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论落实党员监督权

论落实党员监督权

马慧吉

2012-07-1810:

01:

45　　　来源：

《求实》2011年10期

　　【内容提要】监督权是党员民主权利中最难实现的一项权利。

目前，在党员监督权的实现方面，还存在着不敢监督、无力监督和不愿监督等现象。

这些现象的产生既有现行制度设计的掣肘，也有传统政治文化的影响，还有一些是由于党员领导干部素质的欠缺所致。

为切实保障党员的监督权，必须实现党内监督的规范化和制度化，建立和完善党内批评制度，着重加强对党员领导干部的监督，完善党内质询制度和举报制度。

　　【关键词】党员监督权监督制度落实

　　党员监督权是指党员依据党章和其他党内法规的规定所享有的监督党的组织、党员领导干部和普通党员的权利。

党员的监督权主要包括党章第四条第四项规定的批评权、揭发检举权和要求罢免权。

党员享有监督权，既是党内民主的内在要求，也是防止权力异化变质的客观需要。

　　一、党员监督权落实不到位的三种表现

　　目前，党员监督权利的实现状况并不理想。

有调查显示，监督权是党员民主权利中最难实现的一项权利。

在回答“您认为党员的民主权利，哪一项最难落实”问题时，监督权排在第一位（占45.98%），知情权排在第二位（占37.93%），然后是参与权（24.14%）和选择权（13.79%）。

[1]（P207-231）坦率地讲，目前不敢监督、无力监督和不愿监督的现象在党员中还普遍存在。

（一）不敢监督。

　　对于部分党员领导干部以权谋私和违法乱纪的情况，很多党员心知肚明，也是义愤填膺，但却缺乏党内监督的勇气，不敢监督的现象普遍存在，原因很简单，很多党员害怕受到打击报复。

现实生活中由于监督遭到领导报复的例子举不胜举，党员仅仅因为反映问题就被抓押的情况也是偶有发生。

因此，党员在行使监督权利的时候，不得不反复掂量由此产生的后果。

调查显示，党员选择匿名方式的原因主要是“怕打击报复”（占62.44%），有的是“担心纪检机关泄密”（占32.89%），有的是“不愿暴露身份”（占27.10%）。

[2]党员在行使监督权时需要的勇气和高昂的代价，导致很多党员看见违法乱纪的事情只好睁一只眼闭一只眼。

党员在开展党内批评的时候，同样存在不敢批评的现象。

在党内生活中，大部分党员都曾受到过领导的批评，而领导受到下属党员批评的却明显不多，后一比例偏小的主要原因依然是党员担心批评领导会被“穿小鞋”。

（二）无力监督。

　　很多党员在行使监督权的过程中，普遍感到监督的渠道比较狭窄，而且感觉监督的深度明显不够，虽然隐约感到有些党员领导干部有问题，但往往无从入手。

还有的党员监督方式不恰当，往往很容易把严肃的维护党纪的事情，最后闹成个人之间的感情纠葛，结果反成了被调查和批评的对象。

此外，各级党组织对监督者的支持和保护的力度不够，对违纪者查处不力，也使违纪者有恃无恐，监督者则孤立无援。

调查发现，对自己行使监督权的情况作评价时，有17.9%的人认为自己虽然愿意行使监督权，反映情况的渠道也比较畅通，但反映的情况很少得到答复；13.5%的人认为自己虽然愿意行使监督权，但渠道不够畅通，尤其是缺乏必要的保障措施，从而无法甚至不敢行使监督权。

[3]在众多因素的作用下，党员无力监督的现象就比较常见了。

　　（三）不愿监督。

　　坦率地讲，党员要求行使监督权利的愿望还是比较强烈的。

中纪委研究室党风廉政建设问卷调查分析报告显示，愿意“积极举报”的达51.99%，“涉及自身利益才举报”的也有10.14%，“无论什么情况都不举报”的只占3.22%。

[2]可见，大多数党员具有党内监督的强烈诉求。

虽然党员的监督愿望比较强烈，但不可否认的是，党员在党内行使监督权的时候，遭遇的尴尬比较多。

党员一旦行使了监督权，就可能遭到单位领导、同事，甚至是家人的反感和不解。

行使监督权的党员俨然成了异类，这种状况导致党员不愿监督的现象越发严重。

另一份问卷调查也显示了这种情况，在回答“您在党的会议上，批评过其他党员吗”的373名农村党员中，回答“有”的为134人，仅占总数的35.9%。

在回答“您有没有揭发检举过某些党组织和党员违法乱纪的事实”的1075名企业党员中，回答“有”的为168人，仅占总数的15.6%。

[4]在党内民主生活中，党员也不愿认真开展批评，会上只谈工作不谈思想，只讲成绩不讲缺点，只谈希望不谈问题的现象普遍存在。

调查中，在回答“目前你们单位在党的民主生活会上，开展批评的内容是什么”的问题时，回答“只谈工作”的占71.7%；“只谈思想认识和观念”的占17.1%；回答“既谈工作又谈思想”的占11.2%。

