进一步完善国有资产出资人制度国有资产出资人职责共14页.docx

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进一步完善国有资产出资人制度国有资产出资人职责共14页

进一步完善国有资产出资人制度_国有资产出资人职责

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　　内容摘要：

本文分析了国企改革的几种观点，以及发达国家的现代企业的股权结构和公司治理结构，提出了建立有效运作的社会主义市场竞争制度和进一步完善国有企业的产权隶属安排（国有资产出资人制度），以及分权制衡的公司治理结构。

同时还给出了完善国有资产出资人制度的一些建议。

　　关键词：

国有企业改革国有资产出资人制度分权制衡公司治理结构对策

　　目前，我国国有企业面临着巨大的机遇和挑战，既要在遵守WTO市场规则的前提下提高国际竞争力，又要艰难地保持国有经济的支柱性地位；既要做到国有资产的保值增值，又要处理好与其他利益相关者的关系。

因此，在宏观方面，建立有效运作的社会主义市场竞争制度是我国进行经济改革的最紧迫任务；在微观方面，进一步完善国有企业的产权隶属安排和分权制衡的公司治理结构是我国国有企业的必然抉择。

　　国有企业的现状分析

　　国有企业效率低下、收益下滑，这其中既有外部市场竞争方面的原因，又有内部公司治理方面的原因；既有科技研发方面的原因，又有管理经营方面的原因；既有产品（包括劳务）质量方面的原因，又有社会诚信方面的原因。

相对于西方发达国家的现代企业，国有企业的竞争劣势主要表现在物力资本的缺乏和科学技术的落后，这是由于历史的客观原因造成的，对此我国国有企业根本出路在于加大科研产品的开发力度，真正树立“科学技术是第一生产力”的发展理念以及市场公平竞争与公司理性治理的经营理念，进一步提高企业的经济效益，加快物力资本的有效积累。

但是，相对于我国民营企业的快速发展，国有企业的效率低下、收益下滑则主要是由于管理体制和诚信素质的原因，历史客观原因并不能成为推卸责任的借口。

　　在管理体制方面的主要表现

　　产权委托代理链过长。

国有资产是全国人民的共同财产，经全国人大政治委托给国务院国资委，再到省级国资委、市级国资委，再由各级国资委经过国有独资投资公司授权或委托给直接经营企业。

这样就导致了名义上是国有企业，实际上则是地方企业或企业成员的企业，直接造成了产权的扭曲、效率的低下和国有经济收益的降低。

　　国有企业的目标不是企业收益最大化。

由于制度变迁的历史惯性，国有企业的主要目标不是企业收益最大化，必须承担上级交给的政治、经济、社会稳定和社会保障等许多任务。

　　国有企业高管人员的选拔不是依照才能标准。

国有企业的高级管理人员（包括董事长）的选拔是由党的组织部门和政府的人事部门进行选拔的，由于他们的主要职责是选拔公共管理官员以及人的思维定势惯性，因而无法真正履行好选拔具有创新管理能力的企业家型官员的重大任务。

高管人员的激励收益与约束监管不到位。

国有企业的高管人员的个人收益与民营企业或外资企业的高管人员的个人收益存在着极大的差异，除了一些党性较强、素质较高并且真正具有企业家才能的高管人员之外，还有相当一部分高管人员之所以继续留在国有企业，是因为他们的管理才能平庸或具有较大的灰色收入以及潜在的未来个人收益和政治前途等等。

同时，由于经营管理不好的高管人员具有可以推卸的原因，他们可以继续到其他企业或政府部门工作，导致约束监管机制无效。

　　在诚信素质方面的主要表现

　　高管人员的腐败问题还比较严重。

一些高管人员为了谋求个人利益，追求较大的在职消费，还利用体制监管上的漏洞，以损害企业利益为代价错误地进行“拍脑袋”决策。

不平等竞争意识较强导致了权力的滥用。

历史的惯性使国有企业具有预算软约束的性质，出现经营不善的情况后，不是从技术和管理上找根本原因，而是一味地寻求社会救助和并不符合竞争规则的大量不良贷款。

社会责任心低下导致产品（包括劳务）质量低下。

产品质量的低下是造成国有企业收益的直接原因，而这些低劣产品（包括劳务）主要是由于管理人员的监管不力和制作工人的粗心造成的。

　　国企体制改革的几种观点及评析

　　对于国有企业的管理体制改革目前存在着几种观点。

　　政企分开的观点

　　国有资产是全国人民经全国人大授权政治委托给国务院国资委的，国有企业存在的根本原因在于保证国有经济的支柱性地位，国有企业进行获利经营的最终目标就是为了更好地实现国家战略发展目标，从这个意义上说，政府和国有企业是分不开的也不应分开的。

