XX市学校建设PPP实施方案.docx
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XX市学校建设PPP实施方案
XX省XX市第一中学（东校区）
建设PPP项目
实施方案
XX市教育局
XX省城建设计研究总院有限公司
二〇一五年三月
一、编制依据和原则1
二、项目概况3
（一）项目名称3
（二）项目地点3
（三）建设内容及规模3
（四）合作期限5
（五）项目总投资5
（六）建设资金来源5
三、项目采用PPP模式运作的必要性和可行性5
（一）项目采用PPP模式运作的必要性5
（二）项目采用PPP模式运作的可行性7
（三）项目采用PPP模式运作的目标和意义9
四、项目运作模式9
（一）实施机构9
（二）合作期限9
（三）运作模式9
（四）项目回报机制10
（五）项目运作结构图11
（六）操作程序12
五、风险分配原则和分配机制15
（一）风险分配原则15
（二）风险分配机制15
（三）风险防范措施16
六、项目合同体系17
（一）PPP项目合同关键条款17
_
（二）股东协议关键内容30
七、项目的监管体系33
八、社会资本的选择34
（一）采购方式34
（二）采购主体35
（三）社会资本资格条件35
（四）投标保证金36
（五）招标标的37
（六）评标方法和评标原则37
（七）采购文件组成38
九、财务测算39
（一）财务测算目的39
（二）政府购买服务的构成39
（三）测算公式39
（四）财务测算假设40
（五）测算过程43
（六）初步财务测算的结果49
附件1项目前期费用50
附件2政府购买服务费计算方法和报价限值51
附件3运维绩效服务费调价公式55
II
一、编制依据和原则
（一）编制依据
国务院
1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）
2.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
3.《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）
4.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
发改委
1.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）
2.《基础设施和公用事业特许经营管理办法（》发改委2015年第25号令）
财政部
1.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）
2.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）
3.《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号）
4.《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）
5.《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）
部委联合行文
1.财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）
2.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域
推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42
号）
XX省
1.《XX省人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（X政〔2015〕123号）
2.《XX省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人行XX中心支行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（X政办〔2015〕51号）
3.《XX省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见》（X财
金[2014]1828号）
XX市
1.《XX省XX市第一中学（东校区）建设项目可行性研究报告》
2.《XX市第一中学东校区修建性详细规划设计》
（二）编制原则
1.依法合规，公开透明。
严格执行国家法律、法规、规章和政策，
政府对社会资本的选择规范、透明，项目实施遵循“公平、公正、公开
和诚实信用”的原则；
2.风险可控，收益对等。
项目实施综合考虑政府风险管理能力、市场风险管理能力等要素，遵循“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”的原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险；
3.平等协商，重诺履约。
按照“平等协商，互利互惠”的原则，明确政府和项目公司间的权利和义务；树立契约理念，细化和完善合同条款内容，明确项目采购预算管理方式、收费定价调整机制、绩效评价付款调整机制、争议解决程序，项目移交、退出安排。
二、项目概况
（一）项目名称
XX省XX市第一中学（东校区）建设PPP项目
（二）项目地点
本项目拟建地点位于XX市东部新城，具体位置在市委党校东，X河
东X南、XXX。
（三）建设内容及规模
XX一中东校区项目为规模5098人的普通高级中学，住宿学生4000
人，建设用地红线内面积32.7227公顷。
校园由8组建筑群构成，分别为
综合教学楼、周转教学楼、综合实验楼、图书行政楼、综合艺体楼及操场
看台、生活服务楼、学生宿舍、教工宿舍等，以及其他附属建筑及相关配
套基础设施。
总建筑面积为148043平方米，其中地上建筑面积131300平
方米，地下建筑面积16743平方米。
本项目主要经济技术指标如表1所示（依据修建性详细规划设计）。
表1
项目主要经济技术指标
序号
项目
数量
单位
备注
一
