浅析我国水权制度.docx

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浅析我国水权制度

中文提要

水资源是人类基础性资源。

水资源短缺已成为当今人类生存与发展所面临的严重困难。

随着人口的持续增长和经济的高速发展，传统的水资源分配体制已不能满足日益增长的用水需求。

本文分析了我国水资源产权制度存在的问题及影响因素，并就如何提高水资源的配置效率提出了一些建议。

水权制度的起源是由于水资源短缺、不够用引起的，在水资源丰沛、人口稀少的地方，人们用水取之不尽、用之不竭，又没有向外流域的调水需求时，谈不到水权。

出现水资源短缺后，水权制度就在国民经济发展过程中，逐渐产生并逐步完善起来。

Abstract

Waterresourcesistheessentialresources.Theshortageofwaterresourshavebecomeseriousdifficultiesfacedbyhumansurvivalanddevelopment.Withthesustainableincreaseofpopulationandthehigh-speedeconomicdevelopment,thetraditionaldistributionsystemofwaterresourcescannotmeettheday-by-dayincreasingwaterdemand.Thepaperanalyzedtheproblemsandimpactfactorsofwaterrightsystem.Suggestionswereputforwardtopromoteefficientallocationofwaterresource.

关键词：

水资源水资源产权水权制度

水资源是人类赖以生存与发展的最宝贵的自然资源，是生态环境的控制性因素之一，同时又是战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。

随着社会、经济与人口发展及其伴随而来的环境污染，人类赖以生存的水资源正面临前所未有的严峻挑战。

我国是一个水资源短缺的国家，水资源紧缺已成为21世纪我国政治、经济乃至军事战略制定的重要制约因素之一。

一我国水资源现状

中国年均降水量为61889亿立方米，平均降水深度648㎜，年均地表水资源为27115亿立方米，扣除重复利用量以后，年均水资源总量为28124亿立方米，居世界第四位。

我国河川径流量26550亿立方米，在世界主要国家中居第六位。

中国用世界上7%的水养活了世界上22%的人口。

人均占有水资源量约2232立方米，仅为世界人均水资源量8840立方米的1/4，排在世界110位，已被联合国列为13个贫水国家之一[1]。

同时我国水资源时空、地域分布极不均衡，加重了水资源调节利用的困难。

此外，水浪费现象严重，水资源有效利用率只有16%；工业用水重复利用率为20%~30%，占总用水量73%的农业用水效率低于30%。

可见，水资源短缺除去其自然的原因，人为浪费、缺乏有效管理也是重要因素，传统的资源产权制度不可避免的造成资源配置处于低效状态，必须进行改革。

目前，通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效益，实现水资源可持续利用是我国水利工作的首要任务，建立和完善我国的水权制度，明晰水资源产权，规范与水有关的权利、责任和义务，建立政府宏观调控和符合市场规则的水权流转机制，是实现我国水资源优化配置的必然要求，有利于推进节约用水，提高水的利用率，缓解乃至解决供需矛盾。

对处于发展中的我国来说，如何构建和发展水权制度是一个重大课题。

二水资源产权的基本概念

（一）外部性

外部性概念在产权的起源与公有产权研究上是不可或缺的概念。

西方经济学观点认为，在完全竞争市场假设下，价格机制将自动配置社会资源以达到帕累托最优状态。

但是在现实经济生活中价格并不能反映市场主体做出决策时所需要的全部信息，由此产生了外部性。

外部性指的是没有为价格机制的正常运行所反映的一个经济主体的活动对另一个主体福利的影响。

也有解释为，在相互作用的经济主体中一个经济主体对他人产生的影响，而该主体又没有根据这种影响向他人支付赔偿。

对水资源的污染及治理就是一种典型的外部性问题。

外部性是导致市场失灵的主要原因之一，西方经济学家从不同角度出发，提出许多纠正外部性的主张。

美国现代产权经济学家科斯在分析外部不经济性问题时提出“科斯定理”，他认为外部性之所以产生是由于产权没有界定清楚。

如果把产权主体的责任和权力边界分的清清楚楚，就不存在所谓的外部性，因此以科斯为代表的产权经济学家们提出解决外部性的办法为，通过明确界定产权把外部性内在化，再通过市场的自愿交易来达成解决问题的办法。