但是政府在进行国家建设时，不能同时把许多目标及手段混在一起，政府必须而且能够把政府的公共管理职能和对国有资产的获利经营职能分开。

　　产权改革的观点

　　以张维迎等为代表的经济学家认为：

产权改革是国企改革成败的关键，进行产权改革是解决国有企业委托代理链过长问题的根本出路，是解决经营者选择机制和激励约束机制问题的最有效方法。

产权改革理论是具有较大的现实意义的，但是现实国情还需要保证国有经济的支柱性地位，不能为了解决委托―代理问题而把国有企业都民营化、国有资产都债权化，大型国有企业的高管人员选择和激励约束问题还是能够解决的，目前国有资产的出资人制度就是一个较好的办法。

　　市场竞争的观点

　　以林毅夫等为代表的经济学家认为：

只要在企业外部构建一个充分竞争的市场环境，使得所有者可以根据市场平均利润率评价企业的经营状况，所有者就可以获得关于企业经营的充分信息，进而根据企业的利润水平设计激励机制，解决经营者的激励与约束问题。

市场竞争观点注意到了问题的关键，中国经济改革的目标应该是创造一个充分竞争的市场环境，但目前对于如何创造一个充分竞争的市场环境还缺乏具体的切实有效的理论解释。

另外，该观点淡化了国有企业的经营目标和高管人员作为政府官员的特殊性问题。

　　公司治理的观点

　　完善的公司治理结构是现代企业的必要选择，是现代企业追求收益最大化的一个内生变量，体现在形式制度和内容理念两个方面。

近年来，国有企业一直在模仿西方国家的现代公司治理结构，建立了形式上的股东大会、董事会、监事会和经理层，开始实行了股份投资多元化、企业形式集团化，但这些都还停留在形式制度上，为公司治理而公司治理，为股份多元化而股份多元化，为企业集团化而企业集团化，忽略了公司治理是为了分权制衡、激励约束，忽略了股份多元化是为了吸纳更多的资金，也忽略了企业集团化是为了耦合集团化的整体优势。

　　进一步深化国企改革的目标

　　保证国有经济支柱性地位，要求我们必须进行宏观和微观两个层次的经济改革。

在宏观层面上，必须建立信息充分的市场竞争制度和有效的市场监管制度；在微观层面上，必须真正完善国有企业的公司治理结构，进一步完善国有资产出资人制度。

国家完善市场竞争制度主要体现在培育高效运作的产品市场、劳动者市场，特别是资本市场和经理人市场。

没有有效的资本市场，股票就不能高效自由地流动，从而无法对经理层进行有效地约束，也很难吸引真正理性的战略投资者。

同样，没有一个有效的经理人市场，经理层就无法进行理性、高效的合法替换，从而导致经理层的经营压力不高、竞争意识不强，为了谋求个人私利常常会做出损害企业利益的行为。

培育有效运作的市场竞争制度的突破口就是进行产权改革，产权改革和市场竞争是一个问题的不同表述，没有产权改革就不会有市场竞争，没有市场竞争就无所谓产权改革。

同时，国家要进一步完善市场的信息披露机制，加强市场监管力度。

只有信息充分透明，产权充分明晰，法律充分公平，才能建立诚信、公平、高效的市场竞争制度，才能有助于国有企业的快速健康发展。

　　　　企业的完备公司治理结构包括：

企业的公司治理架构以及良好运作的战略决策机制、执行管理机制、高管人员选拔机制和企业成员的激励与约束机制。

　　在英美公司治理模式中，企业的内部治理结构主要由股东大会、董事会和经理层组成，董事会具有业务执行职能，负责制定企业发展的战略决策和选聘、解聘经理层，还具有监督经理层的职能。

