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刘晏的盐法改革评析
刘晏的盐法改革评析
2009年7月
（总第210期）
法制与经济
FAZHlYUJlNGJ
NO.7.2009
（Cumulatively,NO.210）
刘晏的盐法改革评析
支强
（山东政法学院,山东济南250014）
[摘要】唐朝自安史之乱后国力由盛转衰,国家财政支出日趋浩大,如何增加财政收入便成为最重要的任务.唐代中期,刘
晏任诸道盐铁转运使期间,对第五琦所创立的榷盐制进行了改革,将直接专卖制改为间接专卖制,取得了很好的成效,产生了深远
的影响,在中国盐法史上占有重要地位.
[关键词】刘晏;盐法改革;禁榷制度;经济法
盐是人类生活的必需品,但从空间分布上却存在着不平衡
的特点.这就使得盐具有了天然的商品属性.控制了盐的生产,
销售,必然能够获得巨大的利润.对此古人早已有了充分的认
识.特别是对于需要维持庞大的国家机器运转的封建国家而言,
从食盐的产销活动中所能够获得的稳定的财政收入,对于他们
有着莫大的吸引力.因此,在中国的历史上,逐渐形成了食盐专
卖的经济法律制度.而在历代盐法中,中唐理财家刘晏所推行盐
法制度改革尤其值得关注,一方面,通过新的盐法的实施有效地
解决了当时唐王朝所面临的财政危机;另一方面,刘晏所极力推
行的食盐"就场专卖"制度其影响深远,奠定了此后一千余年中
国封建社会盐法的基础,即便是今天我国的食盐专卖制度中仍
然可以看到刘晏所创立的盐法制度的影响.而更值得关注的是
在国家财政收入增加和保障民众生活这两个两难的选择上找到
了一定的平衡,史书中称"知所以取,人不怨;知所以予,人不
乏","敛不及民而用度足……可谓知取予矣","官获利而民不乏
盐","国用齐足而民不困弊",如果考虑到几句看似平淡的议论,
出于常以重义轻利相号召,而往往以与民争利批判禁榷政策的
宋儒笔下,就不能不视之为对于理财家的至高评价,而引起读史
至此者对于这一人称"最善"的食盐专卖制度的关注.
一
对于传统专卖制度思路的突破是刘晏的改革
活动成功的前提
唐代对盐业正式实行专卖,一般认为始于肃宗乾元元年的
第五琦初变盐法.史载"千元元年,盐铁铸钱使第五琦初变盐
法,就山海井灶近利之地,置监院,游民业盐省为亭户,免杂徭,
盗鬻者论以法,及琦为诸州榷盐铁使,尽榷天下盐,斗加时价百
钱而出之,为钱一百一十"是为唐代榷盐之始,从相关史料来
看,这一政策的实行三个因素起了直接作用:
其一,安史之乱爆
发后,由于军费开支剧增,原有的以租庸调制为核心的税赋体
制的崩溃等因素,导致唐政府陷于不可自拔的财政危机之中,
这就使长期以来的所谓不与下争利的政治信条,将专卖制度视
为"诚明主所不宜行"的秕政的观念,成为了全然不切实际的教
条,而在实践上势必为统治集团所抛弃,经济制度面临着一次
重新选择.其二,西汉桑弘羊推行的盐铁专卖政策的成功的历
史经验,更明示了变此前的税盐制为榷盐,对于在一个较短时
期内增加政府收入,缓解财政危机的重大意义.其三,局部地区
实行专卖政策的成功实验,据唐人所撰《颜鲁公行状》云:
安史
叛乱之后,在河北主政的颜真卿"收景城郡盐,沿海置场,令诸
郡略定一价,节级相输,而军用遂瞻",第五琦5时任北海郡录
事参军,随军在河北"睹其事,遂窃其法,乃奏肃宗于凤翔,至今
用之不绝."虽然颜真卿的专卖与第五氏盐法在规模上不可同
日而语.二者的具体办法也不尽相同.但"因民之急而税之"的
思路却是一致.此外,食盐心卖制度存在有着其内在的经济规
律,首先从供求关系而言,食盐是国民生活必需品,供求弹性很
小,无论盐价低昂,都可以卖出,这种其他商品无法比拟的特性
是专卖制度存在的基础.其次就税收制度本身的规律而言,榷
盐制度有着其巨大的优势.第一从征收对象上看,由于食盐为
人生活的必需品,无论贵贱贫富都需消费,而购买寓税于价的
榷盐,本身便已向国家交了税,这正可以弥补在唐代以户口为
税基的直接税的重大缺陷.一方面,由于种种原因存在的不课
户问题,在这一时期更加严重,据统计乾元二年不课户竞占总
户数的61%.这无疑大大减少了国家税收的来源,增加了课户
的负担,进而导致社会矛盾的激化.另一方面安史之乱后,户口
流散的问题十分突出.而流数人户的税赋又转嫁而未走的人,
这便更增加了逃亡人口的数量.
