公共危机管理讲案.docx

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公共危机管理讲案

1、政府的积极表现：

第一，布什政府对危机定性非常迅速准确；第二，美国政府领导人表现稳定，亲临现场指挥；第三，各级政府及其部门都有预案，从而避免了危机事件扩散；第四，媒体和舆论导向积极主动，与政府保持一致。

2、政府的消极表现：

第一，布什本人和相关部门对警报的忽视；第二，美国政府对风险确认有偏差。

四、对中国的影响与启示—没有危机感就是最大的危机

（一）最好的时候也是最危险的时候。

（二）要敢于直面危机

（三）化危机为转机

（四）不可或缺的危机意识

（五）居安思危掌握历史主动

1．突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

2．危机，是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。

3．公共危机，是指突然发生的、事关公共利益的，对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。

概括而言，危机事件具有突发性、紧急性、高度不确定性、无序性、以及影响的社会性等特性。

第二节危机的诱因

一、自然灾害：

环境污染、地震、洪水、沙尘暴等。

二、经济发展不均衡：

下岗失业；相对贫富差距加大；拆迁问题；劳资冲突；贸易摩擦等。

三、政治改革遇到瓶颈：

社会阶层分化；腐败；司法不公；合法性危机；黑社会组织犯罪；分裂与恐怖势力活动。

四、文化道德失衡：

信仰危机；诚信危机；虚拟社会网络犯罪。

结构良好：

是指发生持续期短，涉及核心价值和根本原则不多，问题单一，涉及氛围较小，影响人数不多，决策风险和不确定性因素相对较小的危机。

此类事件虽有风险，但可控因素多，对立双方社会动员和组织化程度都较低，一般不会导致体制的变革和政权的冲击，政府控制危机的难度不大。

结构不良：

是指长期累积问题，由于涉及核心价值和根本利益，发生原因复杂，涉及人群多，人们组织化程度高，由于群体从众效应等影响，人们易采用非法的手段或有暴力倾向。

突发危机事件多属于此类，由于此类危机危害大，控制难，不确定因素多，必须引起政府管理者的高度重视。

一、政府危机管理界定

指政府及其工作人员为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划拟定、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。

三、危机管理的基本框架

（一）4R管理框架（任务框架）：

缩减（Reduction）：

减少危机情境的攻击力和影响力

预备（Readiness）：

做好危机情况的准备

反应（Response）：

尽力应对已发生的危机

恢复（Recovery）：

从危机从恢复完善

二、危机管理的“四部曲”

（一）预警与预防

（二）应急处理与应对

（三）隔离与控制

1、对危机各种可能风险进行评估；

2、采取措施隔离危机；

3、启动应急管理备用预案；

4、确保后勤保障；

5、协调配合，建立一个跨部门、多职能防范应对体系

第三节危机管理的基本原则

一、安全性原则

二、及时性原则

三、真实性原则

四、灵活性原则

五、责任性原则

六、协同性原则

七、合法性原则

八、科学性原则

⏹二、危机预警的主要功能

⏹第一，警示作用

⏹第二，缓解作用

⏹第三，防范作用

⏹三、危机预警的环节

⏹

（一）信息收集与分析

⏹

（二）危机警报

⏹（三）危机监测

⏹（四）信息发布与媒体管理

⏹（五）信息沟通

⏹四、构建危机预警系统

⏹

（一）危机预警系统的构成

⏹1、危机预警的监测系统

主要包括信息搜集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统等。

相应的预警流程为：

信息搜集、信息分析或转化为指标体系；将加工整理后的信息和指标与危机预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策；发出警报。

⏹2、危机预警的咨询系统

在各种突发公共事件和潜在危机面前，要充分发挥专家咨询的作用，保证政策的科学性。

这是由公共危机预警所涉及领域的复杂性、广泛性和专业性决定的。

在很多情况下，医学专家、军事专家、地震专家、气象专家、水利专家、管理专家、电脑专家、公关专家和法律专家所发挥的作用，是其他人所不能替代的。

所以，在预警系统建设过程中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通联络渠道，健全专家咨询机制，使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。

⏹3、危机预警的组织网络

⏹4、危机预警的法规体系

建立和健全政府预警的法规体系，目的在于保障我国政府预警“有法可依”明确政府预警的法律依据。

包括：

制定出相关的制度与法规，规定预警机构有从相关部门、行业、企业、单位等获得有关信息的权力，相应的，他们也有向预警机构通报真实信息的义务。

另一方面，政府预警的法规制度要体现出激励奖惩作用。

如，对重大危机预警信息，相关人员知情瞒报、缓报等行为作出惩处。

⏹

（二）公共危机预警系统的建立要求

⏹第一，公共危机预警系统要能尽可能地收集到预警所需要的信息，在这个过程中，一定要注意保证信息收集的全面性、真实性，不能有遗漏或出现错误信息，否则会影响预警功能的正确性；

