中国地方政府债务管理研究.docx

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中国地方政府债务管理研究

中国地方政府债务管理研究

摘要

2008年受全球金融危机的影响，我国出口下滑，经济增长速度逐步放缓。

为了刺激消费、扩大内需、拉动经济发展，中央出台了加快民生工程、基础建设、生态环境建设和灾后重建的4万亿的投资计划。

2009年3月，财政部宣布中央代发行2000亿元地方政府债券，为地方政府筹措建设资金，以完成投资配套任务。

地方政府债券在我国首次发行面临着诸多问题，为了其长远发展，需要构建适合我国国情的债券发行模式。

关键词:

公共债务;地方政府债券;发行模式;中央代发;风险控制

1.研究背景

近几年来，国内房地产市场迅速发展，地价也随之飘升。

地方政府作为所辖地区土地的所有者，通过房地产开发所带来的土地出让和相关税费，获得了巨大的收入，地方政府也把土地当作了融资的主要渠道，即所谓的“土地财政”。

可是从2008年下半年开始，受到美国次贷危机影响，我国经济增长的主要动力—出口—持续下滑，同时房地产行业低迷，大量企业的生存进入寒冬期。

一方面，企业效益下滑，再加上实施提高部分商品出口退税率等结构性减税政策，地方财政收入下降明显;另一方面，出于扩大内需、刺激经济的需要，各地大量的基础设施建设项目上马，需要大量的资金支持。

在这两方面的夹击下，地方财政难免会捉襟见肘。

经国务院批准同意，财政部于2009年3月17日宣布发行2000亿元地方政府债券，以此来缓解地方政府的财政紧张，维持正常的财政运转。

发行地方政府债券，可以满足当前增加投资、扩大内需的需要，弥补基础设施建设的资金不足，促进地方政府发挥其主动性和灵活性，使资金运用更有效率。

中国现阶段发展地方公债市场有一定的市场基础。

目前中国债券市场初步形成，广大居民和机构投资者有巨大的投资需求，发展地方公债对中央、地方财政，对资本市场都有利，地方公债的供给条件和时机逐渐成熟。

与此同时，中国应在地方公债二级市场发展，强化发债主体预算约束等方面进一步改进市场条件。

发行地方公债为地方公共基础设施项目融资是世界发展潮流和趋势。

美、日等发达国家在这方面积累的经验教训可为中国发展地方公债市场提供借鉴。

中国目前采用中央代发的方式发行地方公债，这有利于增强地方公债的信用，提高债券发行效率，减轻各地区之间发展不平衡状况，但中央代发的地方公债不利于发挥地方的积极性，影响地方债的利率水平和规模、期限等，具有过渡性特征。

中国应从建立完备的地方公债制度，大力发展地方公债二级市场并不断推进地方公债融资的配套改革等方面采取具体的政策措施来促进地方公债市场发展。

2.国内外研究现状

（2.1）.国外研究水平

国外学者对于市政债券的研究角度非常广泛而深入，涉及到税收、利率、投资、保险各个方面，并且有很充分的实证研究结果。

GilbertE.Metcalf（199l）探讨了联邦税收政策如何影响市政资产和债务持有量。

市政债券的税收待遇和收入为地方创造了发行免税债券和投资于金融资产的套利机会。

证据表明，1986年以前防止这一行为的法则并不奏效。

作者通过建立市政债券供给模型，研究税后投资回报率和市政借款利率的关系。

研究表明:

联邦税收政策不仅影响地方对免税债券的供给，也影响了投资者对免税债券的需求。

SamirEIDaher（1997）在《MunicipalBondMarkets:

ExperienceoftheUSA》一文中回顾了美国市政债券市场的主要特征，即最先进的衡量深度和复杂度的方法，同时讨论了发展中国家发展城市信贷市场的基本条件。

市政债券是美国证券市场的重要组成部分，是地方基础设施融资的主要来源，而发展中国家的地方政府贷款基本上局限于政府担保的银行贷款，因此需要借鉴美国市政债券的发展经验。

