征地过程存在问题.docx

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征地过程存在问题

浅析当前我国征地过程存在问题及对策

　　土地作为不可再生资源，是人类社会赖以生存和发展的载体，也是城市发展的第一要素。

我国目前正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的关键时期，工业化、城镇化快速推进，建设用地供需矛盾十分突出。

既要保护有限的耕地资源，又要保障经济发展用地需求，是土地工作的重要政策目标。

2008年10月12日中国共产党十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”要求，对健全完善我国征地补偿法律制度，保护失地农民利益提供了方向性指导，有利于促进农村经济发展。

　　一、当前我国征地过程中存在的问题

　　第一，相关法律中“公共利益需要”缺乏明确的土地征收范围。

我国2004年《宪法》（修正案）中规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。

”这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收或征用集体土地的。

然而，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些建设项目用地不是为了“公共利益需要”。

如何界定并未做出明确解释和规定。

根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：

在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。

而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

同时，《宪法》与《土地管理法》在赋予政府征地权的同时，并未对这种权力设置范围及其行使程序。

公共利益界定不明，导致征地行为缺乏规范，最终可能导致农民的土地权益受到侵害。

　　第二，现行土地征收补偿标准不合理，忽略了农民的土地发展权。

在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：

土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。

前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。

虽然国家在对农地征收补偿的标准上兼顾了权益性和保障性补偿，但是从发展的角度看，这种补偿是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程，也没有考虑到农业生产的波动性和不确定性等因素。

同时，《土地管理法》仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，并不精准，现实操作中存在很大的自由裁量空间，导致农民的切身利益受到影响。

　　第三，农地征收程序不规范，农民参与程度较低。

我国现行的土地征收制度有关征收程序的规定仅仅是针对耕地保护，而没有充分体现出对农民的权利保护。

在征地过程中村民的参与十分有限，有关征地的解释工作过于粗糙，流于形式，造成农户对村委会的不信任，即使是足额补偿仍然心存疑虑。

　　第四、农村土地征用权的滥用。

农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。

对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。

有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。

当农民土地被肆意征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为社会不稳定因素。

　　第五，缺乏独立的征地补偿费评定机构及纠纷调解仲裁机构。

我国现有的法律法规中尚未规定设立独立的征地补偿费评定机构，征地双方在确定补偿费意见不一致时，没有独立的权威机构做出裁定。

同时，由于现行《土地管理法》没有将司法审查纳入到土地征收纠纷处理机制之内，法院往往不受理这类土地纠纷的诉讼。

这样一来，政府既是土地征收者同时又是纠纷的调解者，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性，常常导致民众在有异议时求告无门。

　　以上有关农村土地征用过程中出现诸多的问题，并非是单一存在的，而是互相关联、交叉共生的。

因此必须综合考虑解决的方案。

　　二、我国征地过程中存在问题的主要原因剖析

（一）立法滞后于经济的发展

　　我国土地征收制度形成于计划经济时代。

从建国后沿用至今，虽然《土地管理法》从发布实施到2004年以来进行了多次修改，但对土地征收的规定未做过多的修改。

现行土地管理法只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。

法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。

法律限制集体土地直接进入土地市场，只有被征收为国有土地后方可进入市场，集体土地的市场价值没有被充分认识。

虽然集体土地使用权流转在试点当中，但尚未普遍推行。

由于立法的滞后，加之当前我国正处于工业化和城镇化进程当中，因发展需要，对集体土地的需求十分旺盛，导致土地征收较多，征地过程中的问题比较突出。

我国现行法律和政策规定，特别是随着物权法的颁布实施，已经与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。

（二）对失地农民的权利保护意识缺失

　　长期以来，我国将土地征收视为公共利益需要，一味地强调集体和个人为公共利益做出牺牲，导致对集体及个人的土地权利重视不够。

土地作为具有使用效能的资源，从法律意义上说，是一种物权，应当受到物权法的保护。

　　（三）土地征收程序缺乏具体规定

土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。

我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，但在《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙;规定不够明确、清晰;土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。

