北京市建设工程质量监督执法工作手册之欧阳计创编.docx

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北京市建设工程质量监督执法工作手册之欧阳计创编

北京市建设工程质量监督执法工作手册

时间：

2021.02.11

创作：

欧阳计

（第一版）

委托单位：

北京市建设工程安全质量监督总站

主编单位：

中国建筑业协会工程建设质量监督分会北京工作部

北京建科研软件技术有限公司

编制日期：

2011年11月

前言

2010年9月1日，住房和城乡建设部颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第5号，以下简称“5号部令”）正式施行。

5号部令从监督机构定位、监督工作内容、监督工作程序到监督机构和人员的考核管理等方面，对工程质量监督工作作了比较系统、科学的规定，是指导当前和今后一个时期全国工程质量监督管理工作的重要纲领性文件。

为进一步落实5号部令的要求，抓紧完善我市相关配套制度，强化工程质量监管的执法属性，落实各方责任主体的责任，提高监管的公正性和监管效能，明确实施抽查、抽测以及差别化监管的具体方式，确保对监督内容、程序的规定更具操作性，特制订《北京市建设工程质量监督工作执法手册》（以下称《手册》）。

《手册》严格按照5号部令规定的工程质量监督内容和程序，初步开始探索以抽查为主、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式，总结了目前工程质量监督工作中普遍采取的各种监督方式的具体特征，明确了工程质量监督检查的具体内容以及检查次数、检查项目、检查部位的确定方式，规范了质量监督执法工作程序，重新梳理了工程质量监督执法案由及相关施工规范及技术标准，以工程实体质量与质量行为两个角度为切入点创造性地编制了工程质量监督执法细则。

与此同时，《手册》还突出了科学制定监督工作计划、规范填写监督抽查记录和依法出具工程质量监督执法报告在工程质量监督管理工作中的重要作用，使工程质量监督工作更具针对性，行政执法行为更具规范性，监督人员职责更具明确性，增强了监督执法工作的权威性和威慑力。

《手册》的编制是当前我市工程质量监督管理模式的一次探索和尝试，希望通过此《手册》能够帮助新入职的工程质量监督人员尽快了解工程质量执法工作的运行流程及工作重点，能够促使目前在职的工程质量监督人员进一步反思当前工程质量监督执法工作中所面临的困惑与挑战，能够为工程质量监督机构充分履行监督执法职责，加快建立以抽查为主的监督模式，实施差别化监管，促进监管方式方法的转变，全面加强和改进工程质量监督工作，不断创新工程质量监督执法模式提供部分参考途径。

“《北京市建设工程质量监督工作执法手册》编制调研课题”由北京市建设工程安全质量监督总站于2011年度开始组织实施，历经课题开题启动会及多次专家研讨会，在对广州、厦门、青岛、深圳等全国工程质量监督工作较好的省市进行深入调研的基础上，课题最终形成本《手册》等成果文件并于2011年11月15日通过课题评审专家组验收。

