项目进村与村庄转型.docx

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项目进村与村庄转型

项目进村与村庄转型发展

——以烟草企业“非烟生态村”项目为例

林聚任1，曲丽2，刁立侠2

（1.山东大学哲学与社会发展学院，山东济南250100；2.山东德州烟草有限公司，山东德州253017）

摘要：

在当前农村发展面临资金和人才短缺、技术落后、基础设施不健全、民间合作组织不发达等一系列难题背景下，“项目进村”作为一种新的村庄发展模式和新的动力机制，可为发展现代农业和新农村建设提供强有力的支持，因此“项目进村”具有其独特优势和意义。

特别是在跟村庄自身优势与条件良好结合的情况下，“项目进村”可以深刻改变村庄原有的发展格局与方向，从而实现村庄经济活动与建设的转型发展。

关键词：

项目进村；非烟生态村；村庄发展；社会建设

1引言

近年来随着我国经济社会发展体制改革的深化，农村社会发展进入了新阶段。

国家不但出台了一系列惠农支农的新举措，而且有更多的市场化、产业化和社会化的外生力量参与乡村经济社会的发展，因而村庄的转型发展具有了新的动力机制。

其中，“项目进村”作为一种重要的推动乡村经济社会发展的新模式得到了广泛推广，因而受到了人们越来越多的关注。

“项目进村”实际上正逐渐成为推动农村发展的“项目制”治理的重要形式之一。

近期学界已开始高度重视新形势下“项目制”这种新的农村治理体制的重要意义。

如渠敬东指出，“项目制”作为一种新的国家治理体制，通过国家财政的专项转移支付等项目手段，可突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入[]。

折晓叶和陈婴婴则通过对国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制的分析，指出“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制，为分级治理搭建了一个制度平台，可增加公共品的供给，增加村民参与的公共空间，实现村庄公共治理[]。

而周雪光进一步指出，“项目制”作为一种自上而下的资源配置形式，溢出财政领域成为国家治理和贯彻政策任务的一个重要机制，实质体现的是各级政府间的“控制权”关系[]。

当然，“项目制”的意义并不仅仅是作为国家治理的一种新形式，以体现国家政策或行政管理的新需要，我们这里旨在把它看作是新时期乡村转型发展的新动力机制或一种新的发展模式。

因为，可以看到，“项目制”的类型和方式是多种多样的，既有国家政策性的项目，也有纯技术型项目；既有国家财政支持的项目，也有外资或民资项目；既有社会公益性项目，也有企业逐利性项目。

而且，从“项目制”的属性及目的性来看，也存在极大的差异性。

或者说，“项目制”不仅是政府资源进行自上而下重新分配的一种方式，也是依附于科层制体系上的“另一套政府运行机制”[]；项目进村也不仅仅是在于乡村治理的重构[]，而是有更广泛的目的和意义。

甚至，“项目制”所产生的影响也是极其多样的，既有积极的功能，也有反功能性的后果。

如李祖佩指出，在农村项目化公共品供给中出现了组织困境，造成了供给与需求之间错位、公共品质量低下、资源大量浪费、国家资源下乡并没有带来基层治理组织合法性的相应提升等一系列严重后果[]。

此外，“项目制”还存在逐利价值观下形成权-钱结合的“官商勾结”，从而导致社会越来越不公平[]。

为深入认识当前“项目进村”的运作机制及其影响，本研究以烟草企业“非烟生态村”项目为例，着眼于项目进村与村庄转型发展之间的关联，通过对案例村庄的实证研究，以分析进村项目的实践效果及其对于村庄发展的现实意义，并在此基础上总结提出相关经验，为进一步的研究和实践提供启示。