（二）水资源产权

水权是西方经济学中产权经济理论渗透到水资源领域的产物，指水的所有权、使用权、经营管理权、转让权的总称。

“科斯定理”强调，在考虑总的社会效果前提下，重要产权经过明确的界定，通过自愿交易就会将资源转移到最珍惜他的人手中，并使全社会生产带来的物品总价值达到最大。

明确的产权是市场经济的前提，它所具有的排他性、可交易性等性质构成了滥用稀缺性资源的屏障，从而可以使水资源利用的外部不经济充分内部化。

现代产权经济理论认为，产权制度对资源配置具有根本的影响，它是左右资源配置的决定性因素，水资源产权制度完善和改革对水资源的市场配置具有不可替代的作用。

水资源系统是一个开放的复杂巨系统，要实现水资源的有效配置进而实现水资源系统的可持续发展，需要采取法律、经济和行政等各种方法相结合的综合手段进行管理。

我国《中华人民共和国水法》第三条明确规定，水资源属于国家所有。

农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。

水资源的使用权是指单位和个人依照法律的规定对水资源进行使用、收益的权利。

另外，还包括水环境权，即公民和法人对水环境所享有的权利，如清洁水权、排污权等；水资源的开发利用权在符合流域或区域规划的基础上取得，在取得之后，水资源产权问题就转变为水资源工程产权，即工程所有权与经营权。

中国水资源工程除少量小型工程属集体所有外，均为国家所有[2]。

水资源同其他自然资源一样，所有者有权凭借所有权取得收益，水资源在使用中将得到有效的配置。

然而理论上界定的明确不代表现实的明确。

水权，在我国长期计划经济条件下形成的具体产权关系十分模糊，责权义不明确。

三我国传统水权制度的不足

水权是产权，也是财产权。

水权制度的核心是产权（财产权）的明晰和确立。

水权制度的起源是由于水资源的短缺、不够用引起的。

在水资源丰沛、人口稀少的地方，人们用水取之不尽，用之不竭，又没有向外流域调水要求的时候，谈不到水权。

随着人口的增长和工农业生产的发展，水资源逐渐成为一种短缺的自然资源，这时水权制度就在国民经济发展过程中，逐渐产生并逐步完善了。

我国目前仍然处于艰难的向市场经济体制转轨时期，迟迟不能建立起明晰的产权制度，不能从根本上遏制水资源状况的恶化。

具体存在的问题可概括为以下几点：

1水权界定不清，水权主体模糊，水权虚置或弱化。

现行水权界定不清主要表现在水资源的所有权与经营权和使用权三者之间界定不清。

首先，水资源的经营权界定不清，水资源的所有权明确为国家所有，这包括了国家对水资源的支配和对其开发利用上的管理，水资源的管理由国家实行统一管理与分级分部门管理相结合，经营权与管理权混合起来。

其次，水资源的使用权本身也界定不清。

水资源使用权主要体现在配水量权上，全国主要河流中只有黄河由较为明确的水使用权的量化界定，但这只停留在省区一级配水上，缺乏与之相挂钩的地方乡明晰的配水界定，从而使省区内部配水处于松散的软约束中。

2企业资源配置“内部化”。

现代经济学告诉我们，企业和市场都是配置资源的重要机制。

当市场配置资源的交易

成本高于组织成本时，资源配置在企业内部进行；反之，当组织成本高于交易成本时，则由市场进行。

我国传统水权制度，实行“从上而下”纵向内部管理，一切资源配置都内部化，企业不受市场影响，不按市场需求确定产量和价格，谈不上资源最优配置，存量资产缺乏合理流动。

因而，造成大量水利工程失修，灌溉设备老化，供水企业经营困难。

引起水资源浪费和水质恶化，并产生大量水事纠纷。

3经济成本“外部性”。

传统水权制度下的经济“外部性”,严重影响我国水资源，数年间，淮河、太湖、大运

河均遭污染，典型例子是沿岸的小造纸厂，其用水量大、污水排放大。

小造纸厂为追求自身经济效益，以牺牲资源环境为代价，经济增长愈快，环境破坏愈严重。

4水事法律制度不完备。

我国水事法律制度安排主要有1988年的《水法》和1994年的《防洪法》。

《水法》覆

盖面大，条文比较原则，不少条文难以直接操作，需要有配套的法律、规章才能执行。

伴随着水资源稀缺加剧和经济价值的提高，水资源要实现交易，就必须对我国的《水法》作大的调整，使其做出有利于水权交易的制度安排，改变完全有计划配置水资源的状态，因为水权交易决不单纯靠政府推动和加强管理就能实现，它的实现必须通过强有力的法律制度安排。