规划总用地面积
22.7227
ha
二
可建设用地面积
21.1507
ha
总建筑面积
148043
m2
三
其中：
地上建筑面积
131300
m2
地下建筑面积
16743
m2
1
综合教学楼建筑面积
30826
m2
3座×5层
2
周转教学楼建筑面积
9207
m2
1座×5层
3
综合实验楼建筑面积
14362
m2
2座×5层
4
图书馆建筑面积
8138
m2
1座×2层
5
行政楼建筑面积
7371
m2
1座×7层
6
艺术楼建筑面积
15293
m2
1座×4层
7
体育馆建筑面积
5962
m2
1座×2层
8
生活服务楼建筑面积
11781
m2
1座×3层
9
学生宿舍建筑面积
33599
m2
6座×6层
10
教师公寓建筑面积
10564
m2
2座×10层
11
看台建筑面积
940
m2
1层
四
建筑基底总面积
35039
m2
五
建筑密度
16
%
六
建筑容积率
0.6
—
七
绿地率
30
%
八
机动车停车数量
425
辆
九
其中：
地上停车
125
辆
地下停车
300
辆
自行车停车数量
3000
辆
十
地上停车
2500
辆
地下停车
500
辆
4
（四）合作期限
根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通
知》（财金[2015]57号）规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10
年。
本项目合作期为17年，其中建设期为2年，运维期为15年。
（五）项目总投资
参考《XX省XX市第一中学（东校区）建设项目可行性研究报告》，
并考虑采用PPP模式的投融资方式，项目总投资估算为68000万元。
其中
项目建设安装工程费为38921.99万元，设备及工器具购置费为11650.00
万元，工程建设其它费为2097.25万元，征地拆迁费为7778.75万元，基本预备费为4912.57万元，建设期贷款利息为2639.44万元。
设备及工器
具按要求分期实施，分批依法采购。
设备及工器具购置费以竣工验收当年
实际已发生经决算审计的金额为准。
后期实施的设备及工器具购置，根据
后期的设备及工器具购置费实际发生金额调整可用性服务费。
（六）建设资金来源
本项目建设资金由项目公司负责筹集，项目公司自有资金为项目总投
资的20%，剩余资金由项目公司向金融机构申请贷款或项目公司自有资金
投入等方式获得。
三、项目采用PPP模式运作的必要性和可行性
（一）项目采用PPP模式运作的必要性
1.运用PPP模式，能够有效缓解XX市政府财政支出压力。
XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入
社会资本，可以解决XX市人民政府建设资金不足的现实问题，提高财政
资金使用效益，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压
力，平滑年度间财政支出，防范和化解政府债务风险。
2.通过PPP模式，可以提高XX一中学校服务供给的效率。
XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入
社会资本，充分发挥社会资本在建设和运营管理技术上的优势，利用其先
进的经营理念、技术经验、管理模式以及雄厚的资本，全面提升XX市第
一中学（东校区）的工程建设质量，提高公共产品的供给效率和服务水平
等。
3.通过运用PPP模式，可以合理有效分配本项目风险。
XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入
社会资本，可以有效地将本项目原来完全由政府承担的一部分风险，在一
定程度上转移到社会资本承担，从而降低政府所承受的项目建设和运营风
险。
同时，由于政府分担一部分风险，减少了社会资本的部分风险，使风
险分配更合理，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。
4.通过运用PPP模式，可使本项目的效益最大化。
XX省XX市第一中学（东校区）建设项目采用PPP模式，通过引入
社会资本，从设计、融资、建造、运营、管理和期满移交的项目全生命周
期考虑，从而实现经济效益和社会效益的最大化。
通过以上分析可知，XX省XX市第一中学（东校区）建设项目运用
PPP模式进行运作是完全必要的。
（二）项目采用PPP模式运作的可行性
1.政策可行性
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
（国发〔2014〕60号）要求“鼓励社会资本加大社会事业投资力度。
通过
独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办
公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施
建设。
尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。
各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范
围，各类经营主体平等参与。
”
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领
域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）
要求“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环
境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、
文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳
增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。
”