W·BartlcyHildreth（2005）等对美国市政债券近25年的发展作了全面的描述，认为市政债券在为政府基础建设融资方面发挥了重要的作用，市场在近25年里的整体表现非常良好，债券存量由1980年的4000亿美元增至2005年的2万亿美元。

八十年代税法改革对市政债券的发展影响巨大，个人投资者成为投资主体、债券

AndrewAng，vineerBhansali，Yuhangxing（2010）分析了2009年美国经济复苏和再投资法案中的建设美国债券（巴布斯）的价格。

巴布斯项目旨在扩大持有市政债券的客户，降低拨款资本和基础设施项目的地方和州政府的借款成本。

研究显示，巴布斯的平均发行价格低于传统市政债券，但仅限于2009年和2010年发行。

（2.2）.国内研究水平

国内关于地方政府债券的研究主要集中在三个方面:

一是地方政府债券的发行研究，主要探讨发行的必要性和可行性;二是地方政府债券发行的经验借鉴问题，主要是美日等发达国家在地方债发行和管理方面的经验;三是地方政府债券发行中面临的问题研究。

陈卫东（1999）研究了美国市政债券的早赎对我国发行国债的借鉴。

政府提前偿还其发行的国债的行为称为国债早赎。

美国市政债券有三种主要的早赎条款:

选择性早赎，强制性偿债基金和特别早赎。

发行具有早赎条款的国债，可以降低政府发行国债的利率风险;协调不同期限国债的结构搭配，均衡每年偿本付息债券数额;为投资者提供更多的可供选择的国债投资品种和条件;减少特种国债资金的闲置成本。

王锐，张韶华，黎惠民（2004）认为，地方政府是制度变迁的主体，造成地方财政困境的根本原因在于地方政府事权、财权不对称，没有规范的制度化融资渠道。

发行地方政府债券的前提是存在中央与地方分权的财政联邦主义，借鉴美日地方债券发展经验，可以为我国解决地方政府财政困境提供帮助。

靖培建（2009）从美、日两国来看，发达市场经济国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，值得借鉴的有:

较少的政府级次有利于划分各级政府间的财权事权，有利于简化政府间转移支付制度、减少转移支付环节，减小财政政策的时滞性;实行法制化管理;有着规范和灵活的转移支付制度，重视国民收入的再分配;地方债应主要以长期为主;提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。

黄观水（2010）总结了借鉴国外地方政府债券风险防范机制建设经验，认为我国发行地方政府债券的风险防范机制的前提是修订《预算法》，允许地方政府发债，还需要制定配套的法律法规，加强中央调控，强化自我监督和审计监督。

3.地方公债的理论分析

（3.1）地方公债的概念与特征

（3.1.1）地方公债的概念

地方公债，简称地方债，指的是地方政府债券，是与中央政府债券（国债）相对应的概念，指的是地方政府从地方经济社会发展状况出发，在承担还本付息基础上向社会公众公开发行的政府债券。

在这里地方公债不是泛指地方政府的公共债务，与同国债不是泛指国家公共债务一样，也不包括地方私体经济发行的债券如地方企业债等，地方公债指的是地方政府以自己财政收入及相关建设项目收益为保证发行的一种债券，与国债相对应，发行地方公债筹集的资金一般是用于本地区的基础设施和公共服务项目的建设，通过发行地方公债筹集地方建设资金是目前国际上通行的做法。

在西方一些国家如美国，地方公债也称为市政债券。

（3.1.2）地方公债的特征

地方公债按偿债资金来源不同可分为收益债券和一般责任债券两种，收益债券是地方政府以特定的建设项目产生的收益作为还债资金保证发行的债券，以建设项目的收益能力为还债保障，在性质上接近于企业债券。

