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6《中华人民共和国无障碍环境建设条例》解读

残疾人专职委员培训教程

《中华人民共和国无障碍环境建设条例》

解读

主讲

张东旺

中国残联维权部权益处处长

第一节编制背景

无障碍环境是保障残疾人平等参与社会生活的必要条件，同时也为老年人等其他社会成员提供生活便利。

《中华人民共和国残疾人保障法》和联合国《残疾人权利公约》对无障碍环境均作了规定。

近年来，通过举办残奥会、世博会等重大国际活动，我国的无障碍环境建设水平有了很大提高，但也存在一些亟待解决的问题：

一是无障碍设施建设有待加强，特别是无障碍设施改造力度需要进一步加大；二是无障碍信息交流建设滞后；三是无障碍社区服务水平亟待提高。

这些问题都需要从法律制度层面加以解决。

2012年6月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议审议通过《无障碍环境建设条例（草案）》。

《草案》根据创造无障碍环境、保障残疾人等社会成员平等参与社会生活的要求，本着实用、易行、广泛受益的原则，对无障碍设施建设、无障碍信息交流和无障碍社区服务作了规定，以方便残疾人等社会成员自主安全地通行道路，出入相关建筑物，搭乘公共交通工具，获取和交流信息，获得社区服务。

2012年8月1日，《无障碍环境建设条例》正式实施。

第二节我国无障碍环境建设的

发展和现状

我国无障碍设施建设自20世纪80年代起步。

1986年7月，建设部、民政部、中国残联共同编制了《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》，1989年4月1日颁布实施。

这是我国第一部无障碍设施建设方面的设计标准，标志着我国无障碍设施建设工作拉开序幕，走上正轨。

1990年12月，《残疾人保障法》颁布，1996年8月，《老年人权益保障法》颁布，这两部法律均规定建设无障碍设施。

中国残疾人事业“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”发展纲要中，也都规定了建设无障碍设施的任务与措施。

2002—2004年，国家在12个城市开展创建全国无障碍设施示范城活动。

“十一五”扩展到100个城市。

与此同时，我国民航、铁路、信息交流无障碍技术标准逐步完善。

2008年3月28日，中共中央、国务院《关于促进残疾人事业发展的意见》发布，专门阐述了关于加快无障碍环境建设和改造问题，明确提出了建设目标、任务和要求。

2008年修订的《残疾人保障法》，将原来有关无障碍环境建设的一个条款扩充为一个章节。

经过多年的努力，我国城市道路、公共建筑、公共交通设施、居住区、残疾人老年人服务设施、残疾人家庭、信息交流无障碍、无障碍管理、宣传等取得积极进展，初步形成我国城市无障碍化的基本格局。

当前，我国的城市规划和建设正处于建设高峰期，我国已进入老年社会，老年人口已近2亿，是世界上残疾人和老年人占总人口比例最多的国家，此外还有大量的伤病人、妇女儿童和其他有特殊需求的群体。

因此，加快无障碍环境建设尤为重要和紧迫。

虽然近年来我国无障碍环境建设特别是硬件设施建设有了很大发展，但是与残疾人、老年人的特殊需求和全社会的需求相比还有很大差距，还存在建设不规范、无障碍改造滞后、发展不平衡的问题。

信息交流无障碍、残疾人家庭无障碍、农村无障碍建设还较薄弱，无障碍管理亟待加强。

第三节法规内容的整体解读

一、无障碍设施建设

在新建方面，对城市和乡村做了一个区分，一般的城镇的新建和改扩建的道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，应当符合无障碍设施工程建设标准。

无障碍设施工程与主体工程同步设计、同步施工、同步验收投资使用。

新建的无障碍设施应当与周边的无障碍设施相衔接。

乡、村庄的建设，逐步达到无障碍建设工程建设标准。

二、无障碍设施改造

明确改造责任。

县级以上人民政府制定无障碍设施改造计划并组织实施，无障碍设施改造由所有权人或者管理人负责。

具体的无障碍设施改造计划还要组织相关部门予以落实。

明确四类改造重点。

一是特殊教育、康复和社会福利等机构，比如中国盲文图书馆，当然这是属于新建的，假如这是一个老馆的话肯定是需要改造的重要内容。

二是国家机关的公共服务场所，政府职责很重要的一项内容就是要为公民提供公共服务，老年人也好、残疾人也好，都需要这种公共服务的便利，只有进得去，才能更好享受公共服务。