第二,从税收实现上看,专卖税的征收是通过商业渠道实
现的,不受中央有效统治空间的限制,食盐卖到那里,那里人民
便交纳了盐税,这对于对地方控制管理能力已大大下降的唐政
府而言,意义尤大.可见,在此时被停废多年的食盐专卖制度被
重新采用,并非个别兴利之臣的偶然行为,而是当时社会经济
诸多因素作用下的必然结果.
第五琦的盐法基本沿用了桑弘羊的完全专卖的旧制,除在
生产环节中由在盐官间接管理之下的亭户生产食盐而官府收
购与后者由官工生产不同外,在流通上都采取官运,官销的方
式.如前所引述,设立监院,由官吏专职盐务,以盐为业者隶属
盐铁使管理,从而建立起有唐一代第一个全面推行的食盐专卖
制度,而这一制度在一个较短时间内也确实达到了预期的"人
不益税而国用以饶"的目的,或为唐政府财政的支柱,军国所
需,仰给于此,尽管这一政策被当时人攻击为榨取过甚,招致民
怨,在实践中也暴露出种种弊端,但毕竟证明了榷盐在解决增
加政府收入这一现实问题方面的可行性.
第五琦初变盐法为此后的食盐专卖制度的进一步发展开
辟了道路,刘晏于代宗大历元年唐政府实行财务分区管理之
后,正式以户部尚书领盐铁,常平,转运,铸钱使职,分掌东南税
赋后,推行的以"就场专卖制"为核心的盐法改革正是在第五琦
的基础上,针对其制度在实践中暴露出的弊端展开的.
二,实行"就场专卖"制度是刘晏盐法改革的核心
内容
如前所述,刘晏的盐务改革是围绕着所谓"就场专卖制"进
行的,这一新法区别于已往的专卖制度的显着特点是,在食盐
流通环节上引入新的思路,变旧有的官运,官销为商运,商销的
方式.
第五琦初变盐法的失误并非如当时人所认为的那样,在其
所规定的盐价,行专卖之前的每斗十文调整为一百一十文,被
视为榨取过甚,仅从食盐价格被人为抬高十倍的事实上看,此说
确无不可,但若结合同期货币贬值和粮食等生活物质价格上涨
这二个因素考虑,则这种看法是不能成立的.据统计,实行专卖
前的天宝年间,盐一斗十钱,米一石一般为三十钱,而安史乱后,
石米价格一度上涨至千钱,此后回落也要五百钱.二者的比价分
别为3:
1和5:
17,因此,仅就数字而言,行专卖后的盐价低于专
卖之前,对食盐的最大消费群体农民而言,其对于食盐的购买力
增强了.再者,这—价格,在刘晏主盐政时依然维持,并未调低,
而人不以为苦,可见所谓价格问题并非旧制度的症结所在.
实际上,第五琦的完全专卖政策本身存在的最大弊端,也
是刘晏的"就场专卖"所着意改变的;在于实行官自运销的流通
方式制度选择的失误.其弊病表现在:
首先,实施从食盐生产监
管到将食盐销售到每一用户手中全过程的官僚机构过于庞大.