公司治理强调股东的利益至上，由于股权结构高度分散，主要监督的力量还是来自于股权资本市场和经理人市场，但存在较为严重的委托―代理问题。

　　在德国公司治理模式中，企业的内部治理结构主要由股东大会、监事会和管理董事会三个机关。

公司股东大会选举产生监事会，监事会任命管理董事会成员，监督管理董事会执行业务，监事会成员由职工代表和股东代表共同组成。

由于在此模式中，多是由大财团或银行控股或交叉持股，并由于文化习惯的原因，一般强调股东与职工以及主要利益相关者共同治理，特别是主银行的共同治理，不过存在着较为严重的高层腐败问题。

近年来，在英国与美国，机构投资者呈现强势发展，且有成为主流的趋势，而在德国与日本，由财团与银行的控股比例则呈现下降趋势，也就是说两种模式具有趋同的现象。

　　从西方发达国家的现代公司企业的股权结构和治理结构的特点来看，现代股份有限公司实质上就是一种进出相对自由的公众企业，作为法人股东（机构投资者）代表的董事是能够很好地履行董事职责的，这为国有资产的出资人代表制度提供了现实依据。

在股权充分分散、市场充分竞争、信息充分透明和监管充分到位的前提下，因为股东享有企业的剩余控制权和剩余收益权，所以股东和企业的利益是一致的，由董事会所做出的企业战略决策是符合股东和企业利益的，而且不能危害其他的利益相关者。

这是由于现代企业的本质是一个由物力资本所有者、人力资本所有者以及劳动者进行重复动态博弈签订的一个长期契约。

因此本文支持股东利益最大化原则，不过鉴于目前国有股“一股独大”的事实，依照发达国家的公司治理经验，国有企业的公司治理结构应该由股东大会、董事会、监事会和经理层组成。

股东大会选举董事会，由董事会选聘或解聘经理层。

中小股东代表、职工代表与主要债权人各占1/3票额选举监事会，负责监督董事会董事和经理层的工作，但目标仅是保证董事会和经理层的正常履约，不危害他们的利益。

国有企业存在的最终目的决定了企业价值最大化应该作为国有企业的主要经营目标。

同时还要进一步规范化、制度化国有企业公司治理结构，真正做到分权制衡，促进企业高效运转。

　　国有资产管理体制改革的坚持原则

　　完善国有资产管理体制改革，要坚持以下多个原则：

　　出资人代表到位原则

　　从全国人民经全国人大到国资委的委托主要是政治治理的委托；从国资委经国有资产出资人代表再到经营企业的委托主要是经济获利的委托。

国有资产出资人代表身份较为特殊，既是政府官员，又是企业家。

国资委必须保证他们的经营能力到位、考核标准到位、激励收益到位和约束监管到位。

　　企业家才能原则

　　进行国有资产获利经营活动的高级管理人员（包括董事长、总经理）的选拔要按照企业家的标准从全党范围内选拔，吸纳非党员企业家入党，或直接外聘党外企业家进行企业经营，建立强大的企业家才能高管人才库。

　　管人、管事和管资产相统一原则

　　国资委在全国人大的监督授权下，对国有资产经营具有独立统一的人事权、经营权、收益权和资产处置权。

国资委主要负责对中央大型国有企业进行授权、委托经营工作以及对省级国资委的监督管理工作。

　　军工独资、金融控股与其他企业循环投资原则

　　设立中国军工投资公司和中国金融投资公司，在全国人大和国资委的授权下，分别负责对军工企业和金融企业委托投资经营。

对于其他为数不多的中央大型国有企业由国资委通过派驻董事与监事直接委托经营。

对涉及到国家安全的重要机密的大型军工企业实行独资经营；对关系到国家经济命脉的大型金融企业（主要指大型商业银行）实行控股经营；而对于其他一般的竞争性国有企业则完全按照市场经济规则进行控股或参股经营，并且实行预算硬约束、循环投资原则：

对于经营不善的国有企业，允许出资人代表出售国有股，即把股权资本转化为货币资本，并把货币资本上缴国资委减少国有资产的损失（在设计约束考核出资人代表时，把国有资产的亏损与他个人的收益挂钩），但在企业经营良好时并不允许再购买国有股。