一般责任债券是由地方政府以其信用和税收收入作为担保发行的债券，还债保障主要是地方政府的税收收入，在性质上接近于税收。

地方公债按偿还期限长短可分为短期债券和长期债券。

地方公债一般为地方基础设施和公共建设项目融资，属于资本性支出，相应的地方公债常见的是中长期债券形式。

地方公债是国家公债体系的重要组成部分，与国债一样，地方公债是一种政府公债，以相应的政府信用为担保，具有风险小、收益安全稳定的特点，但与国债不同，地方公债是以地方政府信用为担保，以地方财政收入或建设项目收益为还债资金来源，与国债以国家信用为担保相比，地方公债的信用要低一些，是一种“银边债券”。

地方公债的发行要受到严格的审批，债券资金用途一般有明确的规定。

地方公债筹集的资金一般用于地方社会公益性项目和基础设施建设，这些建设项目一般具有投入建设资金数量大，建设周期时间久，项目使用周期长的特点，这也决定了地方公债一般具有发行数量较大，债券期限较长的特点。

地方公债具有地域性特点，地方公债是地方政府针对本地区经济社会发展的实际需要，针对本地区某一特定发展目标而发行筹集的资金，债券发行资金使用针对地方发展实际，灵活针对性强。

不同地区的地方公债因发债地区经济社会发展水平不同在债券信用、债券收益及流通等方面存在很大的差异。

另外，应对不同的建设项目所发行的地方公债也有不同。

地方公债的使用具有很强的灵活性和针对性。

（3.2）地方公债的理论依据

（3.2.1）公共产品理论与地方公债

按照萨谬尔森（Samuelson，1954）的定义，纯粹的公共产品能使每一个人对该产品的消费同时并不排斥减少任何其他人对该产品的消费，即纯粹的公共产品具有非排他胜和非竞争性的特征。

除此之外，还存在着大量的具有非排他胜或非竞争性的准公共产品。

布坎南认为任何集团或社会团体因为某种原因通过集体组织提供的商品或服务都应该被定义为公共产品①。

公共产品因其特殊属性一般很难通过市场价格机制调节私人经济来提供，这是市场机制失灵的地方，一般需要政府出面提供相应的公共产品来弥补这一市场缺陷。

（3.2.2）公共支出理论与地方公债

根据现代公共财政理论，政府的支出分为经常性公共支出和资本性公共支出两大类，经常性公共支出指维持政府部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括政府日常办公经费和各类保障支出等;资本性公共支出则指政府用于提供使用年限长的耐久公共品所需的支出。

政府的经常性支出一般在支出的当年时间内就会获得相应收益，而资本性支出的项目一般需要投入大规模的资金，而且其成本相对于一般经常性支出要大，政府资本性支出会在支出之后的若干年内获得相应的收益。

因此根据成本与收益的匹配要求，因为资本性支出的收益发生在支出后的若干年，资本性支出的成本也应该分摊到支出后的若干年内，这样才符合成本收益相匹配的原则。

政府的经常性支出通过政府税费等财政资金承担，政府的资本性支出则大部分应由举债筹集的资金来承担。

而政府对地方公共产品的支出大多属于资本性支出，地方政府提供地方公共产品的过程基本上就是地方政府资本性支出的过程。

地方政府资本性支出资金可用地方政府举债筹集资金的方式来支付，这为地方政府发展地方公债提供了理论依据。

（3.2.3）财政分权理论与地方公债

一般认为，政府在现代市场经济条件下发挥着组织调节社会生产，弥补市场缺陷，维护社会公平等作用。

按照财政分权理论，政府承担着稳定经济、配置资源和分配收入的经济职能。

一国中央政府主要提供全国范围内的公共产品和服务，维护总体经济稳定和收入分配公平性，地方政府是一国政府体系的重要组成部分。

相应地，地方政府也承担着相应的经济社会职能，而且与中央政府相比，地方政府在了解本地区的发展需要，提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民对公共产品和服务需要方面具有优势，因此，应充分发挥地方政府的经济社会职能，促进经济社会的发展，而地方政府在履行其职能即事权时应该有相应的财权作保证，使地方的事权与财权相对应。

