毕业论文按照政企分开的原则改革事业单位管理体制.docx

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毕业论文按照政企分开的原则改革事业单位管理体制

毕业论文

题目：

按照政企分开的原则，改革事业单位管理体制

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按照政企分开的原则，改革事业单位管理体制

【摘要】通过对当前事业单位管理体制存在的主要弊端进行分析，从而找出问题根源所在，进而针对问题的根源，做更深入细致地分析、研究、探讨，以政企分开为切入点，探求解决问题的途径，研究改革事业单位管理体制，激活事业单位经营的有效方法。

 事业单位作为我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的主要领域，是实施科教兴国战略的重要阵地，在我国政治、经济和社会生活中发挥着重要的作用。

目前，全国共有事业单位130多万个，职工约2918.8万人。

随着社会的进步和市场经济体制的进一步完善，深化事业单位改革，对推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标，加快全面建设小康社会的进程，都具有十分重要的意义。

  1998年国务院机构改革后，全国经济体制政治体制改革深入发展，科技、教育、文化、卫生等管理体制改革取得了实质性进展，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央组织部、人事部先后下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知等一系列的文件，对推动事业单位管理体制改革起到很大的促进作用，全面深化事业单位管理体制改革有着十分有利的条件。

笔者通过近十年在事业单位工作实践和参与全市中小企业改革的工作实践，结合行政管理专业学习领悟，就事业单位管理体制改革谈几点个人浅显的认识，和大家一起探讨，若有不足之处，敬请老师、同学们批评、指正。

一、认清形势，进一步提高对事业单位管理体制改革紧迫性的认识

　我国大部门事业单位是基于计划经济体制建立的，几经改革，取得了一定的进展，积累了一些有益的改革经验，但由于没有明确的改革目标，缺乏整体性改革思路和配套的改革条件，尤其是人们在思想观念上还存在许多过于片面和僵化的认识，致使事业单位体制改革阻力和困难重重，存在着不少问题。

　　第一，事业单位管理体制改革相对滞后。

随着社会主义市场经济的建立，事业单位发展目标和服务对象的市场化，事业资源及其价格的市场化，以及事业发展与经济发展的一体化要求等等，致使事业单位不能继续按照传统的计划经济机制运行。

正是在这种情况下，各类事业单位管理体制的改革被逐渐提上议事日程。

从总体上看，事业单位体制改革与企业体制和政府机构改革比较，相对滞后。

许多事业单位基本上是党政机关的附属物，事无巨细都由主管部门决定和安排；一些事业单位的人员与机关混在一起，财务与机关“同灶”，不具备市场主体资格，难以经受市场经济风浪，以至于老牛拉破车，效率低下，无所作为。

　　第二，事业单位管理体制改革仍是表层改革，缺乏应有的广度、深度和力度。

前期事业单位体制改革的焦点主要集中在拓宽事业经费来源上。

但这些改革措施，并没有触及事业单位管理体制的核心问题。

没有解决事业单位的职能划分、界定和转换问题，并在此基础上重新界定、适当收缩、有效转换事业单位的职能范围，而只是停留在事业单位人事制度、财务制度等方面的表层改革。

　　第三，发展过程中缺乏规划，存在不合理扩张问题。

改革以来的快速发展有合理成分，也有不合理成分。

相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。

人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。

事业单位管理体制改革尚处在单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段，缺乏明确的改革目标和发展方向。

各自为政进行的改革，既不能触动传统事业管理体制的根基，也不能解决发展中的难题，甚至造成了一些新的问题，给改革增添新的困难。

第四，事业单位管理体制改革仍存在许多误区或禁区。

由于“事业单位”地位、性质、功能、目标、隶属关系、投资渠道、运行方式等方面的特殊性和复杂性，造成人们思想观念上的诸多片面和僵化的认识；而思想认识上的误区和禁区，又必然导致改革行动上的迟缓。