此类企业“非烟生态村”项目不同于一般的政府项目，其实施由企业与村组织直接对接，且具有社会公益性，旨在实现企业回报社会而开展的“富民工程”。

本研究中的烟草企业“非烟生态村”项目，是山东省烟草专卖局2012年以来为积极履行社会责任而实施的生态村富民工程的组成部分，由山东德州市烟草专卖局承担。

烟草局不但对该建设项目提供大量资金支持，同时进行了较为全面的发展规划，其中包括经济、社会、文化、生态建设等方面的内容。

例如德州市烟草专卖局于2012年12月印发的《德州市烟草专卖局（公司）生态村富民工程工作方案》中明确了对包括Z村在内的生态村帮扶内容计划，德州烟草局将对该村“加强文化帮扶，实现精神文明”，提高村民科技文化素质及对先进技术的运用能力。

2013年4月YC市烟草专卖局印发的《YC市烟草专卖局（营销部）生态村富民工程工作方案》同样涵盖了这些方面。

为研究该项目的实践结果和影响，我们选取了项目落户的山东省YC市AR镇Z村为调查点，做了系统的调研分析。

研究中，我们采用了问卷调查、个案访谈等方法，另外从村镇到YC市各相关部门取得了丰富的文件档案材料。

问卷调查采用在全村每户抽取一位符合条件的人以应答的方式开展，户内抽样使用随机抽样的办法进行。

总计得到合格样本80份，其中，男性39名，女性41名；年龄均数51.7周岁，最大81周岁，最小22周岁；受教育程度以小学和初中为主，分别占35%和36.3%。

2项目进村及其实施

该“非烟生态村”项目自2013年开始在山东省YC市AR镇Z村实施，当地烟草专卖局每年出资扶持该村发展，前后投入资金近150万元，主要用于大棚蔬菜园区建设。

选择该村实施此项目主要基于如下原因：

第一，该村政策帮扶优势明显，群众基础稳固；第二，其农业种植条件较好，灌溉方式先进；第三，其合作社运作基础良好，发展潜力较大；第四，其大棚蔬菜种植有基础，注册有“碧水谣庄园”品牌商标，绿色无公害产品已初步得到市场认可。

Z村位于YC市西南方约15公里、AR镇西南方约1公里的位置，村东紧靠Y-C路，附近一条高速公路和一条国道横亘东西，交通较为便利。

该村距离YC市内最大河流TH河及引黄干渠都比较近，水源有较大的保障。

该村现有人口532人，146户，总共耕地面积815亩，人均耕地面积1.53亩。

2014年该村蔬菜种植大棚园区占地200亩，有高温大棚13个，在建8个，拱棚30个。

注册有YC市双赢蔬菜种植专业合作社，并有“碧水谣庄园”商标，以大棚种植特色蔬菜瓜果为主。

上世纪90年代之前，Z村与周围村庄基本上没有多少区别：

以种植粮食作物为主，靠天吃饭，生产方式落后，生活水平较低。

但改变的契机在1990年前后悄然到来。

村民ZFZ（1943年生，为村中“能人”前支书兼主任ZFY长兄，有一定文化程度，对村庄发展历程非常了解）在接受访谈时说：

1990年前后的时候，我们家兄弟，老五，叫ZFL，最先在村里搞大棚。

他以前在农机站做过技术员，懂点技术，后来就自己在村里搞大棚。

那时候不像现在啊，那时候是种黄瓜，自己弄到菜市上去卖去，等于是零售。

慢慢地村里有人也开始学他搞，他也乐意教别人搞，慢慢地村里搞大棚的就越来越多了嘛。

于是，从1990年前后开始，村中的大棚蔬菜种植业逐渐发展起来，但还处于一种自发的状态。

直到2009年6月，该村注册了“YC市双赢蔬菜种植专业合作社”，之后又注册了“碧水谣庄园”商标，该村从此形成了新式的生产经营方式。

到2013年，YC市烟草专卖局将该村确定为生态村富民工程建设点，正式把项目引入该村。

项目进村首先改善了该村的基础设施建设状况。

烟草局帮扶资金先后帮助该村硬化道路合计880米，建设配套排水设施4500米，修建高标准冬暖式大棚5个，并对大棚园区进行了美化、绿化。

这些都极大地促进了生产水平的提高及物料蔬果运输的便利。

其次，项目进村进一步促进了该村生产经营方式的转变。

目前该村全部土地中被用于大棚蔬果种植的也已超过一半，村中多数富户的主要收入来源也是大棚种植业。

目前通常只有年龄较大的村民，由于精力有限，资金不足，风险承受能力较低等原因，仍然坚持种植自给自足的粮食作物；而年轻一辈除去外出打工者外，留村的年轻人基本都选择的是大棚种植业。