[5]此外，还有很多党员认为监督不监督意义都不大，不会起到什么作用。

这种心理导致他们对党内生活不热忱、不主动、不关心，党内民主生活往往都是被动参加的，更别提行使监督权了。

　　二、党员监督权落实不到位的原因剖析

　　党员监督权利之所以存在落实不到位的现象，其原因是综合的、复杂的、多方面的。

党员监督权落实情况不尽完善既有历史原因，又有现实原因；既有主观因素，又有客观因素；既有外部影响，又有内部作用。

归结起来，主要有以下三个方面的原因：

（一）现行制度设计的掣肘。

　　制度经济学认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。

[6]（P225-226）制度发挥着其他调节力量不可替代的功能，是组织变革和发展的重要因素。

制度设计所具有的科学性、系统性和有效性的特点，将会从根本上促进和保障党员权利的实现。

目前在保障党员监督权方面，虽然已经有了一系列的制度，但有些制度未能随着时间的推移、环境任务的变化而进行改变，有些制度原则性规定过多、缺乏具体可操作性，有些制度制定得过于粗糙和简单，有些制度则缺少必要的程序性规定。

总之，现行制度设计的种种弊端严重地影响了党员监督权的实现，导致其实际效果大打折扣。

　　现行的保障党员监督权的制度还有待改进和完善。

党内监督制度不健全，导致党员的监督权有名无实。

党内监督一直以来都是比较薄弱的环节，虽然近年来出台了不少条例和制度，但党员的民主监督权利仍难以实现。

作为党内监督机构的纪委，自主性和独立性不强，缺乏制度上的规范和支撑，很难有效发挥监督作用。

目前，党内监督方面的很多制度都是条文规定得比较宏观和抽象，而实际可操作性和执行效果却很不理想。

比如说，党内有关制度和条例规定了党员享有罢免权，但却没有具体规定党员在什么样的情况下具有罢免的权利，在实践中如何具体行使，如何通过党员投票表决的方式对领导干部进行罢免和撤换，这些都有待进一步改进和完善。

诸如此类的问题仍需更加明晰、权威、具有较强可操作性的制度来进行规范。

　　此外，相关的保障党员监督权的配套制度也无法满足发展的需要。

由于对党员行使监督权的保障制度和保护措施严重缺位，出现了很多诸如党员的举报材料落到被举报人手里的情况，导致党员在现实生活中往往需要拿出很大的勇气，甚至付出巨大的代价才能行使权利。

遭到报复的党员如果得不到有效保障，则党员行使监督权的积极性必然会大大受挫。

因此，在保障党员监督权的过程中，制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性和长期性的关键性问题还明显不足。