5缺乏有效精干的水行政管理。

我国水资源的管理由于经营权和管理权相混同致使管理十分混乱。

水管理单位按事业

性质由上而下层层管理，既管水资源的开发利用，又管水权，管理头绪繁多，职能相互混杂，以致于出现了“多龙治水”和不同管理部门之间职能及利益上的交叉冲突和某些管理领域的真空或盲点。

水行政管理即水事管理应属政府行为，其发生作用的手段、力度、范围应有明确界定，不宜过于宽泛。

覆盖水事管理的微观、具体、日常一切事务，应以监督、保护水权实施，处理水事纠纷，负责水事法律规章贯彻执行为主。

四我国水权制度发展的构想

（一）水权界定

界定水权涉及方方面面的利益调整，是水权制度的关键点和难点。

按照现代水资源管理的要求，必须遵循如下的原则：

第一，可持续发展原则。

必须满足权、责、义相统一的要求。

力图达到水资源利用和水环境保护的协调统一；第二，平等和效率相统一的原则。

在机制建立上，要起到提高效率的激励作用；第三，补偿原则。

在水权界定上导致的区域收益变化要有相应的经济措施来平衡。

（二）水权分配的原则

在水权的分配上，应遵循下列六条原则[3]：

1灵活性原则

当用水需求改变时，确保水资源在不同用户之间、不同位置之间转移，使不同用户投资最小成本获得等价的边际价值。

2安全性原则

保证用户采用必要的方法有效地使用资源。

只要可利用的资源能够满足不可预见的需求，那么安全性与灵活性并不矛盾。

3实际机会成本原则

提供资源的实际机会成本由使用者承担，保证其他需求和外在影响内在化，从而使环境用水具有非市场价值（如野生动植物的栖息地的提供）。

该原则也表明了资源的使用活动具有最高替代价值。

4预见性原则

水权的分配过程应具有预见性，使得最佳的分配具体化和不确定性的最小化（尤其是交易费用）。

5公平性原则

水权的分配过程必须能够得到未来用户的理解，为每一个潜在的用户提供获得资源使用权的平等机会，即既要代内公平，又要代际公平。

6政治的和公众的接受性原则

水权的分配所提供的价值和目标能够为社会的不同阶段所接受。

（三）水权制度的法律程序

依据水权分配中的上述原则，任何个人或团体试图从地表河流或地下水中引取水资源直接使用或储存于水库中准备以后使用，都必须按规定的法律程序获取水权。

根据西方国家的成功经验，总体来说法律程序应该包括：

1要用水者向水管理机构提出用水水权许可申请，申请的应是过去和现有水权许可中

未被使用或未被占有的可用水资源的权利；

2水管理机构签发申请公告，并由申请者根据规模在有关媒体上发布该公告；

3如果有异议提出，且通过其他方式不能调和的，则必须举行听证会或进行调查来代

替听证；

4由专门机构审核和分析该申请可能造成的环境影响；

5如果申请得到批准并交纳了许可证费用，则可根据一定的法律法规颁发许可证，在

许可证正是颁发前，将允许申请人在合理的时间段进行并完成引水工程的建设，实现水资源充分、有益的利用；

6获得许可者在其水权许可下引水时必须尊重以前业已存在的水权，因为这些水全都

是合法的水权许可；

7当引水工程建设完成后（如果需要的话），水资源已实现充分利用时，由水当局对

可能签发的许可证进行再次审查，只有在实现了兴利利用且满足许可证有关水量与时间等方面的具体条件和要求时才能颁发许可证；

8只要水资源得到了合理、高效利用并提交了所要求的报告，一般情况下水权可以延

续，但是在许多国家都在规定，在一定的条件下5年不使用水权许可的水资源就可能丧失水权许可证。

（四）水权制度建设

部分专家认为，在水权制度建设方面，首先要对水权体系中的各项权能的权益、责任

和义务进行规范，其次要有水资源调查评价、水资源开发利用规划等坚实的基础工作。

第三，要建立流域水资源配置制度和民主协商的决策机制，制定流域水资源分配方案。

第四，要完善取水管理制度以及水资源的总量控制和定额管理制度。

第五，要根据水资源的经济内涵和定价原则合理确定有关税费，完善水资源的有偿使用制度。

第六，要建立水权流转制度，要在程序性规范（各种用水权的获得和流转均应规定严格程序）、组织法规范（对各种用水权的获得和流转的实施人应有严格规定）、实体法规范（各种用水权的获得和流转应有明确的条件和法律规范）等方面建立完整的制度。

（五）关于水权流转机制

建立水权流转机制是社会主义市场经济发展的必然选择。

