系到国民经济发展，又涉及到亿万居民的日常生活。

主要包括建立健全能够反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制；实行有利于科技进步、能源资源节约和环境保护的财税制度；完善市场准入制度和法律法规体系等。

按照“十一五“规划的要求，“十一五”期间我国要“推进财政税收体制改革”<■在这一轮财税体制改革中，中央拟对与能源相关的财税制度进行变革，包括调整和完善资源税，实施燃油税等。

在国家进行新一轮财税体制改革之机，研究能源财税政策无疑对财税体系改革具有重要的理论参考作用，也使得本文更好地和改革实践结合在了一起。

国内外研究现状

国外学者对能源相关的财税政策研究主要分为以下几类：

1.对投资性支出促进产业发展的研究

美国的马斯格雷夫在《美国财政理论与实践》中提到财政的三大职能（资源配置、调节分配和稳定经济）的稳定经济时，通过投资、补贴和税收等手段，加快农业、能源、交通等公共基础设施的发展。

同时，马斯格雷夫和罗斯托用“经济发展阶段论”来解释公共支出增长的原因：

在经济发展的早期，政府必须为经济发展提供必需的社会基础设施，譬如政府投资解决经济增长的能源“瓶颈”问题。

经济进

入成熟阶段后，公共支出逐步转向教育、社会福利等方面。

2.对税收促进环保的研究

由于能源市场不能自动实现帕累托最优状态，国家就必须实施一定的政策来纠正市场失灵，西方学者建议使用税收和津贴，即“庇古税”手段（庇古在《福利经济学》中主张对造成服外部效益的企业，国家应该征税，其数额应该等于该企业所造成的损害：

对外部正效应的单位给予津贴，来刺激这些企业增加产量）。

美国的鲍莫尔（Baumol，W.J.）和奥茨（Oates,W,E.）在《环境经济理论与政策设计》对改善环境的多种财税手段进行了比较，并将促进环保的税收定义为环境税，也有学者称之为“绿色税制”。

科斯定理从产权角度为环境税的设计思路提供了新的理论基础，在产权模糊的情况下，税收就失去了存在的前提，谁污染谁付税只是可以选择的众多方案中的一种。

3.对节能的财税政策研究

能源效率对于经济增长也是至关重要的，因此国外政府通过投资激励和经济惩罚手段，支持提高能源使用效率。

此外，还通过教育和示范如“绿色政府釆购”等，支持能源节约。

如美国自然资源保护委员会的《关于能源效率激励政策及其在能源政策中所占地位的最佳时间》中考察各国实施节能激励政策的经验教训，提出很多财政激励措施。

4.对促进新能源发展的财税政策研究

对待新能源发展，各国都舍得投入，可以说实践走在了理论的前面。

美国国家能源政策委员会在报告《打破能源僵局解决美国能源危机的两党政策》中提出每年联邦政府用于可再生电力技术研发的资金增加3.6亿美元；2003年日本政府向燃料电池技术拨款307亿日元，成为最大一笔新能源技术投资，对其他新能源的研发投资也都有增加。