评审专家组对《手册》予以了充分肯定，对课题项目评审验收情况一致认可，并建议在全市范围内推广。

《手册》内容解释由北京市建设工程安全质量监督总站负责，主要编写工作由中国建筑业协会工程建设质量监督分会北京工作部及北京建科研软件技术有限公司负责。

为提高《手册》编制质量，各相关单位在参考使用《手册》过程中，结合工程实际，认真总结经验，并将意见和建议反馈给北京市建设工程安全质量监督总站（地址：

北京市丰台区西三环南路甲17号，邮政编码：

100161），以供今后修订时参考。

委托单位、编写单位和主要编写人：

委托单位：

北京市建设工程安全质量监督总站

编写单位：

中国建筑业协会工程建设质量监督分会北京工作部

北京建科研软件技术有限公司

审定组组长：

金德钧

审定专家：

杨嗣信张元勃杨于北吴月华贾洪冯跃杨健康汪道金毛杰主编：

丁胜

副主编：

黄卫东杨玉江王薇张晋波王玉恒

编写人：

蔡斌陶潜林胜甘绍鹏李波闫海泉雷海正白家璋潘金华耿强

孙世如刘焕维陈伟高金枝马洪晔孙晓玲董长亮吴余安红印

曲秀梅李国栋郝毅马英鹤宋勃岩

第一章质量监督方式.......................................-1-

第一节监督抽查.......................................-1-

第二节差别化监督.....................................-3-

第三节其他监督方式...................................-3-

第二章质量监督工作内容..................................-4-

第一节质量监督检查的内容.............................-4-

第二节质量监督检查频次的确定.........................-6-

第三节质量监督检查项目确定...........................-8-

第四节质量监督检查部位的确定........................-10-

第三章质量监督执法工作程序.............................-11-

第一节质量监督抽查计划制定..........................-13-

第二节日常监督执法检查..............................-14-

第三节竣工验收监督执法..............................-15-

第四节行政处理处罚程序..............................-19-

第五节质量监督档案管理..............................-21-

第四章质量监督执法案由汇总表...........................-40-

第五章质量监督执法操作细则.............................-81-附录1建设工程质量监督执法检查项目表.................-296-附录2建设工程项目质量监督执法抽查次数测算案例.......-300-

第一章质量监督方式

工程质量监督方式从工程质量监督制度确立至今经历了不同的发展阶段，每一个发展阶段中的监督方式都是特定历史条件以及工程建设发展形势下的产物。

从1984年工程质量监督制度确立伊始，我市工程质量监督方式先后经历如下发展阶段：

第一阶段：

以依靠企业自评为主，政府质量监督为辅的监管模式；第二阶段：

由依靠企业自评转变为政府强制监管与企业保证结合；第三阶段：

实施政企分开，工程质量监管职能回归政府，采取“工程质量等级核验制”，工程质量监督采取“定点式”监督模式，坚持“三到位”监督方式，由工程质量监督机构对建设单位申报竣工的工程进行质量核定，核发《建设工程质量合格证书》；第四阶段：

由“工程质量等级核验制”转变“工程竣工验收备案制”，工程质量监督开始以“巡查、抽查”为重点形式。

当前，建设工程质量监督工作面临新的发展形势，吴慧娟司长在5号部令宣贯会上的讲话中将该形势总结为“任务重，要求高，问题多”，即工程建设规模不断扩大，工程建设水平和要求不断提高，在这种形势下做好工程质量监督工作，任务很重；工程质量直接影响人民群众生活质量和生命财产安全，关系人民群众最现实、最关心、最直接的利益，全社会对工程质量的关注和要求也越来越高；工程质量通病普遍存在且工程质量水平不平衡，存在较大的地域区别和城乡差别，工程质量监管总体上还不能满足经济社会发展的要求。

正是在这种形势下，2010年8月住房和城乡建设部发布了5号部令，进一步明确了以抽查和抽测为主要方式、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式。

监督执法人员的工作职责，一方面是对工程参建主体依法履行质量责任的行为进行监督，另一方面是对发现的违法违规行为依法进行查处，并督促责任主体进行整改。

质量监督执法人员在对建设工程监管时，以抽查的方式为主，遵循差别化的原则。

第一节监督抽查

随着北京市城市化进程的进一步加快，工程建设事业蓬勃发展，工程建设规模大幅增加，施工技术难度不断增加，根据北京市统计局数据，2005年至2010年期间，我市房屋建设工程开复工面积呈逐年增加趋势，其中，2010年开复工面积达到15572.1万平方米，同比提高了8.3%，是“十一五”时期最高规模；而工程质量监督执法人员数

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量由于编制、资金等条件的限制，并未进行相应的扩充，据2010年年底统计，全市实有工程质量监督人员432人，导致建设工程规模与监督执法力量不相适应。

传统的以工程项目为单位、以定点监督为主的监督模式已经不能完全适应当前的新形势和新要求，制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展。