政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序;在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长;在纠纷发生时，缺乏相应的权利救济程序，失地农民的利益诉求缺乏有效渠道。

三、对策措施

　　首先，规范征地制度标准，科学界定“公共利益”的范围。

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。

其实，规范征地制度应具备两项基本功能：

一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件;二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。

这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。

在此思想指导下，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地保障农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

由于“公共利益”概念兼具抽象性与动态性，为了避免解释权的滥用，可对“公共利益”的范围做出限定,主要包括：

（1）、国防、军事需要;

（2）、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供汽需要;（3）、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供汽及环境保护等建设事业;（4）、国家和地方政府需要修建的机关，以及非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。

“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。

所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。

对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收法规办事;而对那些在社会发展不同阶段实施的符合社会、国家急需的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，由政府和全体民众讨论、认同。

　　其次，规范政府征地行为，建立征地协商机制。

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。

虽然，新修改的《宪法》对有关土地征收、征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并没有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，是否征地、对征地如何补偿的决定权还是在政府。

因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。

一要严格控制政府的征地权力，建立健全失地农民平等协商和监督机制，增强对失地农民的权利保护意识。

政府因“公共利益”需要征收集体土地时，必须尊重土地所有者和使用者的权利，尤其是在对集体土地征收的决策做出之前，采取各种有效形式，充分了解农民的意愿，让农民平等参与和协商，保障农民对涉及自身切身利益问题的知情权、活语权，取得多数人的理解和支持，强化政府的科学发展意识。

二要弱化政府的征地冲动。

当前我国正处于工业化和城市化进程中，各级政府发展的责任很大，压力很大。

在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间，在地方财力不足的支撑发展急需大量资金的情况下，事实上构成了发展资金的重要来源，发展的压力往往导致征地冲动，进而导致盲目圈地，降低补偿标准，损害农民合法权益等行为乃至违法征地行为的发生。

因此，强化科学发展意识，科学制定和严格执行土地利用计划，使征地行为与地方的经济社会发展水平和资金的承载能力相适应，确保可持续发展，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系，更多地强化政府的科学发展责任。

　　再次，探索新的补偿方式，建立多元化补偿机制。

政府在采取以货币补偿为主的征地补偿方式同时，可以探索建立多元化补偿机制，以满足农民多样性的需求。

此外，政府在工商、税务等方面，可以出台相应的优惠政策，鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业。

在征地时按照一定面积比例留土地给集体使用，由村集体用这部分土地发展二、三产业，安置被征地农民，以解决农民的后顾之忧。

劳动保障部门也可开展多形式就业和教育培训，提高失地农民的劳动技能和再就业能力。

　　最后，建立合理的征地纠纷调解机制。

在制定征地法律法规时，可考虑对征地程序和征地补偿纠纷调处机制分别予以规定，明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。

除行政复议外，由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会;政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭，对征地补偿价格进行核定和裁决;也可考虑将人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力予以法律上的承认。

当然，以上征地制度改革涉及面广、操作性强，难以在《土地管理法》中作为一个章节来规定，建议将上述内容单独立法，由国务院制定农村集体土地征收拆迁补偿条例。

城郊农村土地征收存在的问题及对策

随着工业化和城镇化进程的加快，各级政府招商引资力度明显加强，建设项目大批征占城郊农村土地，失地农民越来越多，再加之其它方面的原因，土地征收中存在问题日渐突出，给土地征收工作也带来了一定的难度，笔者简要分析了目前城郊农村土地征收中存在的问题，并提出了一些解决办法，仅供参考。

 一、城郊农村土地征收存在的问题

     1、地面附着物清点存在群众突击造假，无理阻挠现象。

      由于目前政府实行公告征地制度，加之被征地群众法律意识比较淡薄，为了在征地中获取最大的经济利益和补偿，在政府发布征地公告后，农户就在地面附着物上做起文章，在拟征收范围内的土地上抢种、抢栽、抢建地面附着物和青苗，突击造假，造成工作人员清点地面附着物时要花费很大精力辨别真伪，同时必须本着客观、公正、实事求是的原则，来不得点马虎，农户在非法利益得不到满足的情况下，拒绝在清点册上签字确认，甚至搞串通，无理阻挠，使征地工作一度陷入被动局面。