自20世纪80年代以后，随着国内财政学理论逐渐吸收西方财政理念以及90年代后能源问题日益引起人们的重视，国内对能源行业的研究逐步增多。

目前已形成了一些有价值的专著，比如曾晓安博士的《中国能源财政政策研究》。

就能源财税方面的研究主要集中在以下几个方面：

5.财政直接投资促进产业发展的投资政策研究

随着市场化经济的转变，电力、煤炭都逐步引入非公有资本，政府对能源行业的投资仍是研究的重点。

如2004年国务院发展研究中心的报告《中国能源综合发展战略与政策研究》

6.促进技术进步及新能源的財税政策研究

通过税收优惠吸引外资进入能源行业，一直以来成为我国的主要政策之一。

但同时，随着町0过渡期的结束和“两税”的合并，这一点的效果将不再明显，同时，减税还在一定程度上导致税收的流失。

财政部副部长朱志刚对生物质能、风能、太阳能等新能源进行财税支持有着深入的研究和深刻的见解。

此外，朱军同学的硕士论文《促进我国可再生能源发展的财税政策研究》从可再生能源的角度提出了相关的财税政策。

7.促进节能的财税政策研究

财政部财科所成立了“可持续能源财税政策研究”课题组，专门对能源相k的财政税收政策进行了较为系统的研究。

其中苏明的《促进节能事业发展的财税政策研究》从节能的角度探讨了财税政策的作用空间。

国家发改委投资研究所的张汉亚研究员也提出政府投资重点应转向节能建设，并控制重点行业的节能，如工业、建筑、交通。

8.促进环保的“绿色税收体系”研究

这一点研究成果颇多，比如改革现行的资源税费制度，发挥消费税在环保中的作用。

在比较借鉴国外环境税的基础上，一些学者提出了中国环境税制体系的建设，包括商品课税、所得课税、财产课税和

绿色课税在内。

本文的创新及不足

随着政府经济活动的扩大和能源对经济发展的重要性日益突出，与能源相关的财税政策正越来越得到诸多学者和官员们的关注。

虽然财税理论的研究逐步深入，既考虑了政策制定，也考虑了实施问题，但总的来说，就能源这一块的财政研究更多是出于某个目的来考察财税政策，如针对环保的绿色税收体系，少有人对这一行业财税政策来进行全面、系统的研究，对能源财税政策体系还缺乏一个完整的理论研究，或者研究不深入。

本文试图在此基础上进行相关的论述，将目前零散的与能源相关的财政税收政策加以融合并适当补充，形成一个包括能源财税目标、手段、四部分职能在内的粗略的能源财税政策体系框架；同时结合中国财政能力国情和能源行业特殊性，分析了财税政策的作用空间，这也是本文的创新之处。

国外在能源财税政策方面已有很多成功的经验，但是具体应用到我国并不一定有效。

对于我们这样一个正处于经济和社会转型期的大国，需要考虑的因素更多，例如发展生物质能需要占用耕地，我国人多地少的国情是现实的约束条件；再比如开征环境税、燃油税等新税种会面临政治障碍等。

能源问题很复杂，能源行业又有一定的特殊性，很多不同的財税政策目标之间可能产生一些冲突。

如何更好地兼顾能源、经济、环境三者关系，实现中国经济“又好又快”发展，需要后人展开进一步的研究。

由于本文带有很强的对策研究特点，因此在理论依据方面稍显单薄。

另外，能源财税政策的经济和社会效应如何评估，也有待进一步深入研究。

1、能源财税政策的理论依据

1.1我国能源现状及其能源发展战略选择

1.国情：

富煤贫油少气

中国是世界上的能源资源生产和消费大国，其能源结构特点是：

富煤贫油少气。

中国的一次能源生产位于美国和俄罗斯之后，居世界

第三位，消费量仅次于美国，居世界第二位。

t

中国是世界上为数不多的以煤为主要能源的国家，煤炭在中「国一

次能源生产和消费构成中占70%左右；石油可采资源量150亿吨，探

明可采储量65亿吨，居世界第12位：

天然气预测资源量38万亿立方

米，可采资源量14万亿立方米，总量居世界第17位。

另外，中国还

有比较丰富的水能资源、风能、太阳能、铀矿等能源资源，地热能和

海洋能资源也相当丰富。

从表1-1可以看出，能源工业对我国未来经济发展的影响度将越来越高。

表1

-1中国

能源对经济的影响

度（单

位:

%）

年份

1985

1995

2000

2010

2020

2030

2040

2050

影响度

19.2

18.9

18.6

15.1

11.2

15.6

18.1

20.2

《经济增长中的能源障碍及其对策研究;K（生态经济》，1997年第1期,

2.现状：

问题重重

像中国这样一个经济迅速发展的能源消费大国，必然面临很多问

首先，消费需求不断增长，资源约束日益加剧。

我国能源资源总量比较丰富，但人均占有量较低，特别是石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%。