从这个意义上讲，错误的认识和落后的观念是改革的最大障碍。

一部分事业单位不愿意走出主管部门的“襁褓”，希望背靠大树好乘凉；另一方面，一些行政主管部门把事业单位作为自己的自留地，不愿意事业单位独立出来，这都不符合发展的规律，也不能使事业单位发展壮大。

实践证明，实现政企分开，谁早谁主动，谁早谁受益。

第五，政府与市场的责任边界不清。

近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，事业单位政事不分的弊端日益凸现。

一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。

仍有大量服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。

其中有旧体制遗留问题，但更多的是由这些年不合理扩张所致。

社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。

同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。

二是某些领域的改革存在市场化“过度”问题。

突出的表现是，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性而定，而是更多地依据机构自身在市场上的生存能力。

结果是，一些承担社会公益职能的机构被推向市场后，放弃甚至损害公益目标，最终使政府职能和国家目标受到严重影响。

之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面源于对政府和市场各自的功能特点认识不清，更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。

这一倾向在一些地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府尤为突出。

第六，制度建设相对滞后。

从改革实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府为主实施。

不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。

这种改革方式有其优点，可以调动部门和地方的积极性和创造性，但问题也很突出。

既无法确保各个部门和地方的改革都能够按照合理的轨道进行，难以避免部门和地方突出局部利益而忽视整体利益的问题，也难以进行资源整合和布局调整，无法解决长期形成的社会事业布局不合理问题。

二、重新界定事业单位职能，明确改革内容，根本上改变国家包办一切事业的局面   

根据的产业属性，借鉴发达市场经济国家发展各项事业的管理经验，针对中国传统事业管理体制的主要弊端，愚以为，我国事业单位管理体制改革的主要目标应当是：

重新界定、调整、收缩和转换国家的事业职能范围，从根本上改变国家包办一切事业的局面；实现政企分开，改革事业单位的运行机制，增强其发展活力，提高事业管理效率，建立与中国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的事业和产业管理制度。

 按照中央和省关于事业单位机构改革的要求，事业单位应根据社会功能进行分类改革，也就是要按照其承担的社会功能，相对科学地把现有事业单位划分为行政管理执行、社会公益、社会中介和生产经营服务等四种类型，同时按照各类事业单位社会功能和发展方向的不同，确定不同的改革内容，并制定相应的改革措施。

（一）按照"清理、归并、精简、规范"的原则，实施行政管理执行类事业单位的改革。

行政管理执行类事业单位主要依据法律、法规授权或政府委托，承担行政执行、执法监督和经济社会管理职能，一般都没有直接的经济收益。

这类事业单位的改革内容主要是：

对应由行政机关行使的职能，原则上划归行政机关行使，促进政事分开。

对于改革后保留的行政管理执行类事业单位，要参照党政机构改革"三定"的要求，重新明确职能，同时人员编制在现有基础上必须精简，经费来源主要依靠财政供给；开展执法处罚或其它行政事业性收费的，必须严格实行"收支两条线"管理。

这类事业单位今后只允许政府举办，机构编制部门要加强扎口管理，从严控制，依法设立。

（二）按照"整合资源、调整布局"的原则，实施社会公益类事业单位的改革。

社会公益类事业单位主要承担国家交办或鼓励支持且面向社会提供公共产品和服务的职能。

这类事业单位要根据其职能、规模、效益，进行适应市场要求的改革。

改革的主要内容是：

对职能相同或相近而重复设置的，要进行跨行业、跨系统、跨部门重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，要进行合并组合；对任务不足、长期不出成果、社会效益差、经费没有来源渠道、职能已转移消失以及长期未配备工作人员的"空壳"事业单位，要予以撤销。

与此同时，要适应建立公共财政体制的要求，对于满足社会公共需要，不允许或没有条件取得经济收入的纯公益类事业单位，如义务教育、特殊教育、图书馆、博物馆、疾病预防等，要在调整布局、严格核定人员编制的基础上，由财政保障其正常经费供给，以确保其正常向社会提供公共产品和服务。