      2、以前征地存在拖欠征地款问题

      以前，有的建设单位签订统征协议后，由于资金困难等多种原因，未能按照协议约定的期限及时支付征地款，总以各种理由拖欠农民的征地补偿款，造成征地补偿不到位，既影响农民生活和当前社会稳定，又影响了后来的建设单位在群众心目中的信任度，挫伤和打击了群众配合征地工作的积极性，引发了农民对征地的抵触情绪。

      3、被征地群众安置方式单一，易诱发不稳定因素

      从当前的实际情况来看，对被征地群众安置方式以货币安置为主要手段，这对项目单位来说，简单、可操作，但对大部分文化偏低、年龄偏大、缺乏技术的被征地群众来说，一次性领取有限的安置补助费用后，失地直接导致失业，农民只能花费有限的安置补助费用，一旦补偿的钱被花光，没有经济来源时，生活就失去保障，给社会稳定带来压力。

      4、村组征地款管理、使用缺乏有效监管

      土地被征用后，村集体经济组织可以提留土地补偿费和部分安置补偿费以及集体投入的地面附着物补偿费，提留的资金由村统一纳入集体经济管理范围。

但部分村组干部打着这个旗号，对土地补偿款侵占、挪用，使群众不能及时足额领到应得的补偿款。

同时，一是对提留部分资金使用、管理不规范，没有按照开支规定只管随便使用，花钱大手大脚，存在帐务不公开等不规范现象；二是由于缺少有效投资渠道，村组集体提留的资金，经营管理不善，增值难度大，广大群众并没有从中得到分红收益，他们希望政府能予以规范管理，扭转这种局面。

      5、地价测算办法不够科学合理

    《土地管理法》规定，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用耕地的补偿费，应按被征用前三年平均年产值的6至10倍补偿。

征用耕地的安置补助费，应按安置的农业人口数计算，每人按征用前三年平均年产值的4至6倍补助，最高可至15倍。

经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。

一是“产值倍数法”计算幅度比较大，很难把握，二是因为土地征用单位在征地过程中，国家按传统的粮经作物来测算前3年的农业产值，没有顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业等为一体的高效农业，土地的产出价值已远远超出了粮食经济作物的年产值，因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的增值部分，农民不愿意将土地以这样的价格卖出，致使征地协议迟迟不能签订。

      6、农民对土地增值收益分配心理上不平衡

      由于国家征收农民集体土地具有强制性，垄断一级土地市场，以较低的成本从农民手中拿回土地，用地单位通过出让方式取得土地使用权时，要交纳耕地占用税、开垦费、出让金等各种税费，政府收益远远超出了从农民手中取得的价格，虽然给了农民一定补偿，但与政府收益相比微不足道，农民因此心理上很不平衡，便将情绪发泄到征收工作当中，表现为征地不配合。

 二、城郊农村土地征收解决办法

    1、合理提高征地补偿标准。

    适度提高土地补偿标准，细化地面附着物补偿标准，确保被征地农民生活水平不因征地而降低。

     2、加快清理拖欠的征地补偿款，保护被征地农民利益。

     对拖欠补偿款的单位或个人采取行政、司法等各种措施，促使欠款单位履行还款义务，不能在近期付清欠款的，应出具书面的付款计划，分期付清欠款；对项目难以落实且确实难以兑现付款的用地项目，建议由政府收回土地使用权，有关征地款可由政府先予垫付或者将其招标拍卖后再将补偿款兑付给有关村组。

     3、实行征地款预存制度，保证征地款及时足额到位。

     为确保征地款及时足额支付到位，建设单位在征地前，应提前将土地补偿费用预存到国土部门指定的专门帐户上，只要征地协议一签订，国土部门将迅速地把土地补偿费、安置补助费等款项通过银行支付给被征地农民，确保征地款不被拖欠，切实维护群众的贴身利益。