实现水资源的合理配置和可持续利用，就必须有效推进水资源流转制度的建立，并使

其不断完善。

长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。

因权属不明确，权责义没有得到规范，不能有效流转，用水者不能通过流转机制获得用水权，只有通过行政程序通过获取取水权来达到目的，取水权一旦获得，就成为刚性权利。

在水资源成为战略资源的今天，如果对水资源的监管不力，或者在使用权获取的源头上仍有回旋余地，水资源的开发、利用、管理将继续呈现无序状态，水资源开发利用主体在资源的使用上将采取“取水最大化”的取向。

其结果是水资源配置的失衡，资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题，造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾，而这一系列矛盾也不能通过流转机制重新配置水资源而得到缓解和解决。

要实现水资源的优化配置，解决初始配置带来的不公平和不均衡问题以及由此产生的一系列其他问题，必不可少的一条就是要建立有效的流转机制，发挥市场机制自我调整的功能。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，十五期间“要

打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构调整中的

基础性作用。

继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动。

”

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必

然要在水资源的配置中发挥基础作用。

（六）有效的产权结构

为了合理配置水资源，促进生产力发展和国民财富的有效增加，在保障社会公众利益即国家利益的前提下，兼顾上下游、左右岸、不同地区与部门、部门及个人的利益，保证水资源可持续利用，处理好当代人也子孙后代的用水权益，必须加强水资源产权配置和管理。

有效的产权结构应具备以下特征：

1产权的明确性

明确规定财产权利当事人对水资源的各种权利、义务和责任，以及保障这些权利、义

务和责任实施的措施。

2产权的排他性

在侵犯财产所有者即使用者的权利、义务和责任时，将采取一定的纠正及处罚的手段和措施。

3产权的灵活性和可转让性

本着自愿的原则，在一定条件下，产权可以出售和转让，从而使水资源从效率低的使用者手中转让到效率高的使用者手中。

五明晰水权的几点构想

科斯定理的合理性就在于，资源配置的状况取决于产权的状况（在理论上这一假设是成立的），只要产权明晰，交易双方或不同的商品生产者之间能够通过自愿协商，以实现自身利益最大化为目标，资源可以得到有效合理的配置。

（一）水资源所有权与使用权的分离

国有企业转换经营机制建立现代企业制度的关键环节是实行政企分开，其实质就是国

有资产所有权和使用权的分离。

两权分离是市场经济运行中明晰产权的基本形式，从西方国家现代产权制度发生和发展的历史过程来考察，法律意义上的所有权同生产经营过程中的经营权彻底分离，是产权明晰最根本的特征。

实现两权分离，才有条件使资源利用的成果与所有者和经营者的资源利用状况相结合。

我国的现代水资源管理模式，是计划经济体制下集中管理模式的产物。

政府水利主管部门既是所有者又是经营管理者，这一模式的主要弊端表现在两个方面：

一是不利于水资源的使用中体现各经济主体的收益最大化原则。

政府是管理者而不是所有者，在经济利益上必然混淆所有者权益与部门利益，也就是说，政府主管部门一般不会去关心作为所有者的国家的根本利益，最终导致资源的不合理利用。

同时，水资源的使用者，由于所有者的虚置，使水资源利用的约束软化，极易造成资源的滥用。

二是加大水商品的交易费用。

科斯定理关于交易费用为零的假设前提，在实践中并不存在，但这一理论的意义是，如果产权明晰，资源的配置是有效率的，那么也就意味着交易费用是最低的。

现行管理模式增强了水资源使用产生外部性的可能，例如，由于两权不分，灌溉制度不合理，致使水污染和水土流失日益严重，这些构成了高额的社会成本，从而提高了水商品的交易费用。

