新中国50多年人民代表大会对政府的监督.docx
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新中国50多年人民代表大会对政府的监督
新中国50多年人民代表大会对政府的监督
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会对政府行使监督权体现了一切权力属于人民的社会主义民主原则。
人民代表大会对政府的监督是全面性的最高层次的监督，就监督的对象来说，包括政府机关及其工作人员；就监督的性质来说，既包括对政府行为的合法性进行的法律监督，又包括法律监督以外的工作监督。
不仅监督政府的行为是否合法，而且监督政府的工作是否有效。
一、前30年人民代表大会对政府监督的历史沿革
1.中华人民共和国成立初期和《共同纲领》
新中国成立后，在革命根据地孕育成长的人民代表大会制在全国范围内建立起来。
1949年9月，中国共产党倡导召开了由民主党派、各人民团体和各阶层人民代表参加的中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》。
规定在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议执行全国人民代表大会的职权，在普选的地方人民代表大会召开之前，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。
政协全体会议赋予中央人民政府委员会行使国家权力的职权。
中央人民政府委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。
政务院是国家政务的最高执行机关，向中央人民政府委员会负责并报告工作。
解放初期，各大行政区、省、市、县、乡各级分别设立了各界人民代表会议和人民政府。
各界人民代表会议由各界人士推选的代表和各级政府的代表组成，它代行人民代表大会的下列职权：
听取并审查本级人民政府的工作报告；决定本行政区域的施政方针；审查和通过本级
2.从第一届全国人大至“文化大革命”爆发和1954年宪法
1954年9月中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国第一部宪法。
1954年宪法共4章106条，它肯定、确认了人民代表大会制度。
1954年宪法比《共同纲领》更明确地规定了人大对政府的监督职权。
不仅规定了全国人大有选举或决定国家领导人的职权，还规定有罢免国家领导人的职权。
规定全国人大有监督宪法实施的职权；规定全国人大常委会有监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院工作的职权，有撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令的职权；规定全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质询，受质询的机关必须负责答复；规定了地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民政府委员会的组成人员；规定了地方各级人大有权改变或者撤销本级人民政府委员会的不适当的决议和命令等。
从1954年9月召开第一届全国人大到1957年这一阶段，虽然人民代表大会制度还处在初创时期，但已显示了它作为社会主义根本政治制度所具有的优越性，全国人大和地方各级人大在国家政治生活中发挥了重大作用。
人大对政府进行监督的主要形式是：
制定宪法法律；听取和审议政府及有关部门的工作报告；对重大事项作出决定；通过任免案；组织代表视察等。
逐步建立了全国人大及其常委会的工作机构、工作程序和工作制度，为人大行使对政府的监督职权提供了保障。
从1957年下半年反右派斗争至1966年“文化大革命”爆发，随着“左”倾错误的滋长，社会主义民主与法制建设被忽视，人大及其常委会的作用被忽视，人大工作特别是监督工作不能正常开展：
许多全国性和地方性的重大问题不再提请人大及其常委会审议。
例如，改变宪法中规定的基层政权体制，建立人民公社等，直接由党内决定实施；第一届全国人大第五次会议没有审议第二个五年计划，第二届全国人大第三次会议和第三届全国人大第一次会议都没有听取审议关于上年度国民经济计划执行情况、国家财政决算和当年国民经济计划草案、财政预算的报告。
此外，全国人大立法工作处于停滞状态。
从1959年4月到1975年1月近15年的时间里，没有制定一部法律。
人民代表的权利难以保障。
有的代表在宪法赋予的职权范围内发表的意见，竟被当作右派言论加以批判。
人大会议难以按期召开。
人大的组织机构被不适当地精简压缩，使人大行使职权失去组织保证。
3.“文革”十年期间和1975年宪法
“文化大革命”十年，是人民代表大会制度遭到建国以来最严重的挫折和破坏的时期。
各级人民代表大会基本上停止了活动，1966年7月第三届全国人大常委会第三十三次会议决定延期召开第三届全国人大第二次会议。
此后到1975年第四届全国人大第一次会议召开长达八年的时间里，全国人大及其常委会没有举行过一次会议。
地方人大被彻底砸烂，被集党、政、军、审判、检察于一体的革命委员会所取代。
全国人大代表不再由人民选举产生，而是由革命委员会指派。
民主选举制度被取消。
法律成为一纸空文，不能维护公民的民主权利，甚至不能保障公民的人身安全，许多干部、人大代表、国家领导直至国家主席被任意批斗甚至迫害致死。
人民代表大会形同虚设，完全失去了最高权力机关的作用，当然也就谈不上对政府的监督了。