（二）传统政治文化的影响。

　　1956年，美国政治学家阿尔蒙德（G·A·Almond）在《政治学杂志》上发表论文“比较政治体系”，首次提出了“政治文化”这一概念。

后来，派伊（LucianPye）和韦伯（S·Verba）在此基础上对政治文化进行了新的阐发。

中国在漫长的历史长河中形成了不同于西方的另一种政治传统，它对中国人的政治人格产生着强烈的渗透力和影响力。

中国传统政治文化从根本上说是一种非民主主义的政治文化，“作为意识形态而论，专制主义这个词可以概括一切”。

专制思想在中国社会可谓根深蒂固，无论是辛亥革命，还是新文化运动都未能彻底根除其影响。

中国共产党是在一个有着两千多年封建历史和小农经济土壤的条件下领导革命、建设和改革事业的党。

正因为如此，邓小平在论及党和国家领导制度的改革时，才特别分析了党内生活和国家生活中存在的带有专制主义色彩的种种弊端。

　　在中国人的传统政治文化中，自主意识和参政意识特别薄弱，而国家意识、服从意识却特别强烈。

从目前的情况看，党员对党的领导干部还存在顺从和恐惧心理，不敢提出不同意见，缺乏维护自身监督权利的积极性和主动性。

有些党员的“臣民意识”还比较强烈，权利意识淡薄，政治冷漠和人身依附意识普遍存在。

在这种政治文化的影响下，党内片面强调权威服从，格外注重党员的义务；片面强调党员是被监督的对象，忽视党员监督主体的地位。

党员在党内政治生活中常常处于被动地位，聆听上级指示的时候多，提出意见建议的时候少；贯彻落实的时候多，参与决策的时候少；履行义务的时候多，行使权利的时候少。

党员的各项民主权利往往被淹没在形形色色的长官意志、首长指示和绝对服从的被动局面中。

党员的权利依赖于领导干部的“恩赐”，则必然导致他们在政治生活中缺乏应有的热情和主动性。

　　以儒家政治思想为主线的中国传统政治文化，使得等级制度和家长制的观念在政治生活中仍有一定的市场。

部分党员领导干部的身上还存在着特权思想和官僚主义等不良习气，个人说了算、个人凌驾于组织之上、个人代替组织等情况普遍存在，其结果只能导致个人专断和以权压法。

久而久之，党内政治生活中一些不正常的现象被正常化。

在传统政治文化的消极影响下，家长制取代了集体领导，党员是党内主人的观念为“官本位”和“官贵民贱”等思想所代替，特权思想代替了党员一律平等的观念，人治思想大过法治观念。

可以说，传统政治文化的消极影响严重挤压了党员权利的发展空间。

　　（三）党员领导干部素质的欠缺。

　　党员监督权利得不到切实保障，部分党员领导干部素质的欠缺是不能不提到的一个重要原因。

党员领导干部自身的思想政治素质、文化素质、民主素质等较之过去虽然有明显提高，但与保障党员权利的要求相比，尚存在一定的差距和不足。

　　部分党员领导干部认识不足或素质不够是目前党员监督权利得不到保障的重要原因。

有些领导干部容不得半点民主，完全漠视党员的民主权利，把党内权力授受关系完全颠倒。

还有的领导干部低估党员队伍的整体素质，认为普通党员根本不会从全局考虑问题，这些党员只配接受领导和指挥。

有的领导则把党员行使权利放在坚持党的领导的对立面，认为如果党员的权利行使过多，就会影响和削弱党的领导。

部分领导干部面对自己的缺点和不足，不去主动改正，不进行反思和总结，而是表现出满不在乎、习以为常，甚至为自己的错误进行百般辩护。

事实上，少数领导干部之所以不肯保护党员的民主权利，很多都是出于维护自身利益和权力的考虑，唯恐党员权利的行使会危及自己的私利。

　　此外，社会舆论宣传的偏失也是党员监督权利落实不到位的原因。

舆论宣传强调党员履行义务的事例远远多于宣传党员行使权利的案例，以至于社会上普遍把维护权利等同于个人主义，行使权利的党员也常常感到困惑与无助。

　　三、健全党内监督制度，落实党员监督权

　　党内监督就是党从人民的利益出发，按照从严治党的要求，对党的各级组织、全体党员尤其是党员领导干部进行的自我约束和自我修正。

党内监督在国家和社会的监督体系中，居于重要地位，发挥关键作用。

党内监督既要靠专门机构，更要靠广大党员。

从根本上说，党内监督就是党员权利对党内权力的制约、限制和制衡。

有效行使党员的监督权利，往往能够及时发现党内决策中的重大失误，并能够对党内不良现象形成最直接、最经常的抑制和约束。

（一）实现党内监督的规范化和制度化。

　　历史发展的经验证明，没有以制度为载体的监督必然是软弱的监督。

事实上，党内对党员监督权的规定并不少，但由于缺乏必要的配套制度以及实施细则，致使党员的监督权很难落到实处，往往难以发挥应有的效力。

有些规定之间又缺乏有机的统一联系，有些规定则刚性约束不够，监督的随意性比较大。

因此，要在《中国共产党党内监督条例（试行）》的基础上，尽快总结实践过程中成功的经验和出现的问题，完善并出台党内正式的、统一的监督条例，并可以就用人方面的监督、财务监督和作风监督等方面出台若干细则规定。

同时要保证党员在行使监督权利后，所提的方案或反映的事实能得到及时而严肃的对待，而且一旦情况属实，所反映的问题就一定能得到客观、高效的解决，唯有如此，才能极大地调动广大党员的积极性和主动性。