      4、实行留地安置制度，多方安置失地农民。

      为了使群众生产生活问题得到长远维持，减轻各级政府和社会压力，增加多种形式的安置途径，在城郊农村人均耕地面积较少到一定数量时，建议政府对这些村组实行留地安置制度，按标准一次性预留给村组一定面积的土地发展二、三产业，在保留集体土地所有权的前提下，由村集体经济组织采取租赁、联营方式与建设单位合作，建设单位每年给集体经济组织一定的回报，或由村组直接经营群众年终分红，这样使农民生活长期有了保障。

       5、修订并公布征地年产值，充分考虑土地潜在增值。

       当前征地补偿实行“年产值倍数法”，其中年产值一直沿用产值不高的粮食经济作物，现在城郊农业基本上是精品、高效农业，其前3年平均年产值远超出了粮经作物，建议政府定期修订并公布年产值，使土地征用补偿充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，使现行土地补偿制度与市场经济规则相适应。

       6、加大失地农民就业培训，积极拓展农民就业空间。

       为妥善解决失地农民的基本生活和长远生计问题，保持社会稳定，凡是年龄在16-50周岁，身体健康，具有一定文化基础，有就业愿望的，政府积极加强对其进行就业培训指导，培训的内容重点是对失地农民开展向非农产业转移前的职业技能培训。

主要可开展家政服务、服装缝纫、车工、电气焊、钳工等行业的基本技能培训，拓展他们的生存空间，积极帮助他们进行再就业。

       7、加强对农村集体内部土地补偿款的监管，规范征地款使用和管理。

       建议政府研究制订有关加强征地款使用管理的政策，村组要制定征地款分配办法，并报上级部门备案；要求建立土地台帐及涉土村务公开制度，接受群众监督，涉土重大问题需村民代表大会讨论决定；同时各级财政、纪检、监察部门要加强对村组征地款使用情况的检查和监督，确保依法、公开、公正、严格管理，维护失地农民的合法权益。

关于我省土地征收管理和失地农民生产生活保障情况的调查与思考

时间：

2007-8-21

     根据省人大常委会的组织安排，我们最近对我省土地征收管理（简称征地管理）和失地农民生产生活保障情况进行了调查，从调查情况看，我省各级人民政府依照《土地管理法》等法律法规实施征地管理，在国内较早落实了政府统一征地制度，减少或者避免了用地单位与失地农民的冲突，维护了社会稳定。

在努力保护耕地的基础上，合理利用土地，基本保障了交通、能源、水利重点建设等经济建设用地需求。

同时，依法保障了《土地管理法》规定的失地农民权益，基本落实了征地公告、征地补偿安置公告制度，不低于法定标准支付了征地补偿费，并按照国家政策逐步开展征地制度改革，在拓宽安置方式和失地农民社会保障方面做了大量工作，取得了积极成效。

   一、基本情况

（一）征收土地情况

     据统计，从1999年1月1日修订后的《土地管理法》施行以来（1999―2006），我省经过国务院和省政府批准征收农民集体土地约48.39万亩，涉及农用地44.86万亩，其中耕地40.40万亩，占1998年我省耕地总量7651.2万亩的0.63%。

在征收的土地中，除通过划拨方式提供给交通、能源、水利等项目用地外，通过出让等有偿方式供地的，市、县政府收取出让金327亿元，省级以上政府收缴新增建设用地土地有偿使用费25亿元。

（二）征地管理情况

     1、征地审批管理情况。

     我省土地征收管理工作，始终依照《土地管理法》等法律法规的规定进行。

一是加强预审。

依法要求建设用地单位按项目立项（核准或备案）的级别先到国土资源部门进行土地预审，经预审批准后再依次到发展改革（计划）和建设（规划）部门办理立项（核准或备案）、选址定点手续。

对不符合土地利用总体规划、没有计划指标或者不符合国家产业政策的用地不予通过预审。

二是严格依法审批。

市、县国土资源部门在核查用地面积、权属、地类，拟定征收土地方案、农用地转用方案、补充耕地方案、供地方案等一系列前期准备工作后，经本级人民政府同意后逐级上报，省国土资源厅受理用地申请或报件后，要经过耕地保护职能处室初审、内部会审、主管领导复审、办公会议集体审核后，报省人民政府依法审批（涉及基本农田或超过省政府审批权限的用地，由省政府上报国务院审批），再逐级批复市、县政府实施征地和供地。