鉴于传统的监督方式存在的问题和缺陷，5号部令明确规定了工程质量监督的抽查监督方式。

所谓监督抽查可以是对所监督工程中抽查某一个或几个工程，也可以是对一个具体工程抽查某一项或几项内容，但无论是对工程质量的抽查还是对某一具体工程某项具体内容的抽查，都是建立在科学的数据统计和监督执法工作计划要求基础上的抽查，具有客观性、科学性、计划性，不是监督执法人员在施工现场随意确定、随意抽取的行为。

对工程的抽查，是指在一定时间由主管部门统一组织，通过科学的方式、方法随机确定受检工程的工程质量检查活动。

在确定所抽查工程时应当充分结合现有监督执法工作资源、监督执法人员数量、有效工作时间以及被查工程自身特点等因素。

对工程内容的抽查，是指主管部门在检查一项工程时，根据有关工程技术标准及规定，结合工程规模、所处的施工阶段、所具备的施工技术特点和技术难度，对涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量、工程参建单位履行质量责任的行为以及有关工程质量的文件、资料等随机进行的抽样检查活动。

监督人员到现场不是代替企业直接控制工程质量或进行质量把关，而是进行监督执法检查。

严格执行有关法律法规和工程建设强制性标准，是工程参建各方的职责，监督人员不可能对工程的各个方面全面检查，只能通过抽查部分环节，发现有关责任主体和责任人存在的违法违规行为，责令改正，并依法进行处罚，以督促工程参建质量责任主体自觉履行质量责任。

质量监督部门在开展质量监督工作时，针对报建工程，应全部进行监督，监督的内容应采用抽查的监督方式，对所监工程参建单位履行质量责任的行为以及有关工程质量的资料文件和工程实体质量等进行检查。

在检查一项工程时，根据不同施工阶段，结合本工程的特点，从监督内容的范围内抽查本次检查应该检查的内容，抽查的内容需要检测时，应委托具有资质的检测单位抽样检测。

通过随机抽查工程，事先不定点、不定期、不提前告知，并以科学的统计数据确定检查内容，一是可以避免受检单位做表面文章，监督人员更容易看到真实的情况，从而增强监督检查的有效性和威慑力。

二是可以更加灵活、合理地配臵监督资源，在一定程度上缓解监督工作量不断增大与监督力量严重不足之间的矛盾，提高监督效率。

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第二节差别化监督

抽查监督方式以其不定点、不定期、不提前告知的随机特性，避免受检单位弄虚作假敷衍应对检查，确保了监督执法工作的公正性，但也正是由于其随机性导致了其抽取行为的盲目性，对所抽取的工程进行监督执法检查的结果之间并没有可比较性，一方面由于工程特点各异，难以形成总体监督执法检查结论，不利于从面上对工程质量情况进行整体把握，另一方面，对特点各异的工程进行监督检查使监督执法人员难以把握统一执法尺度，需要一种全新的监督方式弥补上述缺陷。

从建设工程实际情况来看，不同的建设工程项目规模各不相同，工程重要程度也有差别，同时参建单位的信誉和质量保证能力参差不齐，这就需要对不同的建设项目、不同的参建单位进行不同频次的监督执法。

与抽查监督方式相适应，监督执法人员还需遵循差别化的监督执法方式。

差别化监督，是工程质量监督执法机构根据工程规模、重要性及工程参建单位的信誉、质量保证能力等情况实施分类监督。

对重要工程、住宅工程特别是保障性住房和信誉差、质量保证能力弱的企业，要加大抽查频次；对带有普遍性和比较严重的质量问题，要加大抽查力度。

差别化监督针对性较强，一方面能够更好的利用有限的监督执法资源，另一方面能够促使参建单位形成自律的机制。

对重要工程、规模大的工程加大抽查频次，能够提高参建单位对工程的重视程度，一定程度上能促进重要工程、规模大的工程的整体质量；对企业信誉、质量保证能力差得企业加大抽查频次，能够在一定程度上促进企业为摆脱不良的信誉而增强自身管理升级力度；对普遍性和比较严重的质量问题加大抽查力度，能够引起参建企业对普遍性和比较严重性质量问题的反思并促使其采取相应措施，从而减少普遍性和比较严重性质量问题发生的概率，提升工程整体质量。