此外，还必须建立健全保障党员监督权的民主程序。

保障党员监督权不仅需要强调实体内容，同时也需要用规范的程序作保障，只有把实体性和程序性保障统一起来，党员监督权的功效才会得到最大程度的发挥。

　　切实保障党员的监督权，还必须变自上而下的监督为上下互补的监督，真正形成自上而下监督与自下而上监督的有机统一。

每名党员都有向党组织提出检举、控告、批评的权利，并通过行使这些权利来实现对党的领导干部和各级党组织的监督。

要着力拓宽党员检举、揭发、申诉、控告的渠道，扩大党员对领导干部进行管理和监督的范围。

努力实现党内监督和党外监督的统一，确保监督渠道的畅通，充分发挥普通党员和群众的监督优势。

依靠广大党员和人民群众对党组织和干部行使权力进行监督，形成民主监督合力。

充分发挥舆论监督的作用。

大众传播媒体是党员间接行使监督权的有效渠道。

要通过健全法规，规范舆论监督行为，使广大党员更有效地掌握和利用舆论监督这一武器，行使自己的监督权，扩大党员监督的社会影响力，营造全社会关注、支持党员监督的良好氛围。

（二）建立和完善党内批评制度。

　　党员的批评权是监督权的重要组成部分。

开展批评是克服党内各种错误思想和行为，确保党的纯洁性与先进性，增强党的战斗力的锐器。

党员之间只有正确地开展批评与自我批评，才能消除隔阂，统一认识，达到新的团结。

要建立和完善党内批评制度，首先就要认真贯彻落实民主生活会制度。

只有在健全和完善的组织生活制度下，党员才有机会行使其批评权。

要定期召开党的各种会议，如党支部会和民主评议党员会等，努力为党员行使批评权提供必要途径。

在民主生活会前多做准备，防止流于形式，在会上要牢牢把握批评的基本原则和方法，充分发扬民主，坚持走群众路线，努力提高民主生活会的质量。

其次，要建立批评意见的回复制度。

对于党员的批评意见，应建立健全责任制，对其落实情况要认真督办和检查，严肃追究违反者的责任。

即使是一时解决不了的问题，也要向批评者作出合理的解释和说明。

在这一方面，可以考虑在党内建立类似于人大代表和政协委员的函询回复制度，要书面答复提出批评意见的党员，努力做到党员的批评意见件件有落实、件件有答复。

第三，要积极探索开辟党员监督“直通车”，畅通党内批评的渠道。

除了通过民主生活会等形式当面提出意见外，还可以在党务网或活动室开辟党员批评意见专栏，发放征求意见表，设立举报信箱，建立举报网站，开通举报电话。

此外，还可以仿照列宁时期出版《争论专页》的形式，考虑在党报党刊上开辟“党内批评”专栏或者尝试性地创办以党内批评为主旨的党内刊物。

第四，党组织要对敢于和善于提出合理批评意见的党员进行表彰，支持和鼓励广大党员提意见。

上级党组织要把党员和领导干部开展批评的情况作为其党性强弱的表现，予以记载和考核。

此外，还要建立健全党内批评的保护机制，对于打击报复者进行严肃查处。

　　（三）着重加强对党员领导干部的监督。

　　党员行使监督权的重点是党的领导干部，特别是主要领导干部在人财物管理和使用方面的监督。

要着重围绕防止党员领导干部以权谋私和重大决策失误，对党员领导干部的职权履行情况、民主决策情况和政令畅通情况等展开全方位的监督，重点检查在贯彻民主集中制和“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额资金的使用）的决策过程中，是否按照制度决策、按照程序运作、按照规范办事，确保制度成为规范领导干部权力运行的基本准则。

加强对领导干部的监督，还要对领导干部特别是“一把手”的收入和财产，实行申报和公开制度。

不仅要公开其本人的情况，还要适当公开其配偶及子女所拥有的财产的总量和来源。

对党员领导干部的监督不仅要对其工作时间的行为进行监督，而且领导干部工作八小时之外的业余活动，也要列入监督的范围，进行必要的监督。

　　（四）完善党内质询制度和举报制度。

　　通过完善党内质询制度，全面地了解决策的进展情况，及时发现和制止一些权力运作过程中存在的失误和舞弊行为。

制定相关的配套实施办法，不断扩大质询的主体范围，提高党内质询制度的效力。

举报也是党员对党组织和领导干部进行民主监督、提高监督效能的一条重要途径。

加强和完善举报制度，能将党内权力的运作置于党员的有效监督之下。

应逐步建立健全举报保密、奖励和补偿制。

鼓励党员如实举报，并完善相应的奖励措施。

同时，还必须制定和完善保障举报人合法权益的制度。

制定保障党员举报权利的程序性规定，保护党员举报权利不受侵犯。

对于那些打击报复举报、控告申诉人的行为，情节较重的或造成严重后果的，必须给予党纪处分；对于那些违反政纪的行为，由行政监察机关或所在单位处理；如果涉及到违法犯罪的，则由司法机关依法处理，切实保障举报党员的合法权益。

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　　（作者系内蒙古大学公共管理学院副教授）