对这样一个从中央到地方,以至遍布乡村的机构实现管理,其
本身已是一个即使在交通,通讯手段高度发达的社会中都难于
解决的问题,而在当时几乎是不可能,更无论维持这一机构运
转的巨大开支,大小官员面对盐利贪污中饱对收入的耗费,以
及由不懂营销的官僚从事商业活动带来的效益低下,都势必影
响专卖制度的良性运转.再者,官方自行运销食盐更会给百姓
带来诸多实际的损害,诚如日后韩愈在驳张平叔的《论盐法事
宜状》中指出的:
存在着诸如官商硬性摊派食盐,对百姓敲诈勒
索,作威作福,搔扰地方一系列的社会问题,加之销售方式有失
灵活,往往造成一方面官盐滞销,一方面百姓淡食的局面,而私
盐不免大行其道,这就完全违背了专卖制度"因民之急而税
之","人不益税而国用足"的初衷,可见解决流通环节上制度的
不合理是进一步推行专卖制度的关键所在.
刘晏针对这一弊病的改革思路,正如前面所概括的:
变官
运官销为商运商销.史载"刘晏于出盐乡,置盐官,收盐户所煮
之盐,转鬻于商人,任其所止."这就是说,一方面国家继续通过
盐官对盐户的生产实施监管,收购所产食盐以保证国家的利
源.另一方面将国家对盐业的控制以流通领域中搬出,而将私
商经济的活力引入到盐的运销当中,利用商人追求利润的动
机,利用其营销经验与商业网络使盐在市场上获得流通.
刘晏的这一思路在今天看来未免平常,但若将其放在一千
余年前甚至二十余年前的环境中审视,则不能不认为是一个大
胆的尝试,这一思路的创造性可以从三个方面表现出来.首先,
刘晏在思维上跳出了中国传统文化中将私营工商业视为社会
不安定因素的刻板观念的束缚,即便刘晏未必有打破这一传统
观念的自觉的意识,但至少从实用角度出发承认商人在社会生
活中的积极作用,将其视为其构想的经济秩序的一部分,而非
异己分子.其次,这一思路摆脱了将私营经济视为国家专卖政
策对立面,而应加以限制或扼杀的认识,通过国家出让部分盐
利的方式,吸引商人为国家利益的实现服务,将私营经济纳入
专卖政策体系之中.第三,正视人对于利的追求,这也许是刘晏
改革思路中最重要的部分,其不仅承认商人追逐利润的合法性
和合理性,更重要的是其正视"官僚体制本身即是一种各级官
吏在其中实现其个人利益的制度",这一现实问题,尽管刘晏本
人可以保持其清廉,史载其身后只余杂书数卷,米数斛而己.但
却无法保证其机构中每个人能够遵循道德理想,甚至基本的法
律行事,那么与其采用设置重重监察机构进行监控.这样即不
经济,也未必有效且更会在其中滋生新的腐败方式,或采用奖
励告奸,职务连坐,这样使人人自危,使组织丧失起码的凝聚力
的方式,或采用呼唤天理人心,道德说教,这样苍白无力的方
式,似乎都不如从实用的立场出发,一定程度上包容其私利的
同时,通过将政府的直接管理从某些领域退出来,从而使无法
克服的腐败局限于一个特定的范围,使之相对远离一般百姓的
生活,进而减少至少是模糊了其对社会生活产生的负面影响,
笔者窃以为这一现实主义的选择是刘晏的改革在这一叔世能
够取得成功的关键所在.
三,一系列行之有效的配套措施的建立是刘晏盐
法改革的成功的必要条件
刘晏推行其新法首先是从整顿政府的盐官系统入手的,建
立了一个监场结合的食盐生产批发体系,抓住了治盐的根本,
其具体办法是,在其分掌的东南食盐产区中"出盐乡因旧监置
吏,亭户".这些地方都是卤旺产丰的盐场,因就第五琦时旧设
盐监的建制,酌设盐官,以管理盐场生产其余卤薄产稀之地,则
或令其停产,或由各监分别管理,经过一番整顿,刘晏辖区中保
留了嘉兴,海陵,盐城,新亭,临平,兰亭,永嘉等十监.盐监主要
是管理食盐生产和收购的机关,监之下设有许多场,场有粜盐
官,可就场办理向商人售盐事宜,部分食盐即在这十监所在地,
就地发售,史称"岁得钱百余万缗,以当百余州之赋",约占大历
末盐利总收入的六分之一.