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改
投资〔2014〕2724号）从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、
规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会
资本合作（PPP）提出具体要求。
为保证政府和社会资本合作（PPP）项目实施质量，财政部日前印发
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），以
规范政府和社会资本合作项目操作流程。
操作指南从项目识别、准备、采
7
购、执行、移交等5个环节的操作流程做出了详细说明。
根据国家出台的相关政策文件要求，为进一步规范和推进政府向社会
力量购买服务工作，加快政府职能转变，深化社会领域改革，创新公共服
务提供方式，提高公共服务水平和效率，XX市人民政府决定采用政府和
社会资本合作（PPP）的运作模式建设和运营维护XX市第一中学（东校
区）项目。
2.市场可行性
随着我国城市基础设施PPP模式的深入推广，教育领域基础设施建设
与运营维护服务项目也在逐步采用PPP模式。
引入社会资本投资、融资、
建设和运营，实现建管分离，突出政府的监管职能，加强项目建设监管和
维护管理的监督。
财政部2015年9月公布了第二批政府和社会资本合作（PPP）示范项
目，其中有12个项目为教育领域PPP建设项目。
长郡湘潭高新实验学校PPP建设项目，总建筑面积128988平方米，
总投资约5.7亿元。
建设内容包括教学楼、科技楼、艺体馆、多功能报告
厅、食堂、学生宿舍、教师宿舍和篮球场等。
该项目合作期为10年，其
中建设期为2年，运维期为8年。
台州市第一技师学院PPP项目，总用地面积为105173平方米，总建
筑面积80119平方米，总投资约为人民币4.5亿元。
该PPP项目合作期限
为12年，其中建设期为3年，运营期为9年。
由项目公司具体负责台州
第一技师学院项目的投资、融资、建设和运营维护（包括教学楼、宿舍楼、
图书馆、食堂及校园配套基础设施等）。
8
由此可见，教育领域PPP建设项目已具有广泛的市场认可度和市场可
行性，将为本项目的投资建设提供参考范例。
（三）项目采用PPP模式运作的目标和意义
通过市场化运作引入资金和机制，不仅有利于解决政府在基础设施投
资、建设、运营管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本项目的投
资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资本各自的优势，
形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
四、项目运作模式
（一）实施机构
XX市人民政府授权XX市教育局为XX省XX市第一中学（东校
区）建设PPP项目的实施机构，负责本项目的组织实施和各项具体工作。
（二）合作期限
本项目合作期为17年，其中建设期为2年，运维期为15年。
（三）运作模式
PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社会资本合作模式，
是指政府为了增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过授予经
营权、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分
担的长期合作关系。
PPP模式常用的具体模式包括DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）、
BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、O&M（委托运营）、
BOO（建设-拥有-运营）、ROT（改建-运营-移交）等多种模式。
不同的项
9
目，根据项目的经营性特点（经营类或准经营性或公益性）、项目类型（已
建、新建或改扩建）、收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本
框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素，可选择不同的运作模式。
根据XX省XX市第一中学（东校区）建设PPP项目的特点，结合XX市的实际情况，建议本项目采用BOT的运作模式，即“建设-运营-移交”。
项目实施运作过程中着重考虑以下几个方面：
（1）加强组织推进，编制实施方案。
实施方案应组织XX市相关部
门进行论证，经政府办公常务会批准后组织实施，确保项目的可行性、可
操作性和财务可持续性。
（2）合理确定社会资本的选择方式和社会资本的准入条件。
根据本
项目的实际情况，建议采用公开招标的方式选择社会资本。
（3）综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能
力等要素，合理分配政府和社会资本在本项目中的风险。
（4）明确监管架构，确保监管到位，保障项目顺利实施。
（四）项目回报机制
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
（财金〔2014〕113号），项目回报机制分为使用者付费、可行性缺口补助、
政府付费等支付方式。
本项目为纯公益性项目，自身缺乏使用者付费机制，在PPP合作模式
中，通过政府付费机制实现项目公司的投资收益。
政府方按照《PPP项目
合同》的约定，向项目公司支付政府购买服务费，政府购买服务费来自政
府财政资金。
本项目政府购买服务费应纳入XX市跨年度财政预算以保障
10
政府的支付信誉。
（五）项目运作结构图
监管，支付政府购买服务费
XX市教育局
项目
保险合同
保险公司
PPP项目合同
公司
授
建设、运营、期满移交
权
股东协议
贷款
注
15%
85%
注
资
资
XX市
授权
XX市建设投资
金融机构
社会投资人