对既承担社会公益职能，又可通过服务获取一定收入的准公益类事业单位，如非义务教育、非营利性医疗卫生、艺术表演团体、体育和群艺场馆、水利工程维护等，可建立定额补贴和收费相结合的非营利的成本补偿机制；对其公益性职能部分核定财政定额或定项补助经费，同时将可市场化的职责和可经营的资产按市场化运作，努力拓宽有偿服务领域。

这类事业单位的举办主体要逐步实现多元化，可由政府举办，同时支持和鼓励社会力量兴办，支持和鼓励多种形式的联合举办。

  （三）按照"脱钩、改制"的原则，实施社会中介类事业单位的改革。

社会中介类事业单位主要是利用专业知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服务，承担相应的法律责任。

如专利（商标、房地产估价）事务所、招投标信息咨询、资产资信评估、计量和质量认证等。

对这类事业单位改革的主要内容是：

全部与主管部门、挂靠单位脱钩，不再隶属于行政机关，行政机关工作人员也不得在中介机构中兼职。

同时，按照行业特性进行改制，打破部门所有、条块分割的格局。

对暂不具备脱钩条件，且主要为弱质产业和弱势群体服务的少数中介服务机构，要积极引入市场机制，经过一定时期的过渡，逐步走社会化、市场化的发展路子。

  （四）按照"转企、改制"的原则，实施生产经营服务类事业单位的改革。

生产经营服务类事业单位主要是面向市场，承担着为社会提供产品或服务的职责，与企业的宗旨和目的基本相同，但其产品带有一定公益性。

如文物商店、旅行社、宾馆饭店、招待所、培训中心、后勤服务、物业管理等。

这类事业单位，应全部改为企业并转制，建立科学的法人治理结构，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。

而对承担部分服务管理职能的，可将服务管理职能与生产经营业务剥离后，进行企业化分体运作。

在实施这类单位改革时，应加大投资主体多元化的力度，鼓励社会力量兴办或多种形式的联合举办，也可以挂牌出售。

三、以政企分开为突破口，建立起符合事业单位自身特点和发展规律的管理体制 

今后几年事业改革的基本思路是走“脱钩、分类、放权、搞活”的路子。

愚以为，当前改革要把握两个重点：

（一）牢固树立法人意识，提高依法办事的能力。

事业单位是和国家机关、企业、社会团体并列的四大法人之一。

确立法人地位，以独立的法人资格进入市场，是建立社会主义市场经济体系对事业单位的基本要求。

随着我国依法治国进程的加快，事业单位法定代表人要与时俱进，严格在法律、法规和政策范围内行使权力，履行义务，提高依法办事能力，维护自身的合法权益。

一是要依法登记。

事业单位登记是事业单位确立法人资格，取得受法律保护的“身份证”和开拓市场的“通行证”的必要程序，也是产生法定代表人的法定程序。

因此，各事业法人必须按照《事业单位登记管理暂行条例》的要求，依法进行设立、变更、注销登记，依法进行年检年审，自觉接受登记机关的监督管理，争创遵纪守法的优秀事业法人。

二是要依法办事。

市场经济是法制经济，事业法人进入市场必须遵循法律规章，履行法定义务，享受法定权利。

当前，事业法人尤其要遵循经济规律，遵循市场法则，稳健地实施决策、改革和管理，在法治的环境中不断发展壮大自己。

三是要依法维权。

经各级登记机关依法登记的事业法人的权力不容侵犯。

在日常工作中，侵犯事业法人权利的案例比比皆是，许多法定代表人委曲求全，不敢理直气壮地拿起法律武器，依法维护自己的权利。

我们举办这期培训班，主要目的之一就是提高大家的法制观念和法律意识，使每个事业法人及其法定代表人依法办事和依法行使职责，在市场经济的大潮中，规范运作和管理，实现“两个效益”同步增长。