第四届全国人大第一次会议修改宪法的指导思想是坚持阶级斗争必须年年讲、月月讲、天天讲。
因此引申出必须“坚持无产阶级专政下继续革命”，给阶级斗争扩大化提供了理论和法律的依据。
1975年宪法背弃了1954年宪法的某些基本原则，存在严重的缺陷，并将106条的1954年宪法改为30条，使宪法的具体内容变成了抽象的口号。
1975年宪法削弱了人大的职权。
关于人民代表大会一节只有三条，人大及其常委会的职权只各规定了一条。
1954年宪法中关于人大常委会监督政府的规定也被取消了。
虽规定全国人大任免国务院组成人员、批准国民经济计划、国家预算和决算，并规定国务院对全国人大及其常委会负责并汇报工作，但没有认真按这些规定去做。
如1976年4月任命华国锋为国务院总理，免去邓小平的副总理职务，没有经过全国人大。
1975年和1976年的国民经济计划和国家预算都未提请全国人大批准。
1975年宪法规定地方各级革命委员会既是地方各级人民政府，又是同级人大的常设机关，又规定人大对本级革命委员会组成人员的选举或罢免要报上级国家机关审查批准，这实际是取消了人大对政府的监督职权。
4.粉碎“四人帮”和1978年宪法
1978年2月召开的第五届全国人大第一次会议通过的宪法恢复了1954年宪法的一些基本原则，取消了1975年宪法的一些错误规定，确认全国人大是最高权力机关，全国人大一节增至十条，较详细地规定了全国人大及其常委会的职权，重新规定全国人大有监督宪法和法律实施的职权，全国人大常委会有监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作的职权等条款。
1978年宪法从1975年宪法的30条增至60条，字数也有较大增加，内容比较具体充实了。
但是，由于当时历史条件的限制，在指导思想上仍没有完全摆脱“阶级斗争为纲”的影响。
因此在1978年宪法的序言中还用“坚持无产阶级专政下继续革命”的错误提法，对文化大革命仍采取肯定的态度，在国家机构中继续保留革命委员会。
地方各级人大也陆续召开会议，选举产生了地方各级政府的组成人员。
经历十年动乱破坏的人民代表大会制度
得到恢复，人大及其常委会开始行使包括监督政府在内的职权。
二、近20多年人大对政府监督的新发展
党的十一届三中全会和1982年宪法标志着人民代表大会制度进入了一个新的重要的历史发展阶段。
1979年重新修订的地方人大和地方政府组织法规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，这对于健全人民代表大会制度、加强人民代表大会对县级以上地方各级人民政府的监督，具有重要的意义。
1980年9月，第五届全国人大第三次会议接受中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持修改宪法工作。
1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过了新修改的宪法。
1982年宪法是建国以来最好的一部宪法，它以四项基本原则为指导思想。
全国人民代表大会一节增至22条，关于地方人大也增加了许多内容，为加强和完善人民代表大会制度作出了一系列重要规定。
此后又重新修订了全国人民代表大会组织法、国务院组织法，多次修订地方组织法和选举法，并制定了全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则，使有关人民代表大会制度建设的法律逐步完备。
人大及其常委会对政府的监督工作逐步得到了加强，主要表现为：
1.人民代表大会会议制度逐步实现制度化。
1979年以来全国人大每年坚持召开例会。
1985年以后，每年召开例会的时间固定在三月份。
1989年通过的《全国人民代表大会议事规则》将“全国人民代表大会会议于每年第一季度举行”以法律的形式肯定下来。
全国人大常委会每两个月举行一次例会也实现了制度化。
地方各级人大及其常委会也按照法律的要求定期召开会议。
这保证了人大及其常委会对政府监督的经常性、连续性。
2.加强了人民代表大会的组织建设。
1954年宪法实施期间，全国人大设立了民族委员会和法案委员会两个常设的专门委员会。
六届全国人大决定设立民族、法律、财经、教科文卫、外事、华侨六个常设的专门委员会。
七届全国人大第一次会议又决定增设内务司法委员会。
八届全国人大二次会议决定把环境保护委员会更名为环境与资源保护委员会。
全国人大常委会还设立了法制工作委员会，以适应立法工作的需要。
省和设区的市这两级人民代表大会或者根据本行政区域的实际需要设立了若干专门委员会，或者在人大常委会设立了若干工作委员会。
县级人大常委会也设立了相应的办事机构。
这从组织机构上保证了对政府的有效监督。
3.加大执法检查的力度，增强执法检查的实效，执法检查逐步走向制度化、规范化。
八届全国人大常委会任期的五年内，每年都要组织检查若干部法律的实施情况，共检查了21部法律和决定、决议的实施情况。
根据《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，全国人大常委会执法检查组最后要向常委会会议提交执法检查报告。
全国人大常委会对执法检查计划的制定、检查组的组成、检查的方法和步骤、执法检查报告的审议等，作出了较为具体的规定。
依法抓好执法检查报告的审议和落实，坚持了执法检查报告的审议制度和反馈制度。
明确规定了执法检查报告的审议时间，保证了委员们能够对执法检查报告充分进行讨论，发表意见。