有限责任公司
人民政府
项目结构说明：
（1）XX市人民政府授权XX市教育局为本项目的实施机构；
（2）XX市人民政府授权XX市建设投资有限责任公司（以下简称
“XX建投”）为本项目的政府出资方；
（3）建议XX市教育局通过公开招标的方式选择合适的社会资本；
（4）XX建投与选定的社会资本合资组建项目公司，签订《股东协
议》，项目公司在XX市注册成立。
根据《国务院关于调整和完善固定资
产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定，固定资产投
资项目的资本金比例不低于项目总投资的20%，本项目为项目总投资的
20%；
（5）本项目建设资金由项目公司负责筹集，项目公司自有资金为项
目总投资的20%，剩余资金由项目公司向金融机构申请贷款或项目公司自
有资金投入等方式获得；11
（6）根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财
金〔2014〕156号）文件规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%。
本项目的项目公司股权比例为XX建投15%，社会资本85%；
（7）建议本项目合作期17年，其中建设期为2年，运维期为15年；
（8）XX市教育局与项目公司签订《PPP项目合同》，项目公司为本
项目投资、融资、建设、运营维护和移交的主体。
本项目合作期满后，项
目公司将本项目全部设施及相关权益以项目合同约定的条件和程序无偿
完好地移交给XX市教育局或政府指定机构，且不存在影响移交项目设施
及相关权益完整性所产生的担保、抵押等法律事实；
（9）XX市教育局根据《PPP项目合同》对工程建设的进度、质量
进行监管，对运营维护进行考核，并根据监管考核情况向项目公司支付政
府购买服务费（包括可用性服务费和运维绩效服务费）。
（六）操作程序
1.编制实施方案及报批
为保证工作的有效进行，咨询机构在尽职调查的基础上制定可操作的
实施方案，XX市教育局组织相关部门对实施方案进行论证，实施方案根
据论证意见修改后向XX市人民政府报批，批准后的实施方案作为投资人
招标的指导文件。
2.编制财政承受能力论证和物有所值评价报告及报批
咨询机构协助XX市财政部门对本项目进行物有所值定性评价分析
和财政承受能力论证，综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等
因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算12
3.编制《PPP项目合同》和《股东协议》及报批
咨询机构以批准后的实施方案为依据，编制《PPP项目合同》、《股东
协议》等协议文件；XX市人民政府法制办应对协议文件进行审核，审核
报批后的协议文件将作为社会资本选择时的招标文件附件。
4.招标准备
本项目采用公开招标的方式。
通过招标准备工作，确定招标组织单位，
合理安排招标分工协作，并将需要在招标文件中体现的条件予以落实，据
以编制招标文件。
（1）成立招标工作领导小组；
（2）参与政府沟通，落实项目基本条件；
（3）编制招标文件；
（4）发布资格预审公告。
5.招标与投标
（1）发布招标公告；
（2）出售招标文件；
（3）投标人提问，招标委员会回答投标人提出的问题；
（4）投标人自行勘察现场情况；
（5）投标人根据有关文件及勘察结果准备投标文件。
6.开标与评标
在确定的时间组织开标，根据评标细则评审投标人的投标文件，选择
合适的社会资本。
评标采用综合评分法，评标过程中应综合考虑投标人的
融资能力、综合实力、业绩以及投标报价等综合因素确定中标人。
13
7.草签合同
确定中标人后，政府与中标的社会资本就《PPP项目合同》进行具体
谈判并草签合同。
谈判的具体工作包括：
（1）在每轮谈判前，应制定谈判方案；
（2）与中标人进行谈判，谈判结束后应对谈判结果签订备忘录；
（3）根据谈判结果修改《PPP项目合同》，并将未达成一致的实质性
问题提交政府决策；
（4）根据政府决策和谈判一致意见修改《PPP项目合同》，并将项目
合同上报政府审批；
（5）签订《PPP项目合同》。
8.草签合同后的工作
草签合同后，中标的社会资本与政府出资方签订《股东协议》，并组
建项目公司，负责完成相关的审批工作。
为了合理控制上述期间的风险，
政府可与选定的社会资本签订备忘录，明确约定这期间双方的工作内容、
权利和义务。
（1）社会资本申请工商登记并设立项目公司；
（2）项目公司注册资本金到位，项目启动资金及时汇至项目公司公
管账户；
（3）项目公司与XX市教育局正式签订项目合同或补充协议；
（4）项目公司负责本项目的投融资、建设、运营维护和移交等工作；
（5）XX市教育局及政府相关部门负责在本项目投融资、建设、运
营维护、中期评估、移交、环保、劳动者权益等全过程进行监管。
14
五、风险分配原则和分配机制
（一）风险分配原则
根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金
〔2014〕156号），XX省XX市第一中学（东校区）建设PPP项目在运
作的过程中，要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确二者之间的
权利义务关系，并坚持风险分配的以下基本原则：
（1）承担风险的一方应该对风险具有控制力；
（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移，如购买相应保险；
（3）承担风险的一方对于控制风险有更大的经济利益或动机；
（4）由该方承担该风险最有效率；
（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此风险产生的额
外费用和损失转移给合同对方。
（二）风险分配机制
按照上述风险分配的基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策
导向，根据本项目的实际情况，以及双方的
升级会员 