这不仅使本来就不合理的水价进一步扭曲，也给灌溉管理制度和水价的改革设置了障碍。

从我国水资源管理模式形成的历史和现实出发，是水资源的所有权和使用权进一步分

离的两个关键环节为：

一是明确所有权的重要前提是明确和界定使用权的范围，水资源的使用权应包括水资源的使用、经营、水利工程建设、水利投资、水源开发养护等权利。

使用权彻底开放，根据不同地区的生产条件和自然水文状况，要采取灵活的形式使水资源使用者真正掌握使用权，小型水利工程可以通过拍卖、租赁、承包、股份制和股份合作制等形式，搞活经营权以落实使用权。

二是国家作为水资源的所有者，要探索其科学规范的实现形式。

要维护所有者的权益，前提是明确所有者的职能。

在水资源的管理上，国家的职能是作为社会管理者制定相关的政策与法律，作为资产所有者在制定合理水价的基础上通过税收杠杆确定使由于水资源的利用所产生的级差收益归国有。

按照现代产权理论，产权的本质是一种排他性的权利，在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和形式产权的地位。

国家就是在建立产权保护体系方面具有比较优势的组织，制定和实施法律是体现这一职能最主要的手段。

通过健全法制，使水资源的所有者和使用者都有法可依、有章可循，才能有效的建立现代产权制度。

（二）积极推进水资源所有制的改革

水资源在公有制条件下的公有性，决定了水资源的所有制结构也应该是灵活的，多种形式的。

在这里有一个问题需要澄清，即不能把对水资源的统一管理与公有制的一统天下混为一谈。

我们虽然在法律上规定了水资源按照不同范围分别属于国家所有和农村集体经济所有，但不能从根本上解决水资源利用中的“搭便车”行为，即对于水资源这样的公共产品，个人要尽量夺得取用，而作为需要一定投入才能生产出来的水商品，个人总是倾向于尽量少的投入。

具有共有性特征的水资源，应通过明确其产权实现最合理的配置。

产权作为一种制度的安排，在社会经济发展的历史上是资源有效配置的产物。

在复杂的自然条件和不断发展的农业生产过程中，要使处于各种特殊状态下的水资源都得到充分合理的利用，要求与之相适应的产权或所有权结构。

有效的水资源产权制度应包含的内容可以概括为：

坚持公有制的主导地位和国有产权的主导作用，对于主要灌溉区和大型骨干水利工程，要维护和坚持国有产权的排他性地位，同时要不断完善水利建设的出资人制度。

政企分开首先是政资分开，要把投资行为从政府的管理职能中剥离出来，国家以其出资额保证全局性水利工程及设施的正常运行并取得相应的收入。

要通过健全法制严格界定所有者权益和由于水资源的使用而发生的水商品交易费用。

既要有效地防止国有资产流失，也要杜绝行政性的乱收费现象。

这是衡量国有产权是否虚置的重要标志之一。

对于集体所有制水权，要在生产实践中采取灵活多样的产权实现形式。

伴随着农业产业化的发展，农用水产品的生产与经营将会是一个异常重要的产业。

六结束语

水权是一种特殊的产权，其实质是用益权。

建立合理的水权机制，进行水权的分配和水权交易的目的是使有限的水资源能够通过经济手段和法律制度相结合，实现高效利用，对国家经济和社会贡献的最大化。

因此，首先必须对水权进行清晰的界定，注重初始水权的分配、争端的解决机制等等，其次是通过经济手段，促进水权在不同流域进行不同形式的交易。

总之，通过发展我国的水权制度，缓解我国水资源短缺危机，以满足人们日益增长的用水需求。

作者签名：

参考文献

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