数据显示，种植粮食作物的村民平均年龄为53.5岁，而种植面向市场的经济作物的村民的平均年龄为48.8岁，该差异具有一定程度的统计显著性。

更引人注意的是，虽然该村也有不少年轻人外出务工，但不少村民都特别指出，相比于其他村庄，Z村靠发展大棚种植业留住了更多年轻人，村中年轻人比例明显高于周边主要依靠传统农业的村庄。

因而可以说该村的大棚蔬果种植业无疑正是其生产经营方式转变的未来方向。

另外，项目进村提高了村民生活水平。

调查显示，Z村目前人均年总收入约为42490元，即户均年总收入159187.9元，明显高于YC市农村平均收入水平。

伴随着收入的提高，支出水平和支出结构也在发生着变化。

调查显示，村民家庭平均年总支出由十年前的9742.3元，提高到现在的21053.5元，消费支出结构则明显更为现代化，十年来以食品支出为主的家庭由60%降低到40%，而家庭教育支出的比重由11.3%上升至25.3%，医疗支出的比重由11.3%上升至25.3%，家庭设备用品支出的比重由5.0%上升至13.3%。

“项目进村”需得到当地村民的接纳和支持。

从关于该村项目的调查看，有72.6%的受访者对此项目有所了解，这说明本项目在该村已得到了较大推广，项目的实施得到了村民的响应。

但从项目的实际参与程度来说，仅有部分农户成为直接的项目承接方，参与新型蔬菜大棚的投资和使用，项目覆盖面不大。

关于该项目对村民的帮助，调查显示，43%的受访村民表示最大的期望是能够提高自己的收入，27.8%的受访村民表示最期望的是减轻养老、医疗负担，各有8.9%的受访村民表示最期望得到就业机会和改善交通状况。

关于开展此类项目所依靠的力量，从调查结果看，有56.3%的村民选择应该靠政府、社会的资金支持，有45%的村民选择应该靠招商引资，有30%的村民选择应该靠村民自身的努力，另有30%的村民选择应该靠村集体的努力。

这表明，此类项目的实施，无论从资金还是技术上说，更多依赖于政府和社会的支持，村民自身的参与条件有很大的局限性。

因此，如何整合各种资源，调动各方广泛的参与性，以更好地实施项目进村，取得更大成效，应是评价项目绩效的重要方面。

3项目进村对村庄发展的影响

传统的村庄发展主要依靠自身的资源条件和优势，属于“内源性”发展。

其中，自律性是内发发展的突出特征，这种发展将创造出地区经济自我循环机制，建立可持续发展的经济与社会基础[]10。

然而，在当前社会经济发展的新阶段，“内源性”发展呈现出越来越大的局限性和不适应性。

而“项目进村”主要通过外来的资源参与村庄发展，这样可以突破村庄原有的发展格局或局限性。

尤其是在新的市场经济条件下，村庄已不再是封闭自主的单元，而是成为了整个经济社会体系的一部分。

因此，村庄若能充分发挥“项目进村”的“借力效应”[]，无疑将会极大地促进村庄资源的重新整合，改变村庄的主要生产经营方式以及组织管理状况，形成新的发展机制，从而带动村庄实现经济与社会发展的转型。

3.1项目带动生产经营方式转变

Z村地处华北平原，传统上村民几乎都以种地谋生。

近年来随着市场经济的发展和农村劳动力的外流，大量年轻人外出务工，村庄的生产模式和劳动力结构发生了较大变化。

从我们调查看，该村村民虽然大部分仍从事以农业为主的生产活动，但其职业工作的多样化非常明显。

正如上文已经提到的，该村的大棚种植业尽管留住了不少年轻人，收入主要依靠农业生产的家庭所占比重为56.3%，占比最高；但有35%的家庭主要收入来源为外出打工，此外靠政府或子女、亲属接济以及靠个体经营的受访村民占比相对而言都低很多，比重分别仅2.6%和1.3%。