⏹第二，公共危机预警系统要能准确地预警危机，既不会“麻痹大意”，忽视危机发生的征兆，也不会“草木皆兵”，对不是危机发生的信号做出错误的预警；

⏹第三，公共危机预警系统要能准确传输警报信息，减少干扰，使应该接受警报的人能够接受到并能被正确的理解；

⏹第四，公共危机预警系统的建立和使用要经济、合理。

⏹（三）公共危机预警系统的建立过程

⏹第一步，确定政府需要对哪些危机建立预警系统，这也是对公共危机预警类型的判断认识过程；

⏹第二步，评估危机风险源、危机征兆、危机征兆与危机发生之间的关系。

这需要借助政府内外的专家和受危机影响的部门成员共同参与评估；

⏹第三步，根据评估结果确定政府危机监测的内容和指标，并确定危机预警的临界点；

⏹第四步，确定建立什么样的公共危机预警系统，采用什么样的技术、设备、程序，需要为危机预警系统配备哪些资源；

⏹第五步，评估公共危机预警系统的性能，了解系统的特性，如系统的误差、系统的准确性、系统的可信度、系统的稳定性、系统需要什么样的维护措施、系统的连续性、系统可能受到什么样的干扰，等等；

⏹第六步，为公共危机预警系统的使用和维护配备专门人员，并制定相应的规章制度，确定使用和维护人员的责任、权利和义务；

⏹第七步，向需要接收危机警报的所有人员说明公共危机预警系统，使他们能理解危机警报，并在收到危机警报时能做出正确的反应。

如果有必要可以进行危机警报演习，使人们掌握如何对危机警报做出正确的反应。

⏹五、中国危机预警存在的问题

⏹第一，没有建立起高效的危机预警监测系统；

⏹第二，没有建立起开放、灵敏、准确的信息收集和信息传递系统和信息确认系统；

⏹第三，危机预警意识、居安思危意识淡薄；

⏹第四，危机法规体系不健全，导致责任不明，行为缺乏预期；

⏹第五，实质的预案缺乏，遇事往往手足无措；

⏹第六，相关预警机构不健全或形同虚设；

⏹第七，缺乏一个有效的危机解压机制，致使矛盾积累到一定程度而爆发

⏹六、西方国家公共危机预警的特征与借鉴

⏹

（一）西方各国的预警一般比较重视利用现代科学技术手段对社会现行运行状态及未来发展进行各种监测和社会调查，特别是运用统计资料、数学模型和计算机模拟等诸多社会变量对社会问题分析预测，为政府适时调整社会政策，实施有针对性的社会控制手段，起到了非常重要的依据作用。

⏹

（二）西方各国的预警一般都比较重视国家应急组织系统的作用。

（三）西方各国的预警一般比较重视信息的传播，尊重民众的知情权。

⏹（四）西方国家公共危机预警一般都强调对危机进行分级预警管理，对程度不同的危机实行不同级别的认定和相应对策。

⏹八、提高危机预警技能

⏹

（一）简单性原则

⏹

（二）清晰性原则

⏹（三）突出性原则

⏹（四）重复性原则

⏹（五）权威性原则

第二节危机预测与预防

⏹一、危机预测的程序

⏹

（一）收集资料

⏹

（二）资料整理

⏹（三）预测分析

⏹二、危机预测的方法

⏹

（一）头脑风暴法

⏹

（二）德尔斐法

⏹（三）专家意见综合法

⏹（四）管理人员判断预测法

⏹（五）群众评议法

⏹（六）定量分析法

⏹三、危机的预防

⏹

（一）增强危机意识，直面危机挑战

⏹

（二）建立防范预案，做到有备无患

⏹（三）加强日常防范，做到防微杜渐

⏹（四）加强内部管理，提高日常服务水平

第四章：

危机预案

第一节应急预案概述

一、应急预案的内涵

（一）定义：

指预先制定的行动方案，应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。

预案规定了危机中事前、事发、事中、事后的各个管理过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么资源做。