第三节其他监督方式

差别化监督虽然是抽查监督方式的重要补充，但是由于其更多的只是从工程自身特点角度来采取不同的抽查频次和抽查力度，并未从工程质量宏观管理角度关注区域监管、专项监管等因素，因此需要采取以下监督方式来弥补抽查监督、差别化监督所未能覆盖的监管角度。

1．综合检查

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综合检查，是指监督执法人员在某一特定时间段、在全市范围内、针对某一特定工程类别在执行工程建设质量法律法规和强制性标准方面的整体情况进行的监督执法检查。

综合检查监督能够更详细、具体的掌握整个行政区域内某一特定工程类别的整体质量情况，为行政主管部门制订综合性的管理措施提供了主要依据和参考数据。

2．专项检查

专项检查，是指监督执法人员在某一特定时间段、在全市范围内、针对某一特定工程类别某一具体方面在执行工程建设质量法律法规和强制性标准方面的情况进行的监督执法检查。

专项检查监督能够更详细的掌握区域内某一特定工程类别某一方的质量情况，为行政主管部门制订有针对性的管理措施提供了主要依据和参考数据。

监督抽查关注工程项目个体点，差别化监督串起具备相同特点的工程项目团组线，综合检查、专项检查监督方式则构筑起全市在施工程质量监管的基本面，这三种监督方式的综合运用是我市工程质量监督方式“点、线、面”立体监督模式的充分体现，是进一步促进监管方式方法转变，全面加强和改进工程质量监督工作方法的重要探索。

第二章质量监督工作内容

监督抽查的方式能够在一定程度上解决质量监督执法力量薄弱与建设工程规模不断扩大、技术水平不断提高的现状之间不匹配的问题，但是在具体的监督执法检查过程中监督执法人员对于具体工程抽查次数、抽查项目、抽查部位的确定仍存在较大的主观性和随意性，目前出台的与工程质量监督管理的相关规范性文件尚未对这一具体行为作出明确规定。

《手册》经过对本市范围内抽取的40个在施工程项目样本数据进行采集、整理、分析，通过构建数学模型的方式量化了具体工程监督执法抽查次数，规定了抽查项目的范围和抽查部位确定的原则，最大限度地剔除主观性、随意性对监督执法过程中公平性、公正性的影响。

第一节质量监督检查的内容

5号部令对于工程质量监督管理的内容进行了明确规定，涉及到工程质量监督检查的内容主要包括：

1.执行法律法规和工程建设强制性标准的情况。

抽查工程建设、勘察、设计、施工、监理单位（以下简称工程质量责任主体）和质

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量检测单位执行法律法规和工程建设强制性标准的情况。

例如抽查建设单位对建设工程未组织竣工验收或验收不合格擅自交付使用的情况，监理单位是否按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式对建设工程实施监理的情况，施工单位是否建立质量保证体系，是否建立、健全施工质量的检验制度，是否作好隐蔽工程的质量检查和记录的情况，检测单位是否存在伪造检测数据，出具虚假检测报告或者鉴定结论的情况等。

2.抽查涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量。

抽查涉及工程主体结构安全和主要使用功能的工程实体质量项目。

例如抽查钢筋混凝土结构中影响主体结构安全的钢筋安装及连接、混凝土构件实体强度等；影响主要使用功能的门窗的安装质量、屋面防水层质量等。

3.抽查工程质量责任主体和质量检测单位的工程质量行为。

抽查国家法律法规和强制性条文相关的工程责任主体和质量检测单位的工程质量行为。

例如抽查建设单位是否向有关勘察、设计、施工、工程监理等单位提供与建设工程有关的原始资料，施工单位是否建立质量责任制，确定工程项目的项目经理、技术负责人和施工管理负责人是否到场履责，监理单位是否选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场，检测单位是否存在未按规定上报发现的违法违规行为和检测不合格事项的行为等。