当国资委积存一定数量的货币资本后，在全国人大的授权下成立新的国有企业，投资到能较好的获利的产业中去。

　　人大监督审查原则

　　国有资产不是国资委的资产，也不是出资人代表的资产，它们是全国人民的资产，是全国人民委托全国人大代管的资产，全国人大要对国资委的管理经营工作进行监督审查。

　　公共管理职能和经营资产职能分开原则

　　对所有的国有资产进行彻底的剥离、清算和分类，非经营性的行政占用资产与资源性资产由公共管理部门进行管理，经营性金融资产与一般资产由国资委管理进行获利经营。

政府的公共管理部门不负责、不干涉国有资产的获利经营。

国资委及国有企业不承担公共管理职能，特别是不承担社会保障职能，只承担国家发展战略中的国有经济保持支柱性地位的责任。

　　两级所有，分级管理原则

　　为了更好地发挥国有经济的支柱性地位，并刺激地方经济的竞争发展，对国有资产进行中央与市级合理分割，两级所有，分级管理。

省级国资委受国务院国资委的委托代管省属的国有资产。

市有资产管理委员会（市资委）负责管理市有资产。

　　加快国有资产管理体制改革的建议

　　根据权力、责任和利益相统一的内在要求，树立国资委的权威必须要有法律、制度和职位权力的保证，依法完善强大阵容的隶属国务院的国有资产管理委员会（国资委）和隶属全国人大的国有资产监督委员会是一个较好的选择。

对此，笔者提出以下建议：

　　在全国人大下设立国有资产监督委员会，负责监督审查国资委的工作，并要求国资委向全国人大提出国有资产经营计划和预算报告，作为人大审议的依据。

完善强大阵容的国有资产管理委员会（国资委），国资委专职负责统一管理经营性的国有资产，经营目标为在保证国有经济支柱性地位的前提下，进行获利经营即国有资产的保值增值。

国资委主任要在政治局兼任国务委员（地方各级国资委主要领导安排雷同），确保管理职位权威。

国资委下设人事局、军工局（中国军工投资公司）、金融局（中国金融投资公司）和董事局，分别负责关键人事安排、军工资产经营、金融资产经营、选派中央国企董事等重大任务。

同时国资委下设政策法规司、资产处置调配司、统计司、财务和核算司和产业规划司等一般职能部门，负责对国有资产保值增值、资产处置等等进行依法管理、统计核算、效益汇总分析以及对国有经济实行战略管理。

特别地，还要设立科技研发信息司，负责协调管理大型控股国有企业的科技与研发的信息沟通工作。

一切国有企业都按照市场规则办事，取消国有企业（市有企业）的行政级别，一切企业平等竞争。

独资与控股企业的国有资产出资人代表可以兼任董事长（经股东大会选任）和党委书记，主要履行国有股东代表，负责主持董事会工作，并负责建设企业核心文化，保证政治上的思想领导。

参股企业的国有资产出资人代表可以兼任党委书记，并按照市场规则受聘董事长或董事，履行相关权利与责任，搞好企业思想文化建设。

　　参考文献：

　　1.张维迎.企业理论及其对中国企业改革[C].北京大学出版社，1999

　　2.梁能.公司治理结构：

中国的实践与美国的经验[C].中国人民大学出版社，2000

　　3.李维安，武立东.公司治理教程[M].上海人民出版社，2002

　　4.周天勇.现代国有资产管理新模式[M].中国财政经济出版社，20xx

　　5.陈清泰.有效的公司治理是现代企业制度建设的核心[J].《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》辅导读本.人民出版社，20xx

　　6.李毅中.建立健全国有资产管理和监督体制[J].《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》辅导读本.人民出版社，20xx

　　7.杨瑞龙，刘刚.双重成本约束下的最优企业所有权安排――对共同治理的经济学分析.江海学刊，2002

（1）

　　作者简介：

　　张华，男，1971年９月出生，河南商丘人，北京科技大学管理学院管理学博士研究生，主要研究方向为：

现代公司治理，国有企业改革与博弈论及其应用。

　　朱世陆，男，１９７０年１０月出生，安徽六安人，厦门大学经济研究所讲师，主要研究方向为：

宏观经济研究与国有企业改革。