执法检查报告经常委会会议审议同意后，全国人大常委会办公厅及时将执法检查报告连同委员们的审议意见转交法律实施的主管机关即国务院和最高人民法院、最高人民检察院，督促其研究改进执法工作，并在六个月内将改进的措施以及取得的效果向常委会作出书面报告。
执法检查工作不断取得进展，极大地丰富了人大监督工作的内容，有力地促进了宪法和法律的有效实施，把宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职能转化为对改革开放的各项建设事业的现实的推动力，为改革开放和社会主义现代化建设事业提供了良好的法制环境，对于形成有中国特色的法律监督机制具有重要意义。
4.在工作监督方面，全国人大常委会听取和审议国务院及其部门和最高人民法院、最高人民检察院的工作报告已经形成制度。
八届全国人大常委会的五年内，共听取和审议上述机关的工作报告34个，这些报告涉及国家重大改革措施和人民群众关心的一些热点问题，对于常委会了解改革进程、督促改革和发展措施的落实起了重要作用。
全国人大常委会坚持每年第二季度听取和审议关于中央决算的报告，批准中央决算；坚持每年第三季度听取和审议当年计划执行情况的报告，加大了对计划、预算执行的监督力度。
还听取和审议了关于中央预算执行的监督，开辟了监督工作的新途径。
专门委员会还根据需要，听取国务院有关部门和最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，对他们改进工作提出意见和建议。
地方人大在实践中创造了组织代表评议政府、法院、检察院的工作，对由人大及其常委会选举和决定任命的干部进行述职评议，以及督促有关部门建立执法责任制和错案责任追究制等行之有效的监督方式。
这些监督方式较为有效地推动了行政、审判、检察机关改进工作，促进了法律的实施，加强了勤政、廉政建设，取得了良好的效果。
三、总结历史经验教训，进一步加强人民代表大会对政府的监督
全国和地方各级人大在加强对政府的监督方面做了许多工作，有了很大改进和发展，但是离宪法的规定和人民的期望还有相当大的差距，普遍存在监督不力的情况。
原因是多方面的，但主要是体制不顺，职权不清，缺乏完善的监督制度和程序以及人大自身监督能力不强等。
进一步加强人大对政府的监督主要应从三个方面入手。
1.合理界定党委、人大常委会和政府的职能，理顺它们之间的关系
我国宪法规定了四项基本原则，确认了中国共产党的领导地位，同时，又确认了人民代表大会是国家权力机关。
在国家政治生活中存在着坚持党的领导与坚持人民代表大会的国家权力机关地位的关系问题。
在党和国家法律的关系问题上，十二大通过的党章规定：
“党必须在宪法和法律的范围内活动。
”十三大进一步提出党政职能分开，党应当保证政权组织充分发挥职能。
在实际政治生活中，应注意妥善解决两个比较突出的问题：
关于领导人的选举。
1988年各省、自治区、直辖市人大换届时，在省级领导人的选举中，第一次出现代表提名的候选人当选。
在市、县、乡的人大选举政权机关领导人时，各地也陆续出现党委推荐的候选人落选而代表联合提名的候选人当选的情况。
这就提出了如何理解党的领导同人民当家作主的关系问题。
党委推荐候选人同代表联合提名候选人相结合，体现了党的领导与人民群众当家作主相结合，有利于集思广益，发扬民主，选出更能代表人民利益的领导人。
实践表明，实行代表联合提名候选人的效果也是好的。
要继续完善代表联合提名候选人的制度，解决实践中遇到的问题。
关于党组织决策和人民代表大会对重大事项的决定权之间的关系。
党委的意见和建议经过人大常委会讨论并通过之后，成为政权机关的决定，才具有普遍的法律效力。
2.明确人大和政府的职权界线
我国宪法、地方组织法规定了人大及其常委会、政府的职权范围，但这种划分在实际操作执行过程中，还存在职权界线不清，交叉重
复。
人大及其常委会的四项职权-立法权、财政权、重大事项决定权、人事任免权，除了人事任免权的界线比较清楚外，其他三项职权都有待于进一步详细明确。
3.完善人大监督政府的法律、制度和程序应当解决以下几个问题
进一步提高人大和常委会会议的公开程度。
改进人大常委会会议的旁听制度。
可以考虑扩大旁听的范围，在公众自由旁听暂时还难以做到的情况下，可以考虑适当扩大旁听的名额。
改进对人大和常委会的新闻报道工作。
注意报道代表和常委会组成人员对政府工作提出的意见和建议，报道代表和常委会组成人员在审议议案中的不同意见。
进一步开好人大和常委会会议，对政府工作进行批评、监督，推动政府改进工作。
进一步完善人大审议和批准计划和预算的制度。
进一步改进专门委员会的工作，充分发挥专门委员会的作用。
提高人大代表的参政议政的能力，使代表真正能代表选民的意志，更好地代表人民行使权力。
对现行法律进行必要的修改和补充。
进一步明确规定地方人大审议罢免案的程序和人大常委会审议撤职案的程序。
进一步完善地方组织法第39条第6项关于县级以上地方各级人大常委会受理人民群众的申诉和意见的规定。
人大常委会受理申诉的范围应当与人民法院受理行政案件的范围相区别。
明确划分人大常委会和人民法院之间在审查政府行为方面的职能分工。
在我国，人大常委会受理申诉的重点是政府发布的与宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触的具有普遍约束力的规章、决定、命令。
还应当明确人大常委会受理申诉的程序。
有必要在县级以上地方人大常委会设立受理申诉的专门机构。
进一步研究解决对地区行政公署的监督问题和乡、镇人大对乡镇政府监督的问题。
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