（二）尽快与市场接轨，推动事业单位投资主体由单一化转向多元化发展。

采取多渠道、多形式筹措资金，联合举办事业单位。

也可通过政府购买服务的方式鼓励民营机构兴办公益性事业。

同时，要推动有条件的能够面向市场经营的事业单位向改制转企方向发展。

要把改企转制作为事业单位机构改革工作的重点。

使国有资产最大限度地从事业单位中退出，把事业单位中的非经营性资产转变成经营性资产，这既是盘活事业单位的关键，也是事业单位机构改革的重点。

按照事业单位的改革要求，现有生产经营服务类和社会中介类事业单位，原则上应全部改为企业并转制。

这是因为：

一是这类事业单位所承担的社会功能已不再属于事业性质，必须进行"归位"。

改企转制有利于这类单位自身的良性发展，同时也有利于国有资产的最大限度退出。

二是如果单纯地把这类事业单位改企，而不同时对其所有制形式进行改革，那么国有企业的一些弊端又会成为困扰这些单位发展的障碍，最终还要对其进行产权制度改革。

为了避免"二次改革"，我们要对转成企业的事业单位同时进行所有制改革，把"改企"与"转制"同步推进、一步到位。

这也是检验事业单位机构改革成功与否的重要标准。

在事业单位改企转制工作中，要借鉴国有企业改革的成功经验，从实际出发，鼓励社会资本以控股、参股、收购、兼并等方式积极参与改革，真正通过市场化手段加快非经营性资产转为经营性资产的步伐。

同时，对不同规模、不同类别的事业单位，可以采取相应的改制方式。

凡规模较大，有良好发展前景和市场潜力，又能取得市场收入的生产经营服务类、社会中介类事业单位，以及有条件的社会公益类事业单位，在实行企业化管理或转为企业后，可采取公司制等形式进行改制；凡规模一般的生产经营服务类、社会中介类事业单位以及有条件的社会公益类事业单位，可采取股份合作制等形式进行改制，技术、业务骨干可作为主要投资主体，在股份中持大股，国有股占小股；凡规模较小，长期亏损已经资不抵债的生产经营服务类、社会中介类事业单位，经批准可整体拍卖或出售部分产权，以促进经济资源的优化配置。

总之，要通过产权制度改革，改变事业单位长期存在的单一所有制结构，促使其尽快成为投资主体多元化、有较强市场竞争力的法人实体和竞争主体。

（三）与政府脱钩，激活管理内部机制。

改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，使事业单位的人事制度与党政机关的人事制度脱钩，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和完善聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的人事制度。

全面推行聘用制度。

在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定双方的人事关系和权利义务。

在事业单位建立和推行聘用制度，可以实现由身份管理向岗位管理的转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体的转变，由国家用人向单位用人的转变，解决人事管理中长期存在的能上不能下、能进不能出的问题。

建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。

用岗位管理取代身份管理，在人事管理的各个环节彻底改变过去身份管理的方式，在用人、统计、计划、调配等方面取消身份区别，建立适应岗位管理的制度和办法，鼓励优秀人才脱颖而出。

建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。

在事业单位逐步建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样，自主灵活的分配激励机制。

全面推行聘用制度。

在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定双方的人事关系和权利义务。

在事业单位建立和推行聘用制度，可以实现由身份管理向岗位管理的转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体的转变，由国家用人向单位用人的转变，解决人事管理中长期存在的能上不能下、能进不能出的问题；建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。

用岗位管理取代身份管理，在人事管理的各个环节彻底改变过去身份管理的方式，在用人、统计、计划、调配等方面取消身份区别，建立适应岗位管理的制度和办法，鼓励优秀人才脱颖而出；建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。

在事业单位逐步建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样，自主灵活的分配激励

（淮南市园林局：

陈斌）

参考文献：

1、陈  鹏《事关全局的改革——我国事业单位人事制度改革综述》  

2、葛延风《社会事业体制和事业单位改革的成绩问题》