同时,在离产区不远的交通枢纽.设置规模较大,堆栈性质
的盐场,负责食盐的收纳,储存,中转,分销,盐的更大部分在涟
水,湖州,越州,杭州这四大盐场销出.这四大盐场的设置是比
较科学的,越州,杭州二场是分别与新亭,临平和兰亭监对口
的,相当于这些监的二级站,涟水属泗州,并无盐产,但因其处
于漕运要道,故而在此处接收二淮盐,以便利运输,更便于销
售,湖州场则是收贮转运嘉兴监的食盐的口岸,这些盐场不同
于盐监下的小场,有着较大的栈场来存放食盐,就可以使产地
所制的场盐统归官收,不致有余盐未收或有收无储,而杜绝私
弊.而另一方面,在这些大场集中发售,也可以减少商人前往产
地跋涉之劳.
其次,政府明确保护盐商的利益,从而保证食盐流通的顺
畅.第一,商人从盐官购买食盐后"任其所之",可以相对自由的
发卖,尽管仍受到海盐区,池盐区,井盐区间不得跨区销售的限
制.但没有如清代那样严格且地域狭小的"引岸"制度的约束.
第二,全国广大地区无官盐竞争,商人的基本权利得到保证.第
三,政府严格限制对盐商除正税之外的各种苛捐杂税,史载"时
诸道加榷盐钱,商人舟所过有税,晏奏罢州县率税;禁堰埭邀以
利者."第四,在当时通货紧缩的情况下,特规定盐商可以纳绢
代钱,用以购盐,且对绢的定价比一般情况下为高以扩大食盐
的销售.第五,有效的打击私盗以确保官盐的销售.私盗是与食
盐专卖制度伴生的一种社会现象,由于食盐尽管资源分布不均
匀,但生产成本较低,而在专卖条件下,价格虚高,而使私盐有
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着较大的获利空间,这就使私盐屡禁不止,可以说,杜绝私盐是
专卖政策实现的最终保障.刘晏对于私盐问题采用了"综合治
理"的方法.一方面,其就场专卖的政策,开放食盐的零售领域,
向商人出让部分盐利的措施,本身即寓有吸引商人投资于合法
的盐业经营,而避免社会资本向私盐经营的流动,寓禁于放.一
千余年后,清道光年间两江总督陶澍废引改票的改革中,招盐
枭购票贩盐的举措,可以说与刘晏遵循了同样的思路.另一方
面,刘晏整顿盐官,撒并盐监以加强对盐产的集中管理,设置盐
场放量收购亭户所产之盐,并强化仓储的管理的办法,在源头上
制止了私盐的产生.同时,在交通孔道和贩私猖獗的地区,设置
直属于盐铁转运使的十三处巡院,作为稽察私盐的专门机关.有
必要指出的是,除了缉私的任务,以及在当地招来商人的工作之
外,巡院还充当了中央财政机关在地方上的耳目,史称"刘晏掌
财计时,江南市场上各种商品的价格变化,不数日之内,便通过
巡院为刘晏所掌握.?
这—信息传递速度,也足见其工作效率之
高,可以说,刘晏理财的成功,很大程度得益于此."
从体制而言,巡院能够如此高效的工作,在于这一机构直
属中央财政部门,不与任一级地方政府发生行政上的管理与被
管理的关系,因此能超脱于地方上重重的权力网与利益网而独
立开展工作,然而正因为此,巡院在唐中央政府逐渐丧失其管
理地方能力过程中,逐步由仅承担上述职责的财计部门的派出
机关,演变为中央政府在地方上的利益代表,而最终由此形成
了宋代的转运使司这一实际的地方行政机构.有如汉代刺史,
明清督,抚的演化,恐怕是设计巡院制度的刘晏始料不及的.