     2、征地实施管理情况。

    《土地管理法》规定，省级以上政府批准征地后，由市、县政府组织实施。

我省各地，一是由市、县政府发布征地公告，公布省级以上政府批准文件的有关内容。

二是市、县政府统一征地机构公布征地补偿安置方案，听取失地农民意见并报市、县政府批准后，实行统一规划，统一征地、统一拆迁、统一供地、统一管理。

禁止任何其他单位或个人与失地农民协商征地补偿事项，签定征地补偿协议。

三是土地使用权出让金等供地收入全部上缴财政，征地补偿费专款拨付，实行收支两条线。

为防止截留、挪用征地补偿费，西安、宝鸡、咸阳、安康等地根据农民集体确定的分配方案，通过银行直接支付。

省国土资源厅曾组织征地补偿费支付情况检查，我们也进行了明查暗访，没有发现至今仍拖欠征地补偿费的现象.

     3、审批后的跟踪管理情况。

     跟踪管理主要由国土资源部门实施。

一看征地补偿是否到位。

二看是否按批准用途开发利用了土地，有无闲置、浪费土地和改变土地用途等问题。

2006年，西安市收回闲置土地53宗2261亩，督促动工开发44宗751亩，收取土地闲置费112万元。

    （三）失地农民生产生活长期保障和征地制度改革情况

     在依法支付征地补偿费的同时，各级政府逐步开展征地制度改革。

一是失地农民就业培训和社会保障工作。

省政府办公厅转发了省劳动和社会保障厅《关于切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见》（陕政办[2007]8号）。

西安、宝鸡、咸阳等地也先后印发了相关文件，开展试点。

咸阳在沣河新区的试点，2006年培训失地农民7282人次，劳务输出12839人次，解决最低生活保障133户442人；宝鸡渭滨区姜城堡村失地农民养老保险试点，已申请登记886人，村、组和个人缴纳保费618万元。

今年2月，宝鸡市政府首批失地农民养老金发放仪式上，有301名失地农民领到了养老金。

二是留用土地安置试点（利用农用地和建设用地的收益差安置失地农民）。

咸阳市政府规定，对沣河新区0.4亩以下的农民，每人留35平方米建设用地用于农民集体发展二、三产业；宝鸡市金台区联盟村、眉县东关村利用留用土地和区位优势兴办交易市场，农民集体土地收益逐年增加，一方面给农民个人的土地分配款逐年增加，农民集体积累逐年增加。

另一方面这些市场为失地农民提供了新的就业机会。

     二、各地干部、群众反映的主要问题

（一）土地管理法急需修订

    现行《土地管理法》确定的征地制度仍沿用着计划经济时期农业支援工业建设，农村支援城市建设的模式。

一是不管是公益性用地，还是经营性用地，都由政府通过征地程序强力介入，具有明显的征地补偿标准强制性、竞价供地垄断性。

二是法定征地补偿标准低，据有关部门调查认定，《土地管理法》法定补偿标准上限也存在着不能使失地农民达到原有生活水平的问题（国务院国发[2004]28号文件），法定下限问题更突出。

法定征地补偿标准没有充分考虑失地农民由于受文化水平偏低，非农业技能偏弱，就业门路偏窄等因素制约，土地被征收后，经常面临无地可种，无业可就，生活风险大的实际情况，没有充分考虑土地对农民承担的就业和社会保障的双重功能，更没有参考土地作为最稀缺资源的市场价格和潜在价值，不符合市场经济规律。

（二）违法用地问题相当严重

     仅2006年，全省立案查处的各类土地违法案件就达3130件，涉及土地面积25632亩，其中耕地15080亩。

依靠土地增量投入拉动经济发展的增长模式使侵占农民土地的问题还比较严重，以租代征、未批先占、擅自改变耕地用途、买卖宅基地以及