4.抽查主要建筑材料、建筑构配件的质量。

抽查影响建筑工程主体结构安全和使用功能的主要建筑材料和构配件质量。

例如工程质量监督机构通过申请财政专项资金，在工程安全质量监督执法工作中，对施工现场工程实体质量、建筑材料、建筑构配件和设备等项目，委托有相应资质的检测单位进行抽样检测并出具检测报告等。

5.对工程竣工验收进行监督。

收集工程责任单位提供的符合工程竣工验收基本条件的证明文件，包括：

建设单位提供完成工程设计和合同约定的各项内容的证明；施工单位的《工程竣工报告》；监理单位的《工程质量评估报告》；设计单位的《工程质量检查报告》；勘察单位的《工程质量检查报告》；规划部门出具的认可文件；建设单位提供已按合同约定支付工程款证明；建设单位提供技术档案和施工管理资料齐全的证明；城建档案馆出具的工程竣工档案预验收认可文件（列入北京市城建档案馆接收范围的工程）；建设单位组织对无障碍设施进行验收的文件；建设单位《北京市民用建筑节能专项验收备案登记表》；建设单位提供民用建筑工程室内环境检测合格证明等。

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对工程竣工验收的组织形式进行现场监督，重点对是否由建设单位组织设计、勘察、监理、施工单位进行验收；建设、设计、勘察、监理、施工单位是否全部参加了验收；参加竣工验收的各方人员是否具备相应的资格进行监督执法检查，竣工验收建设单位项目负责人、监理单位总监理工程师、施工单位项目经理、设计单位项目负责人需参加。

对工程竣工验收的验收程序进行现场监督，重点对设计、勘察、监理、施工单位是否各自提交了自检报告；建设、设计、勘察、监理、施工单位是否分别汇报了工程合同的履行情况；建设、设计、勘察、监理、施工单位是否审阅了工程档案资料；建设、设计、勘察、监理、施工单位是否对工程实体质量和工程管理进行了全面评价；建设、设计、监理、施工单位是否形成工程竣工验收意见或文件进行监督执法检查。

6.依法对违法违规行为实施行政处罚。

对抽查过程中发现的违法违规行为依照行政处罚相关规定和程序对责任单位和责任人依法实施行政处罚。

第二节质量监督检查频次的确定

工程质量监督执法检查频次的确定是工程质量监督管理工作的重要内容。

对于特定工程项目进行质量监督执法检查的频次直接影响到建设行政主管部门对于工程实体质量的掌控程度，关系到工程质量监督机构对于参建单位履行质量责任的督促力度，体现出工程质量监督执法人员对于监督执法工作职责的履行程度，是衡量工程质量监督执法工作的重要指标。

而目前许多工程质量监督执法人员对于监督执法检查频次的确定普遍存在主观性、盲目性、随意性的现象，既无法体现差别化监督方式的优势，又将自己臵身于行政问责中的不利地位，探索科学确定的质量监督执法检查频次模式势在必行。

1.影响工程质量监督执法检查频次的因素

工程质量监督检查频次的确定，是监督执法人员在编制监督执法抽查计划时，对某一具体工程准备实施的工程质量监督执法检查的频率或次数。

要确定工程质量监督执法检查频次，至少需要考虑以下四个方面的影响因素：

一是全市在建工程规模及工程质量监督工作量。

2005年至2011年期间，我市房屋建设工程开复工面积呈逐年增加趋势，其中截至2011年9月，房建开复工面积达到16106.2万平方米，市政工程总投资额达174.3亿元，地铁工程97标段，共计183公里，总投资额达1139亿元；其中市监督总站负责监督房建工程717.0万平方米，承担了103.8亿元投资额所产生的市政监督任务以及全部地铁工程的监督任务；17个区县