⏹

（二）制定危机应急预案的重要性

⏹使应急预防、预警、保障等工作有章可循；

⏹有利于对突发事件快速作出响应和进行处置；

⏹有利于避免和防止突发事件扩大或升级，减少损失；

⏹有利于开展突发事件后的恢复与重建工作。

⏹二、应急预案的特点

⏹

（一）具有假设性，它假设可能发生某类某种突发事件的情境或一些具体的标准（如国家自然灾害应急救助预案，假设了可能发生4个等级的突发自然灾害的具体标准）；

⏹

（二）具有应急性，制定应急预案的目的是应对突发公共事件，不是用它来处理日常工作的；

⏹（三）具有程序性，它告诉我们按照什么步骤来处置突发公共事件；

⏹（四）具有规范性，它规范了应对突发公共事件时相关行政部门、事发地政府及有关单位的行为和职责；

⏹（五）具有可操作性，它告诉我们在应对突发公共事件时，每一步、每一个环节如何做、谁去做等。

⏹四、应急预案的分类、分级

⏹

（一）依据突发事件的分类：

⏹自然灾害类应急预案

⏹事故灾难类应急预案

⏹公共卫生事件类应急预案

⏹社会安全事件类应急预案

⏹

（二）依据预案编制的单位性质分类：

⏹国家各级政府部门编制的预案

⏹各具体单位编制的预案

例如，突发公共卫生事件预案体系

⏹按突发公共卫生事件可能造成的影响程度以及反应级别划分，可将其分为4类：

❑

（1）县级：

突发公共卫生事件发生局限于一个县内，凭借该县的力量能够将其控制；

❑

（2）地市级：

突发公共卫生事件发生在一个地市内，凭借该地市的力量能够将其控制；

❑（3）省级：

突发公共卫生事件危害较大，但被控制在一个单独的省份里；

❑（4）国家级：

突发公共卫生事件危害极大，超越了省级水平，需要从国家层面上来组织应对措施。

五、我国的应急预案体系的结构层次

⏹《国家突发公共事件总体应急预案》中明确了全国突发公共事件应急预案体系包括：

❑

（1）突发公共事件总体应急预案

❑

（2）突发公共事件专项应急预案

❑（3）突发公共事件部门应急预案

❑（4）突发公共事件地方应急预案

❑（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案

❑（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案

模式提炼：

针对某具体突发事件的应急预案的编制依据，都具体指出了法律法规和预案的名称，几乎没有比较笼统的描述。

上级部门预案的编制依据的集合，是下级应急预案编制依据的集合的一个子集，下级部门的应急预案，其编制依据除了与上级部门的法律法规基本相同之外，还要包括上级部门的总体应急预案和该事件的应急预案。

由此可以得出某具体突发事件应急预案的编制依据模式

第二节提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性

二、应急预案存在的主要问题

⏹

（一）应急预案内容不够完整、可操作性较差

⏹

（二）应急预案的针对性不强

⏹没有针对实际情况进行风险分析和应急资源调查；

⏹有些预案主要是参考其他同类预案，“闭门造车”编出来的

⏹（三）应急预案之间衔接不够

⏹上下级预案、同级预案、政府与企业、相邻地区等相关预案之间没有很好地进行衔接；

⏹出现“盲点”、“重迭”、“矛盾”等现象。

⏹（四）应急预案培训、演练不够

⏹相关部门、人员不了解预案内容和职责；

⏹缺乏应急所需的知识、技能和经验。

⏹（五）应急预案的管理还不规范

⏹预案制定、修订程序不规范；

⏹预案的内容不规范；

⏹预案的评审、检验不规范；

⏹预案的培训、演练不规范；

⏹预案的发布、备案不规范等。

⏹三、应急预案工作面临的困境

⏹

（一）对突发事件，人们往往采取“忽视”的态度

⏹突发事件发生的概率很低；

⏹应急准备需要花费大量的人力、物力，而效果难于衡量；

⏹现实的难题比“潜在的威胁”更显重要；

⏹突发事件损失被低估--长期潜在损失难以估算；

⏹过于相信技术的力量、工程防护措施的效果；

⏹人类“遗忘”、“随遇而安”的习性；

⏹……………………………………

⏹推动应急管理向前发展的主要力量是“重大灾害性事件”本身，重大的变革往往紧随其后。

⏹“痛定思痛”、“亡羊补牢”……

⏹

（二）再完善的应急预案也涵盖不了所有的可能性

⏹（三）总有一些突发事件是无法预测或预防的

（四）真正的“专家”总是稀缺的，预案培训、演练不可能使所有人都成为专家

⏹（五）应急资源总是有限的，即使是国家也不可能无限制地使用资源

⏹（六）应急预案“编起来容易用起来难”

⏹完成应急预案编制的任务容易，但真正编好预案不容易：

预案本身要不断完善：

要针对实际情况、内容要完整、要衔接、要有灵活性……

预案要通过培训、演练，使有关人员熟悉

预案总是有局限性的，永远做不到“十全十美”