随着国民经济平稳较快发展，城乡居民消费结构升级，能源消费将继续保持增长趋势，资源约束矛盾更加突出。

其次，结构矛盾比较突出，可持续发展面临挑战。

目前，煤炭消费占我国一次能源消费的69%，比世界平均水平髙42个百分点。

①以煤为主的能源消费结构和比较粗放的经济增长方式，带来了许多环境和社会问题，经济社会可持续发展受到严峻挑战。

再次，能源效率亟待提高，节能降耗任务艰巨。

我国尚处在工业化、城镇化加快发展的历史阶段，高耗能产业在经济增长中仍将占有较大比重，转变能源生产和消费模式，提髙能源效率，减少能源消耗，是一项长期而艰巨的任务。

除此之外，我国能源分布不均、国民能源节约意识淡薄、政府公共管理缺乏有效引导都使得我国能源问题越来越严峻。

能源发展战略选择——可持续发展由于能源是经济社会发展的重要物质基础和国家经济安全的重要保证，中国现在又处于现代化建设的关键时期，因此能源问题如今已上升为一个战略发展问题。

近年来多省份的“电荒”和国际原油价格持续高位运行，无不显示着资源瓶颈对经济发展的制约，让人们切实感受到资源特别是能源供应安全的重要性。

资源供不应求的瓶颈制约和危机感，主要源于人类社会盲目追求经济增长的数量和规模所引发的资源需求的过快增长和资源消耗过程中存在的大量浪费。

据世界银行2002年报告分析，目前我国每创造1美元GDP,消耗的能源是美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍，中国的能源利用率仅为美国的26.9%和日本的11.5%。

要想改变发展过程中面临的人口、资源、环境压力，就必须走能源可持续发展的道路，以能源的可持续发展有效支持经济社会的可持续发展。

1.可持续发展观的提出

20世纪中叶以来，世界人口的爆炸性增长和工业经济的迅猛发展，造成了一系列社会问题：

不断加剧的资源能源短缺、环境污染以及生态系统的破坏等等,甚至对地球的命运也造成了严重的威胁。

1987年世界环境与发展委员会（WCED）在《我们共同的未来》报告中第一次阐

中国发展门户网（）,2007-04-18.

述“可持续发展（SustainableDevelopment）”的概念，便得到了国际社会的广泛共识。

可持续发展是指“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”。

换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境。

可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。

因此，可持续发展是解决当今世界三大问题——人口、资源、环境的必然的选择，也是人们对传统的以工业化为标志的经济发展模式引发的资源能源短缺和环境问题进行反思的结果。

与可持续发展相关的另一个概念是循环经济（RecycleEconomy）,它倡导在物质不断循环利用的基础上发展经济，是一种符合可持续：

^展战略的全新发展模式。

循环经济的主要原则是：

减少资源利用量及废物排放量（Reduce），大力实施物料的循环利用（Recycle）,以及努力回收利用废弃物（Reuse），即著名的3R法则。

“循环经济”一词是由美国经济学家鲍尔丁首先提出的，之后在美国、德国、瑞典和日本等发达国家得以有效推广和实施。

目前，循环经济己经成为世界发达_国家经济发展的基本模式。

我国自古有勤儉节约、追求人与自然和谐的良好传统和文化。

2004年3月，十六届三中全会上我国正式提出了“科学发展观”的概念，科学发展观就是竖持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是结合我国自身情况，对可持续发展理论的继承和发展。

科学发展观的提出也为中国能源政策的制定奠定了理论基础。

2.能源可持续发展战略的基本构想

解决中国能源问题，要从中国国情出发，尊重自然规律和经济规律，借鉴国外经验，走中国特色的“提高效率，保护环境，保障供给，持续发展”的能源发展之路。

®按照这一战略布局，从能源需求和供给两方面考虑，可将未来我国能源发展战略的基本构想作这样一种表述：

《中国能源可持续发展