浅谈税务权力监督的国际借鉴.docx

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浅谈税务权力监督的国际借鉴

浅谈税务权力监督的国际借鉴

在21世纪，随着我国加入WTO后，税务权力运行的内外环境将更加复杂腐蚀与反腐蚀的斗争将更加激烈，权力监督与制约问题如果解决不好，一方面，会给国家税收带来巨大损失，另一方面，也将破坏我国税务机关在国际上的形象和声誉。

因此，我们有必要借鉴国外同行在权力监督方面的经验，以加速我国依法治税的进程和步伐。

一、国外税务机关权力监督的主要特点

世界上一些国家，特别是西方经济发达国家，现代税收制度的建立和实施均比我国早，他们长期的税收实践中总结出了各自的权力监督机制。

总的来说，主要有以下几个特点：

（一）积极的思想教育预防

虽然世界各国的政治体制和意识形态不同，但是，把加强税收人员道德修养、提高抵御力作为反腐败的第一道防线却是一致的。

如美国国内收入局（以下简称IRS）主要从办事公正；热情周到地为纳税人服务；有献身精神，要诚实、忠诚，遵守承诺，以取得公众的信任；有良好的精神风貌等4个方面规范和约束税务人员。

而法国和意大利等国家均要求税务人员应成为社会生活的典范，要求考入的公务员进行宣誓，保证严格执行公务员法和有关道德标准；定期对公务员进行职业道德教育培训，不断提高税务官员的道德素质等等。

（二）间接的纳税人监督

世界上很多经济发达国家和地区对税务权力进行监督制约，是通过保护纳税人权利间接实现的。

为帮助纳税人清楚地了解和有效地保护自己的合法权利，加拿大制定了《纳税人权利宣言》、美国修订了新的《纳税人权利法案》等，此外，还成立了专门协助纳税人解决税务纠纷的机构，如美国的税务法庭、新西兰的纳税人服务办公室、香港特区的税务上诉委员会等。

以上措施，使税务机关和税务人员在执法过程中，必须小心谨慎，依法办事，丝毫不能侵害纳税人的利益；否则，就会受到纳税人的反对和投诉。

例如，1994年，香港税务局调查科依法搜查一名医生诊所时，因所带走资料中含有一份病历，便被告上了法庭。

对于纳税人应享有的权利，经济合作和发展组织（简称OECD）财政事务委员会总结出5种权利，即被通知、帮助权和审理权，上诉权，之缴纳应缴税的权利，确定权，隐私权和保密权。

（三）有效的制约管理措施

防止权利失控最有效的方法是限制和减少税务人员与纳税人之间的接触。

当前，各国普遍采用的方式是：

1、加强计算机管理。

15年来，经济发达的OECD成员国家的税收征管，相继从手工操作向自动化过程转变。

计算机技术的应用既加强了征管、提高了工作效率，又减少税务官员滥用权力的机会。

2、以发达、规范的税务代理，转移对报税环节的监督。

美国、日本等经济发达国家对中介组织实行严格管理，使中介组织为纳税人提供广泛社会化税务服务的同时，也成为税收管理的重要辅助手段，使对报税环节的监督从税务机关转移到税务中介机构。

3、提高执法透明度。

法国、意大利、美国等国家对税务人员管理十分严格，还特别规定了承办案件时必须在办公时间、在办公室内进行，非特殊情况未经批准，不得以口头或电话邀约纳税人等。

4、实行调任制度。

美国IRS规定，税务人员每工作调任3-4年就要进行一次轮岗，具体分为职期、调任、地区调任和工作调任三种，避免久任一职而产生的玩忽心理或久居一地而陷入人情网。

⑤加强重点监控。

澳大利亚税务当局对可能发生问题的岗位与环节进行风险评估，对高风险的岗位与环节（如稽查环节）强化权力制约和监督；对可能存在的问题的人出示黄牌，并提出预防措施；对关键岗位和容易出问题的环节进行重点监控，如建立个人资料及廉政档案、追踪个人生活消费及爱好习惯等。