其三,刘晏借重于私商但并不意味着对官营商业稳定市场
价格,调剂物资余缺职能的放弃,考虑到商人追求利润的最大
化,趋易避难的本性,在远离盐产地,交通不便的偏僻地区,设
置了常平盐仓,史载:
刘晏于"江岭去盐远者",设常平仓"每商
人不至则减价以粜民",从而既收到了解决该地区商人绝卖,人
民淡食问题的社会效益,更收到了"官收厚利而民不知贵"的经
济效益,与此同时,刘晏还在交通要道设置数量颇多的大型盐
仓,"廪致数千,积盐二万余石"将盐场销售剩余的盐,尽行收
买,作为盐商哄抬盐价时以平抑市场的准备.
应须注意的是,刘晏在关注食盐产销体制改革的同时,也
着眼于通过扩大生产,提供源源不断的商品的方式以增加盐利
收入.其一方面向盐户推广先进的生产技术,以提高其劳动生
产率.另一方面"广牢盆以来商贾".以提供生产工具为条件,招
致新的盐户以扩大生产规模.
四,结论
刘晏的盐法改革无疑是成功的.《新唐书?
食货志》云:
"晏
之始至也,盐利岁才四十万缗,至大历末,六百余万缗,天下之
赋,盐利居半,宫闱服御,军饷,百官禄俸皆仰给焉."又《资治通
鉴》卷二二五,"大历十四年闫五月"条云:
"至德初,第五琦始榷
盐,以佐军用,及刘晏代之,法益精密,初步入钱六十万缗,末年
所入逾十倍,而人不厌苦,大历末,计一岁所入,总一千二百万
缗,而盐利居其太半."没有什么能比数字更有说服力了.
归结刘晏盐法改革所以成功的原因,笔者以为不过三点,
除了在前面反复论述的二点——制度选择的正确以及为实施
其制度所设计的一系列具体措施得当Z.~l-,在这里有必要指出
的是,对于这一改革实践操作得法正是其取得如此成就的关键
所在,这一点在其用人方面得到了集中的体现.史言,"晏所辟
用,皆新近锐敏,尽当时之选,趣督依办,故能成功.""其场院要
剧之官,必尽一时之选".在诸道独当一面者"慎选台阁士专
之","当时权势或以亲戚为托,晏亦应之,俸给多少,命官迟速,
必如其志,然未尝得亲职事,是以人人劝职.""尝言土有爵碌,
则名重于利,吏无荣进,则利重于名,故检校出纳,一委士人,吏
惟奉行文书而已."云云.从上述史料中:
可以看到三条值得关
注的信息:
其一,刘晏选拔工作人员的标准是"精干"而非其他.
所谓"德才兼备"是我国从古至今人才选择的标准,然而在实践
中才却往往被忽略,所谓"德"甚至只是"名"成了唯一的标准,
无论由此产生的那些伪孝子,伪名士,伪隐迭,即便其真者,一
旦进入实际工作领域,也多不免"处为远志,出为小草",无益于
事,而刘晏能够从实际工作需要出发将才干作为其选才的首要
标准,不能认为是其用人之道的一大特色,而实践证明:
刘晏身
后二十余年主盐政的皆是其手下的干才,而其盐法不致败坏,
足证明这一标准的价值.可以说,在中国思想史上,应与曹操的
那一着名训令有着同样的历史地位.其二,刘晏在用人问题大
胆提出将"利"作为其实施管理的手段.《史记?
货殖列传》云:
"天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往",人无不处于追逐其
个人利益的过程中,然而,不同人对利益的追求是有层次性的,
刘晏在用人上正抓住了这二个问题,提出对待士人通过影响其
仕途前程,荣之辱之,作为控制其为我所用的手段,而对胥吏则
通过影响其经济利益.贫之富之,以实现对他们的管理.其三,
刘晏适当满足方方面面的利益要求,以消除其推行盐法改革的
阻碍,这一点似乎出于无奈,但实际上意义却十分重大,如果对
比戌戊变法中,一开始便以拿仓场侍郎许应骥开刀,大力撒并
政府机构以至招致,上下的一致反对而不免苍惶收场的例子观
之,便不能不承认刘晏这种现实主义的选择的正确.
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刘晏传（卷一百四十九）圳传第七十四.
【121新唐书?
卷五十四?
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