实际上，当前村民对于种地的态度已发生了很大改变。

在被调查者中，认为“种地是农民本分”的人占21.3%，认为“仅靠种地没有出路”的人占15.0%，认为“通过集约化生产、发展特色农业等能获得较高收入”的人占25.0%，另外有35.0%的人认为“种地虽不挣钱但是生活保障”，剩余3.8%的人表示认同其他态度。

结合被调查者的年龄来分析，可以发现，认为“通过集约化生产、发展特色农业等能获得较高收入”的人平均年龄42.7岁，而认为“种地是农民本分”的人平均年龄为54.2岁。

可见看好现代农业的受访者年龄明显偏低，而对种地持保守态度的受访者则多为年龄较大者。

这可表明在该村发展现代农业或新型产业的前景应该是看好的，因为年轻一代人倾向于赞同一些新的生产经营方式。

另外，种地积极性还受到了其他一些因素的影响。

数据分析表明，76.3%的受访者认为种粮食的收入太低，而外出务工收入更高。

例如有的村民说：

“种地还得浇水、施肥、还得买种啥的，这样一算下来每亩地挣不了几个钱。

”还有的被访者说：

“孩子在外面打工一个月挣四五千，除去花的一个月就能挣两三千块钱，比种地挣的多多了”。

投入回报率低成为影响耕种积极性的一个重要原因。

项目进村后，该村的大棚种植业发展迅速，尤其是高温大棚数量增加较快。

目前村中已有约40%的农户主要种植面向市场的经济作物，包括种蔬菜大棚和西瓜大棚等等，而种植自给自足粮食的农户明显减少。

项目进村后，其大棚种植规模扩大，产品的市场知名度提高。

对于村中大部分（63.5%）种植户来说，其主要产品大都有固定买家，等到农作物成熟之后村里便有一些固定买家到村中去收，一些蔬菜都直接销往北京等城市的大型超市中。

还有一部分（32.4%）农户是通过自己联系零售商的方式来批量出售，尤其是西瓜种植户更多采用这一方式。

通过其他渠道销售农产品的就很少了。

因此，项目进村后对该村农产品的销售渠道带来很大的改变。

同时，在项目进村后，该村对于发展现代农业有了更为积极的看法。

如村民关于现代农业的看法，调查数据显示，61.3%的人表示非常支持，只有16.3%不想冒风险，其他人保持中立保守的观望态度。

而且进一步看，有一半（50.6%）人更倾向于在村中利用现有的大棚种植资源来发展有机绿色农业项目，另有22.8%的人表示支持在村里发展劳动力密集型产业，表示支持在村里发展农产品加工业和其他产业的人分别各占12.7%。

发展现代农业既需要项目资金和技术的支持，也需要村庄土地资源的整合和生产的规模化和集约化。

山东寿光市蔬菜种植业的发展经验提供了很好的参照，寿光走过了一条由传统农业到现代农业的发展道路——从生产组织形式看，实现了一家一户的小生产向以村镇为单位的联合生产转变；从技术角度看，实现了从传统分散的种植农业向科学化、规模化、现代化、标准化转变；从经济形态看，实现了从自然经济向市场经济转变[]111。

当前，在这一转型发展中，从村庄层面来说，所遇到的主要问题是如何实现土地的规模化经营，以克服家庭式分散经营难以适应市场化和现代化要求的弊端。

近期国家虽然出台了一些政策措施以鼓励农民土地流转和规模化生产，但在实践中农民仍有许多顾虑，难以有效推行。

例如从我们调查看，仅有一半的人有土地流转的情况，但对很多人来说，他们想承包更多的土地，可无人转让。

与项目进村前相比，之前大部分人认为土地比较够用，但是在引进大棚种植后，人们想发展大棚种植对土地的需求增加了，可难以流转到土地。

其中，有40.0%的人想要承包土地却无法获得，另有40.0%的人只是因为缺少劳动力而不打算承包更多土地，还有15.0%的人认为种地不挣钱，所以不打算承包更多土地，而有承包更多土地的打算且条件成熟的人仅占5.0%。