⏹预案仅仅是预案，实际的应急处置工作总是出人预料：

⏹人们离开熟悉的工作环境；面对不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴；

⏹信息不充分、不确定性大，应急决策往往不可能照搬预案，而是需要创新性思维；

⏹太原则性的预案对应急行动没有实用价值；太具体的预案用起来困难、缺乏灵活性、也会被抛到一边；

⏹应急资源准备不充分，“巧妇难为无米之炊”。

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径

⏹

（一）应急预案应该是综合性的，而不应该是过于专业化的

❑要区分日常性事件与突发性事件

❑日常性事件：

加强相关部门的管理、提高有关人员的技能

❑突发性事件：

制定应急预案、加强应急准备

❑突发事件威胁到公共安全后，后果是相似的，现场以外的应急响应过程也是相似的

❑现场的处置：

由专业队伍和人员处理—有丰富的经验

❑场外的协调：

打破常规的部门界限——最容易出问题

❑由综合性的应急管理部门制定综合性的应急预案：

❑容易解决预案的“盲点”、“重迭”、“矛盾”等问题；

❑容易综合考虑应急资源的准备与使用，提高使用效率；

❑可较好地解决“总有一些突发事件是无法预测或预防的”问题。

（二）应急预案应该标准化、规范化

应急的指挥协调组织结构应该标准化

⏹应急响应的程序应该标准化

⏹应急相关的术语应该标准化

⏹应急资源的分类应该标准化

⏹不同层级、类别的应急预案应该规范化

⏹应急预案的编制、管理过程应该规范化

⏹（三）重视应急预案的编制过程，而非仅仅其结果——预案文本

⏹要进行风险分析：

了解适用预案范围内突发事件情况：

过去发生了什么？

将来可能发生什么？

——预案应该针对“中等”程度风险，而不是“最高”程度的风险。

⏹要进行能力评估：

摸清“家底”，了解资源及能力情况——预案应建立在现实可行性的基础上，而不是理想化的基础上。

⏹预案应该由专门的应急管理机构组织编制，并成立有经验的应急管理专家、应急救援人员组成的小组，共同编制预案；其经验和信息资源应有继承性、持续性。

⏹通过会议、培训等活动，使相关人员相互熟悉、建立联系；

⏹通过宣传、培训，增强应急知识、能力，提高公众的应急意识。

（四）重视对应急预案进行评审—什么是好的预案？

❑应急预案应符合国家和地方与应急管理相关的法律法规的规定；

❑应急预案应该是“通用”或“全灾种”，既包括通用性条款，也包括特定灾害的应对措施；

❑应急预案应遵守城市和区域规划的相关条款，特别是涉及危险场所和关键设施选址等方面；

❑应急预案应基于对所在区域可能发生的突发事件的调查和评估；

❑应急预案应基于对应急处置所需的资源的全面调查和评估；

❑应急预案应针对应急管理的全过程，而不仅是应急响应一个阶段，如应包括有利于防止灾害发生的措施等；

❑应急预案应明确事件中每一个参与机构及人员的职责和活动；

❑应急预案应以高效、快速的方式调用适量的资源满足最紧迫的需要；

❑应急预案的用词应该简单明了，避免使用有歧义或过于专业性词汇；

❑应急预案应与其它层级政府及相邻行政区域的应急预案和要求相衔接，避免相互冲突；

❑应急预案应分发给有关各方，并定期进行测试和修订，以保持预案“鲜活”。

❑（五）重视对应急预案的培训与演练

❑1、开展应急预案的培训：

❑使在应急预案中赋予了职责的机构负责人了解所在机构及个人在应急组织体系中的位置、职责，以及应急准备的要求等；

❑使在应急预案中赋予了职责的人员熟悉应急预案的内容，明确自己有职责，掌握应急处置知识和技能；

❑使应急预案所涉及的社会公众了解预案内容、应急响应程序，掌握必要的应急知识。

❑2、开展应急预案演练：

❑检验预案：

检验应急预案涉及的部门、单位、组织和个人对应急预案的熟悉程度，发现应急预案中存在的问题，不断修改完善应急预案，提高应急预案的实用性和可操作性。

❑锻炼队伍：

通过演练活动，提高应急相关人员的应急处置能力。

❑磨合机制：

通过演练过程，澄清不同机构、人员的职责，改善不同机构、人员之间的沟通、协调机制。

❑教育群众：

通过演练加强公众、媒体对应急预案和应急管理工作的理解，提高公众的公共安全意识。

❑（六）将应急预案融入应急平台——预案数字化、电子化

❑预案中的组织结构体系，在应急平台中应有相应的通信、指挥、协调手段提供支撑；

❑预案中规定的应急响应程序，在应急平台系统软件中应作为事件处置流程的基准；

❑预案中规定应急资源保障的最低需求标准，在应急平台可作为应急资源调用的依据；

❑预案编制过程中对风险和资源进行调查与评估所获得的信息，在应急平台中可存入应急基础数据库；

❑预案中设定的预警机制，在应急平台中通过监测预警、信息发布等功能模块实现；

❑对特定事件的应急处置操作程序，事先在应急平台中输入并存储，发生事件后可直接调出或根据相关条件自动生成，供应急时参考。