（四）健全的监督防范体系

税务监督审计机构有效的内部监督职能，已被越来越多的国家所认同。

1998年7月，经克林顿总统签署建立IRS监察局，实行垂直领导，工作分为预防和查处犯罪两个方面。

加拿大也也1999年4月经英皇室批准成立税务监察局。

以上两国税务监察局除由财政部长、税务局长、各省代表和职工代表参加外，均吸收部分民间代表参加。

这种改组是一项巨大变化，他们把监督权力转移给客观公正而难以控制的机构。

在德国，专门的财政监督机构是联邦和州审计院，税务法院和税务机关内部审计机构负责对税务人员执行税法情况进行检查。

（五）强大的社会舆论监督

国（境）外将新闻舆论监督称为与立法、司法、行政三权并立的第4种权力，其新闻界一直将揭露政府部门中的腐败现象视为天职，许多腐败案件都是由新闻界首先发现并揭露出来的。

1999年6月，香港特区前税务局长黄河生因“在利益申报上有‘三违反”，及“不避嫌地亲身处理家属的报税档案”，香港几十家传媒便展开了联篇累牍的追踪报道，虽然政府并没有因此而少收税款，但黄河生仍被要求“即时离职”，成为被港政府解聘的最高级官员。

另外，社会团体监督也是一些国家的重要监督手段。

1998年初，英国低收入者税制改革委员会成立，其税收志愿者不仅为弱势纳税人提供税收法律援助的活动，还勇敢地揭露了一些税务局地官僚主义作风。

（六）严厉地违纪案件查处

税务人员涉税犯罪给经济秩序和社会秩序带来地破坏是巨大地，因此，在打击税务人员涉税犯罪上，世界各国均毫不心慈手软。

如加拿大对执法人员失职、渎职、串通舞弊及行贿和受贿行为，视情节分别给予解雇或依法送上法庭的处罚。

美国IRS监察局查处犯罪的手段主要有：

加强审计；建立举报热线电话；实行举报人员给奖报酬制度；建立案件痕迹检验中心，运用高科技手段来查处犯罪。

二、目前我国税务权力监督中存在的问题

历史和实践证明，越是在经济转型和快速发展时期，越容易出现腐败问题。

当前，我国税务机关权力监督制约方面存在的主要问题有以下几个方面。

（一）税务职业道德观念薄弱。

受中国几千年封建意识积淀的影响，税务机关和税务人员“官位”意识、行政管理意识较浓，片面将纳税人作为管理对象，而不是服务对象，习惯于坐等收税，习惯于对纳税人发号施令，甚至出现“门难进、脸难看、事难办”、“关系税”和“人情税”的现象。

（二）纳税人自我保护意识缺乏。

当纳税人在涉税事务中与税务机关（或税务人员）意见不一致时，或是发现税务人员滥用职权时，不少的纳税人首先想到的不是弄清自己的权利，用法律保护自己，而是多方拉关系、拖门子、找路子、疏通关节、贿赂税务人员，毒化了社会风气，助长了不正之风的蔓延。

（三）监督职能作用发挥不够。

内部监督上，个别单位对基层纪检监察部门的考察考核往往以不发案、少发案位标准，势必使监察部门对税务人员被动监督多、主动监督少。

外部监督上，特邀监察员履行职责不够。

新闻媒体一旦发现税务人员违纪线索，很快就会收到有关部门的“招呼”，在宣传报道时，或含糊其辞，或避重就轻。

（四）税收执法管理程序仍欠规范。

当前，税务机关越权或滥用职权以及不正当行使税收执法权，已经体现在行政复议和行政诉讼中。

据统计，1990—1998年，全国各级法院共受理税务行政诉讼案件7119件，占总数1.5%左右；从发案数量来看，平均每年增长1倍，而且约有40%的案件败诉，败诉率与其他行政机关相比，是比较高的，

（五）惩处违法违纪行为“失之于软”。

一些税务机关查处违法违纪行为只是就事论事，低调处理，该深究的不深究，该立案的不立案，该移送检察机关的不移送。

常此以往，会使税务人员对原本错误的东西，见怪不怪，反错不知错，最终导致过失变失足、小错酿大祸。

三、国外经验对加强我国税务机关权力监督的启示

我们在学习国外先进税收征管经验的同时，也应该有选择地借鉴其权力监督的成功做法，以弥补我国税务监督机制上的缺陷和不足。

（一）注重道德修养，创建税收文化，切实筑牢反腐败的思想防线

道德越轨使个体向社会规范和社会原则、政治原则挑战的试探性行为，这一步的成功会使个体思想上和行为上进一步走向社会的对立面。

因此，防止权力滥用和腐败行为发生，首要的就是提高职业道德素养，巩固思想防线。

1、恪守税务职业道德行为规范。

职业道德是税收实践的灵魂，它体现在税收日常工作的方方面面，渗透在税收执法权和行政管理权运行的全过程，它支配着税务人员的执法行为，影响税收管理的性质和方向。

2、大力创建健康税收文化。

税务人员要养成良好的职业道德，还必须依托一种集导向、约束、凝聚、沟通和辐射等多种功能于一体的富有特色的税收文化，以统一思想、规范行为，增强凝聚力和向心力，激发税务干部的责任感、使命感和自豪感。