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工程质量监督机构负责监督房建工程15389.2万平方米，承担了70.5亿元投资额所产生的市政工程监督任务。

二是当前全市拥有的监督工作资源：

目前全市实有工程质量监督人员432人，其中市监督总站工程质量监督人员123人，区县工程质量监督人员309人；全市具有高级工程师技术职称的质量监督人员有90人，其中市监督总站工程质量监督人员中有35人，区县工程质量监督人员中有55人。

三是监督执法对象的自身特点：

单项工程建设规模、工程项目重要性、参建单位的业绩及质量保证能力等都是影响工程质量监督执法检查频次的重要因素。

四是实际监督执法工作中的影响因素：

监督执法人员每周、月、年有效工作时间、监督执法组专业配臵情况等因素。

2.构建工程质量监督执法检查频次确定的数学模型

结合监督资源人数、有效工作时间、工程规模、重要性、参建单位业绩、质量保证能力等因素，经过对40个本市在建工程项目的统计分析，引入了量化的数学模型，通过测算形成了抽查次数公式，达到了用以科学、合理的手段确定质量监督检查次数。

此监督执法检查频次数学模型是针对建筑工程施工现场的监督执法，对于质量检测单位、预拌混凝土和预制构件单位的监督执法，可根据实际情况另行确定。

假设具体项目质量监督执法次数为N,那么构建如下数学模型

NRDKAIQTM

（计算结果大于0小于1时，取1；计算结果大于1时直接取整，例如计算结果为

1.6时取1，计算结果为2.4时取2）

N：

具体工程项目抽查次数

R：

监督执法工作人数单位：

人

D：

年法定工作天数，取250天

T：

监督执法不同专业差异调整参数，T取大于2的整数。

K：

工作随机调整参数，0

M：

年度计划在施面积单位：

万平方米

A：

具体工程项目建设面积单位：

万平方米

I：

工程重要程度调整参数

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一般工程：

0，

重要工程：

1，

非常重要工程：

2。

非常重要工程是指国家级重点工程；

重要工程是指列入北京市重点工程计划表中的工程；保障性住房；单位工程（具备独立施工条件并能形成独立使用功能的工程）建筑面积超过20万平方米以上；市住房城乡建设委决定负责监督的其它工程；

一般工程是指未归入非常重要和重要工程的工程。

Q：

参建企业信誉、质量保证能力调整参数

企业信誉、质量保证能力优秀：

-2，

企业信誉、质量保证能力好：

-1

企业信誉、质量保证能力一般：

0

企业信誉、质量保证能力稍差：

1

企业信誉、质量保证能力较差：

2

Q以企业资质等级、企业连续三年年扣分平均数取值。

施工企业资质为特级或一级、年平均扣分为0，企业信誉、质量保证能力优秀；施工企业资质为特级年平均扣分不大于2或企业资质为一级、年平均扣分为1，企业信誉、质量保证能力好；年度扣分大于5小于10的企业，质量保证能力稍差；年平均扣分超过10的企业属于企业信誉、质量保证能力较差；其他情况为企业信誉、质量保证能力一般。

工程检查阶段分为：

施工准备阶段、基础施工、主体结构1/2前、主体结构1/2后，装修阶段、竣工验收六个部位；监督执法人员根据计算的抽查频次，结合工程特点及工作安排，确定工程的检查阶段，但工程竣工验收监督执法人员应到位。

通过构建确定监督执法检查频次的数学模型，并通过该模型综合分析影响监督执法抽查的各种因素，相对客观地确定监督执法检查频次，以监督执法计划为载体将监督执法检查频次落实到监督执法检查工作中，指导监督执法人员的执法工作，最大限度地剔除主观性、随意性对监督执法过程中公平性、