而举债权则是地方独立财权中的应有内容，中国实施的分税制财税体制改革是财政分权理论的体现。

现阶段中国地方政府承担着提供公共产品和服务以及地方基础设施，推动地方经济社会发展和结构转变的重任，在相应的事权要求下，应给予地方政府相应的财权，分税制改革就是要在划分事权的基础上划分相应的财权，保证事权与财权相匹配。

允许地方政府举债筹集地方建设资金，充分发挥地方政府职能，促进地方经济社会发展。

由此可见，现代财政分权理论为地方政府发展地方公债提供了理论依据。

4.中国发展地方公债的现实依据

（4.1）地方财政运行困境

改革开放之前，中国的政府是一种全能型的政府，政府管辖着经济社会的各个方面。

改革开放以后，中国进行了政府职能的改革实践，进入新世纪以来，中国政府明确了经济调节，市场监管、社会管理和公共服务的基本职能定位，并确定中央与地方的事权和财权划分范围，中国地方政府承担着提供地方基础设施和公共服务责任，并肩负着推动地方经济发展和社会结构转型的重任，但与此同时，地方政府的财政收入占全部财政收入的比例明显偏低，地方政府财政收支不平衡现象突出，地方财政在实际运行过程中面临着收不抵支的困境，在相应事权的压力下，地方政府自主开辟了许多融资途径，造成了地方政府债务规模过大，债务隐蔽性强、难以有效监管，地方债务风险不断加大的局面。

（4.2）分税制对中央地方收支范围的划分

在中国建国初期，实行的是计划型的财政体制。

在计划经济条件下，政府管辖着经济社会的各个方面，财政活动主要围绕国家计划开展活动，是一种统收统支的高度集中的财政制度，地方财政基本上是依附于中央财政，是整个国家计划经济体制的一个组成部分。

这种高度集中的财政体制压抑了地方财政的积极性，造成了众多的弊端，不利于社会经济的发展。

之后国家对此财政体制进行了试点改革。

1994年中国进行了分税制改革，在划分事权的基础上，划分中央与地方政府的财政支出范围，把税收分为国税和地税两大块，按税收划分中央、地方收入。

在中央与地方事权的划分上，归中央投资和管辖的公共事务主要包括全国性基础设施和公共设施及国防，外交外事，对外援助，武警部队，中央政府机关和中央事业单位以及国家公检机关等;归地方投资和管辖的公共事务则主要包括地方性基础设施和公共设施以及地方政府机构和地方事业单位，地方公检法和民兵。

此外，归中央与地方共同承担的公共事务主要有教育，科技，卫生，文化体育，抚恤和社会福利救济，劳动就业和社会保障补助，对不发达地区援助和灾难救助等

在划分事权的基础上，1994年分税制财政体制改革确定了中央与地方财政的支出范围，如下图1所示:

分税制改革中央与地方财政支出范围的划分（图1）

中央财政在划分事权和中央与地方政府的财政支出范围的基础上，进一步把税收分为国税和地税两大块，按税收划分中央、地方收入，如下图2所示：

分税制改革中央与地方财政收入范围的划分（图2）

同时中央还建立了对地方的税收返还和转移支付制度，以维持地方财政支出的原有规模和基本利益格局。

分税制改革中中央与地方事权财权划分的特点是中央财政收入高于地方财政收入，但地方承担的事权多于中央，地方财政支出高于中央财政支出。

除了国防、外交等公共事务由中央全部承担以外，其他方面的公共事务主要由地方承担。

（4.3）地方财政收支不平衡

1994年的分税制改革规范了中央地方财政分配关系，提高了国家财政收入，强化了中央财政的调控能力，但地方财政预算收入明显下降，地方政府财政收支不平衡现象突出，地方财政在实际运行过程中面临着收入不抵支出的困境，地方财政实际运行过程中的收支情况可从下面的表1中看出:

一般地，地方财政支出规模情况可用地方财政支出占全部财政支出的比重来衡量。

从表1还可以看出，地方财政支出规模从1994年的4038.19亿元上升到2009年的61044.14亿元，平均每年增长40%以上，快于全国财政支出增长速度和GDP增长速度，2004分税制改革以来地方财政支出占全部财政支出的比重一直稳居在70%左右，年以后还有不断上涨的趋势。

地方财政收支不平衡情况（根据《中国统计年鉴2010》（图3）

但从地方财政的收入方面来看，分税制改革以后，财权向中央政府集中的趋势明显。

地方政府承担更多事权的同时，地方财力并没有相应增大，从表1中可以看出，分税制改革以后，地方财政的收入占财政总收入的比重迅速下降，1994年以后一直保持在47%左右，明显低于地方财政支出占全国财政支出的比重，即地方财政要用不到50%的财政收入支撑70%以上的财政支出数。

地方财政的收支不平衡不断

扩大如图3所示:

地方财政收支情况表（表1）单位:

亿元，%

年份

财政收入

财政支出

全国值

地方值

地方占全国的比重

全国值

地方值

地方占全国的比重

1978

1132.26

956.49

84.5

1122.09

589.97

52.6

1980

1159.93

875.48

75.5

1228.83

562.02

45.7

1985

2004.82

1235.19

61.6

2004.25

1209.00

60.3

1990

2937.10

1944.68

66.2

3083.59

2079.12

67.4

1991

3149.48

2211.23

70.2

3386.62

2295.81

67.8

1992

3483.37

2503.86

71.9

3742.20

2571.76

68.7

1993

4348.95

3391.44

78.0

4642.30

3330.24

71.7

1994

5218.10

2311.60

44.3

5792.62

4038.19

69.7

1995

6242.20

2985.58

47.8

6823.72

4828.33

70.8

1996

7407.99

3746.92

50.6

7937.55

5786.28

72.9

1997

8651.14

4424.22

51.1

9233.56

6701.06

72.6

1998

9875.95

4983.95

50.5

10798.18

7672.58

71.1

1999

11444.08

5594.87

48.9

13187.67

9035.34

68.5

2000

13395.23

6406.06

47.8

15886.50

10366.65

65.3

2001

16386.04

7803.30

47.6

18902.58

13134.56

69.5

2002

18903.64

8515.00

45.0

22053.15

15281.45

69.3

2003

21715.25

9849.98

45.4

24649.95

17229.85

69.9

2004

26396.47

11893.37

45.1

28486.89

20592.81

72.3

2005

31649.29

15100.76

47.4

33930.28

25154.31

74.1

2006

38760.20

18303.58

47.2

40422.73

30431.33

75.3

2007

51321.78

23572.62

45.9

49781.35

38339.29

77.0

2008

61330.35

28649.79

46.7

62592.66

49248.49

78.7

2009

68518.30

32602.59

47.6

76299.93

61044.14

80.0

（4.4）发展地方公债的现实必要性

（4.4.1）发展地方公债可以加快城市基础设施和公共服务项目建设，改善地方财政支出水平与结构

城市基础设施和公共服务项目是城市发展的基础和重要内容，直接制约这经济社会各领域资源配置的效率和水平，是体现地方发展水平的重要内容和表现。

良好的基础设施和公共服务水平能降低社会生产成本，提高劳动生产率。

不断改进基础设施和公共服务水平是现代中国政府的重要职责。

一般中央政府只会提供关系国计民生、关乎国家经济命脉的关键性重大公共基础项目，大量的城市基础设施和公共服务项目建设重任落到了地方政府肩上。

而根据统计年鉴数据，2003年上海市人均绿地面积为6.1平方米，只相当与伦敦1990年水平的16%，按照联合国推荐的城市基础设施支出占国民生产总值3~5%的指标数据，中国城市基础设施建设存在着巨大的资金缺口，需要地方政府加大资金投入。