农村土地的有效流转一方面需要政策制度的保障，另一方面需要可行的项目带动和组织管理。

从调查看，村民流转土地的主要途径更多的还是依靠村级组织或协调（占45.3%），另有近三分之一是完全自发实现的，而通过专业化经济合作组织流转土地的人很少。

其土地流转的对象绝大部分也限于本村村民。

因此，可以说，目前农村土地的有效流转和规模化经营还存在很大的薄弱之处，需要加强项目式的发展带动。

总之，在现有发展基础上，进一步转变生产经营方式是村庄向现代农业转型的必由之路。

在生产方面，集约化的现代农业，如生态农业或有机绿色农业是村庄未来的一个发展方向；在经营方面，需进一步拓展销售市场，疏通销售渠道，通过“农超对接”和公司化运作等方式，树立独特的品牌地位和形象，是村庄现代农业经营发展的目标。

3.2项目带动社会文化建设水平提升

“项目进村”对村庄发展的影响是多方位的。

即便像此类由企业支持的“非烟生态村”项目，所带来的改变并不限于农业生产方面，而是在一定程度上可改变村庄的整体面貌，提升村庄的社会组织管理和文化建设的层次。

因为，“项目进村”既可以看作是一种资金和技术下乡，也可以看作是一种“支农服务”下乡。

尤其是在当前村庄自身组织力和内生力不够的情况下，“项目进村”无疑为村庄带来了更多资源和公共物品，从而为村庄发展注入很大活力。

通过我们的调查来看，村民对该项目带来的变化都有反响。

绝大多数被调查者回答说，项目进村对他们帮助较大，村庄的基础设施和生活环境有了很大改善。

从村民所关心的“认为当前农村亟待解决的问题”来说，回答“基础设施不够健全，卫生条件差”的人所占比重最高，达到57.5%，其次有27.5%的人关心“农业生产资料价格太高”，另外认为“农村社会保障体系不够健全”的人也占17.5%，还有15.0%的人表示“地方官员的贪污腐败，不为农民的利益着想”，10%的人表示“农民知识文化素质低下”，7.5%的人认为“村委会领导班子欠缺专业知识”。

实际上，现在农村的基础设施不配套，城乡公共资源差距大，这在很大程度上制约了农村的发展，因而亟需通过国家政策或“项目制”等方式改变这一状况。

从Z村的基础设施建设来说，调查看村民对解决村内自来水问题有比较强烈的要求，部分村民家的自来水不畅通导致生活不方便，最希望在此方面加强建设的村民占37.5%，其次，36.3%的村民最希望加强进村和村内道路建设，还有一部分（12.5%）村民最关心农田水利建设问题，以及农田标准化改造问题（占比8.8%）。

自开展“新农村建设”以来，尽管农村的整体发展环境有了一定改善，但在农村社会建设和文化建设等方面，差距仍然较大。

比如，调查问卷中当问及关于“新农村建设的五个目标（生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主），哪一个应该优先解决”时，选择“生产发展”者最多，占比重为44.7%；其次是“生活宽裕”，占比重为35.5%；其他三项分别占2.7%、3.9%和13.2%。

实际上，目前农村合作组织和社会组织的建设非常薄弱，该村已有的合作社也并没有发挥其应有的功能。

对现任村支书兼主任ZSR的访谈中，他提到这一问题：

合作社是2012年开始搞的，实际上种大棚的不等于就是加入了合作社了，所以现在实际上合作社算是个空壳，就是有个架子，没有真正把那些大棚户拉进来。

所以合作社也没有公章，没有公章就办不了什么实事，烟草局拨款就得从镇上走，很麻烦。

根据问卷调查，Z村80户中，加入蔬菜生产合作社的只占13.8%，这与其合作社最初设想的惠及全部农户的目标差距很大。

究其原因，调查发现主要是很多村民不了解情况和不具备加入条件，其所占比重分别为43.5%和45.2%，由于其他原因如“没有精力”“投入太高，风险太大”而没有参加的占比较小，分别各为4.8%，因为“不看好合作社前景”而没有加入的则仅有1.6%的人。