3、依靠税务人员自我道德约束。

要使道德规范为税务人员所理解，并转化为内在的信念和基本素质，实现崇高的道德人格，还必须有赖于税务人员在道德方面的自我教育。

（二）减少干预环节，加强重点监控，大力规范和制约税务执法行为减少干预权力行使的环节：

1、完善税收法制建设，减少各类税收优惠、税收减免以及税款缓交项目，降低税务行政、执法中的自由裁量权和随意性。

2、加快“金税”工程建设，建立以信息系统和信息化管理为核心的现代化税收征管体系，最终形成人控机制与机控人制并行的监督制约体系。

3、推动税务代理机构建设，使税务代理行业成为真正意义上的中介组织，消除税务人员在企业报税环节的干预。

4、减少地方政府干预行为。

5、加强重点权力环节的监督。

国家总局“两权”范围具体细化到基层税务机关，应包括4个重点环节。

①稽查管理环节。

建立复检信用制度，即对复检出现问题较多的稽查人员提高复检率，反之则降低，并采取相应的奖惩措施。

②征收管理环节。

进一步推行减免税、定税等环节政务公示制，提高执法透明度。

③人事管理环节。

在干部任免、轮岗交流、人员录用、调配等方面要认真审核把关，避免用人失察。

④财务管理环节。

加强大项目经费审批、基建项目、服装制作、票证印刷、大宗物品采购及预算外资金使用等监督检查。

（三）加强机构建设，完善监督职能，积极防范涉税不廉行为发生。

汲取国外税务监察模式的合理成分，进一步提高监督公开度和透明度。

第一，邀请特邀监察员参与税务执法监督工作。

应该把特邀监察员作为税务监察部门的编外人员（实行3-5年聘期制），参与税务机关执法监督的工作（兼职），既可提高税务监督透明度，又可监督税务监察行为。

第二，赋予监察机构审计职能。

可把审计职能调整到监察部门，经常性地对各执法单位实施内部审计，遇到违纪行为时可以直接立案调查；在履行监察职能时，可同时对监察对象执法和经济行为进行审计。

第三，坚持年度联合执法监察制度。

每年一度的部门联合执法监察工作效果是明显的，能够及时发现和纠正以大批违规事项，对促成规范执法起到积极的推动作用，应该长期坚持下去并形成制度。

（四）加大舆论监督，宣传纳税人权利，充分发动社会力量进行监督。

舆论监督虽不具有强制力，但其广泛的影响力和无形的约束力不可比拟，是揭露、鞭挞税务犯罪的有力武器。

新闻媒体在报道违法违纪案件时应站在公正、客观的立场，不任意夸大或缩小事实。

另外，各级税务机关也应理智地看待新闻界地监督，要相信自己不会因敢于公开亮丑、勇于纠正自身错误而失信于社会公众。

加强舆论对税务监督的目的是：

一方面，使违法违纪者信誉扫地，起到震慑作用；另一方面，向遵纪守法者传递一种信息，违法违纪终究会受到法律的制裁，使遵纪守法者产生一种心理上的平衡感，从而促进遵纪守法风尚的形成。

此外，各级税务机关还应通过各种形式大力宣传纳税人的权利，以及帮助纳税人维护自己合法权利，防止受到税务机关和税务人员不法行为的侵害，实现从另一层面对税务权力实施监督。

（五）加大惩戒力度，整肃治税环境，坚决维护税收执法的严肃性。

当代行为科学认为，人的行为是由动机支配的，而动机是由需要引起的。

行为人决策任何事时，都会预期成本和收益，从事动机越强烈。

当风险达到一定程度（肯定会被发现并将受到严惩），即使预期收益再高，行为人也不会铤而走险。

因此，对税务违法违纪行为的处罚一定要快、准、狠；同时，辅以较高的经济处罚，对于不同的违法违纪行为实行高额或巨额罚款，进一步加大风险成本，减少净收益或使之变成负收益，就能有效消除他们的侥幸心理，他们甘冒高处罚风险而违法违纪的可能性就会明显降低。