而在现行分税制财政体制下，地方财政是一种“吃饭财政”，难有大量的财政资金投入基础设施和公共服务项目建设中，需要地方政府另寻途径。

发行地方公债筹集建设资金则能很好地弥补这一资金缺口。

（4.4.2）发展地方公债可为地方政府提供规范的融资渠道，有效防范和化解地方债务风险

在现行的分税制财政体制下，地方政府没有充足的财政资金来履行自己的职能，在划分中央地方事权财权的基础上，允许地方政府发行地方公债应是进一步完善分税制深化财税体制改革的重要步骤。

当前，在相应事权的压力下，地方政府采取了很多不规范的融资渠道和方法进行融资，在促进地方基础建设和经济发展的同时，也给地方财政带来了大量的债务隐患，地方政府性债务规模大，结构分散，隐蔽性强，违约率高，缺乏统一有效监管，债务情况复杂，形势发展严峻，是中国财政运行和整个经济发展的巨大隐患。

发展地方公债则为地方政府提供了一个正式正规的融资渠道，通过建立地方公债制度，发展地方公债市场，可以将地方发债的规模，资金的使用情况等公开化，纳入国家正式监管范围，接受债务人和市场的监督约束。

这有利于提高地方融资的规范度，提高融资资金的使用效率。

通过开地方公债融资这一规范的融资渠道去逐步替代当前地方政府的一些非正规正式融资渠道和行为，可以有效防范和逐步化解地方政府的债务风险。

（4.4.3）发展地方公债有利于减轻中央财政负担，提高财政资金使用效率

随着中国分税制财政体制的建立和完善，中央与地方在划分事权的基础上，划分了中央与地方政府的财政支出范围，分税制改革规范了中央地方财政分配关系，提高了国家财政收入，强化了中央财政的调控能力，但地方财政预算收入明显下降。

地方财力有限，在面临经济波动情形下，中央财政都会采取扩张性政策措施来刺激经济，减轻经济波动程度，实现经济平稳快速发展。

在经历了中央财政连续多年的赤字扩张以后，中央财政的债务依存度不断上升，中央政府作为负债主体已经不堪重负。

为了帮助地方政府更好地履行其职能，共同对抗经济波动，中央政府近年来采取了国债资金转贷地方的方法从发行国债筹集的资金转拨一部分给地方政府使用，具体形式分为两大类，一是国债资金无偿划拨给地方政府，相当于中央财政的转移支付，另外就是国债资金转贷地方，地方政府需要对获得的国债转贷资金承担

还本付息责任，从名义上看地方政府成为了责任主体，但由于中央政府是发债主体，债务风险最终还是要由中央政府承担。

而且国债转贷地方的资金由于责权不一致导致了资金使用过程中产生了不少的问题，资金使用效率低。

发展地方公债则有利于减轻中央财政的压力，发债资金的责权一致，提高债务资金的使用效率。

（4.4.4）发展地方公债有利于推动中国投融资体制改革，推进中国资本市场发展

发行地方公债有利于推动中国投融资体制改革，提高资金的融资效率和使用效率。

地方政府通过发债筹集建设资金投入到当地的公共基础性建设项目中去。

项目的实施由地方政府决策，由地方政府承担融资责任和使用风险，这样有利于减少融资和资金使用过程中的各种不必要的环节，提高债务资金配置效率。

5.中国发展地方公债的实践尝试—中央代发地方债模式剖析

（5.1）中央代发地方债模式回顾

2009年以来在应对世界金融危机的大背景下，中央采用中央代发的方式发行了共4000亿元的地方债，并且专门制定了《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等文件，明确界定地方政府债券由财政部比照记账式国债发行方式，面向甲类国债承销商采用市场化招标方式确定发行利率，按照各地方债券承载能力和中央项目需要的地方配套资金数量并适当向中西部倾斜的原则，确定发债数量，实行年度发行