合作组织自身的运作及其引领效应也非常重要，为吸引更多的成员加入其中，合作组织应该加强自身建设，提高效益，扩大影响力。

在村庄社会经济组织的建设中，项目进村将发挥独特的作用。

因为“项目制”在带来资源的同时，其实施和运作也需要通过某种组织化的形式实现。

以该项目为例，项目资助方是烟草公司，但具体执行方或承接方是村组织和部分农户。

从调查看，44.2%的村民认为烟草公司对项目影响最大，22.1%的人认为是乡镇政府，20.8%的人认为是村领导，而仅有7.8%的人认为普通村民对项目影响最大，可见村民也充分认识到了烟草公司和当地政府在其中发挥的作用，但相比而言，民间社会经济组织的作用没有体现出来。

另外，项目进村对村庄文化建设也会起到一定的推动作用。

烟草企业在实施该“非烟生态村”项目中，也帮助Z村改善了文化基础设施条件，扶持设立“一院两室”（即文化大院、信息室或科技室、图书室）及其他公共活动场所等。

当然，从该村的现实需求来说，村民对文化建设的重要性认识还不够。

他们虽然渴求获得新的农业科技新知识，但是限于实际条件和人们的观念，村里接受过农业技术培训或主动自学农业知识的人很少。

从调查看，也有很大比例的人虽没有学习过农业新知识，但人们希望有机会学习。

因此，良好的“项目进村”，不但可以使村民的生产生活直接受益，也可以起到示范引领作用，让更多的村民了解和接受新知识。

总之，村庄社会建设和文化建设主要属于“软实力”的方面，在实施“项目制”的过程中，不能忽视这种“软实力”对于村庄转型发展的积极作用，这是提升村庄整体发展水平不可或缺的部分。

4结论

“项目进村”作为一种新的村庄发展模式具有其独特优势，在带动村庄转型发展中发挥重要的作用。

一方面它是一种外部资源输入或项目带动发展的方式，对于原来相对封闭和资源匮乏的村庄而言，其对生产经营及村民生活带来的直接效应是显而易见的。

另一方面，良好的进村项目需要良好的运作机制和组织条件保障，需要“接地气”、“有人气”，这样才能使项目发挥最大效益，从而真正带动村庄的转型发展。

具体而言，为使“项目进村”更好地发挥其社会经济效益，我们应该关注如下几方面的问题：

第一，强化“项目制”的绩效管理，明确各方责权利。

有些项目的实施重立项，轻监督管理，主要停留在“给钱送物”上，最终成效不显著。

这需要强化项目管理，严格规定项目参与各方的责任，并强化监督和评估机制。

第二，确立项目设置和实施的规范程序，有针对性地开展项目进村。

这里需要考虑项目各方的利益与需要，明确项目设置的目标、申报条件及程序，以克服某些人为因素或偶然因素的影响。

第三，“项目进村”需充分考虑村庄的实际需要并得到村民的积极响应。

“项目进村”服务的对象是村民，这就要求充分考虑村民的需求和意愿，并努力得到村民的广泛参与和支持。

项目能否落地并发挥效益，跟人们的积极参与是密切相关的，而且在项目的示范作用下，项目带动对村庄发展所产生的影响将是极大的。

第四，处理好内源发展与外源发展之间的关系。

“项目进村”主要是一种外生性的发展力量，其作用的充分发挥还需要有内生性的力量，二者需有机结合才可发挥最大效益。

这就需要调动村庄各种资源，整合各方面的力量，建立良好的合作关系，从而实现项目促进和带动村庄发展的目标。

参考文献：