所以我们把国家机关的公共服务场所作为一个改造的重点，国家机关的公共服务场所都有这个义务，如行政审批大厅等场所。

三是文化、体育、医疗卫生等单位公共服务场所，比如图书馆、文化馆、博物馆、体育场所、医院诊所等都要进行无障碍设施的重点改造。

四是交通运输、金融、邮政、商业、旅游等公共服务场所，这都与残疾人出行、参与社会生活密切相关，都需要重点改造。

推动公共交通工具达到无障碍设施要求。

民用航空器、客运列车、客运船舶、公共汽车、城市轨道交通车辆等公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求。

目前公共交通工具无障碍设施的水平进度是很不一样的，机场、航空公司做得相对较好，在列车方面铁道部对车辆的无障碍改造也都有一些要求，相当多的城市轨道交通开始考虑了无障碍电梯等设施，城市的公共汽车方面，相对差一些，总的说公共交通工具无障碍改造还有相当长的一段时间，也需要一些成本，但我们又不能因为改造有困难就把事情无限期拖下去，因此在条例里面我们又写了一条：

有关主管部门应当制定公共交通工具的无障碍设施技术标准，并确定达标期限。

这段话，使规定落到实处。

强化对无障碍设施的保护和维修。

无障碍设施的所有权人或者管理人，应当对无障碍设施进行保护，对故障及时进行维修，确保无障碍设施正常使用。

如果你没有做到这一点的话，我们在法律责任里面有相应条款，首先有关部门要进行限期维修，造成使用人人身、财产损害的话由无障碍设施所有权人或管理人进行赔偿。

这有充分的法律依据。

这部分还有两个重要内容，一是规定城市大中型公共服务场所的公共停车场和大型居住区的停车场，应当按照无障碍设施工程建设标准设置并标明无障碍停车位；二是视力残疾人可以携带导盲犬出入公共场所，工作人员应当提供地无障碍服务，对残疾人来说这很重要，也很迫切，充分体现了对残疾人权益的维护。

三、关于无障碍信息交流

主要有以下内容：

一是县级以上人民政府将无障碍信息交流纳入信息化建设规划。

二是县级以上人民政府及其有关部门发布重要的政务信息和与残疾人相关的信息，应提供语音和文字提示等信息交流服务。

三是国家举办的升学、职业资格、任期考试，要给残疾人提供盲文试卷、电子试卷。

四是设区的市级以上人民政府设立的电视台在播出电视节目时配备字幕，每周至少播放一次配备手语的新闻节目。

这对于保障聋人的权益尤其重要。

五是设区的市级以上人民政府设立的公共图书馆开设视力残疾人阅读室，提供盲文读物、有声读物。

去广西和江苏调研发现省一级做到了，市一级没有全做到。

这里还有信息量、更新的问题，以后市一级都要做。

六是残疾人组织的网站达到无障碍网站的设计标准，社区的市级以上人民政府网站、政府公益活动网站，逐步达到无障碍网站设计标准。

七是公共服务机构和公共场所应提供无障碍信息交流服务，对从业人员进行无障碍服务技能培训。

这里面的工作量很大，因为范围非常广，例如大型购物商场或者演剧院等都属于公共服务机构或者公共服务场所，这都要对相关工作人员进行无障碍的培训。

八是关于听力残疾人集中参加的公共活动，举办单位要提供字幕或手语服务。

九是电信服务需提供无障碍信息服务。

四、关于无障碍社区服务

一是社区的公共服务设施要逐步完善无障碍的服务功能，这里面包括社区的坡道、道路、医疗卫生等公共服务机构应进行无障碍建设和改造。

二是要求地方各级政府应逐步完善医疗急救等紧急呼叫系统，方便残疾人报警、呼救。

这对残疾人尤其重要，残疾人遇到这些潜在的危险时，如没有报警措施，将危及残疾人的安全甚至生命。

三是对需要进行无障碍设施改造的贫困家庭，县级以上地方人民政府给予适当补助。

这对于改善残疾人居住环境，提高残疾人生活质量，促进残疾人全面小康的实现，具有重要意义。

各级政府应切实加大投入。

四是组织选举的部门应当为残疾人参加选举提供便利，为视力残疾人提供盲文选票。

这是保障视力残疾人政治权利的具体举措。

五、无障碍环境建设是一项系统的综合工程

无障碍环境建设涉及市政建设、公共交通、信息交流、社区服务等诸多领域，是一项综合性、跨部门的系统工程。

不是哪一家能独立完成得了的事情，需要在政府统一领导下，有关部门齐抓共管。

同时无障碍设施建设、无障碍信息交流分别是我国城乡建设、信息化建设的重要组成部分，此外，与无障碍建设相关的主要部门还有民政、交通运输、教育、公安、文化、财政、发改、旅游、新闻出版广电等部门，只有各部门齐抓共管，无障碍环境建设才能全面推进。

因此，建立健全政府主导，有关部门各司其职，协调配合地推进无障碍环境建设长效工作机制十分必要。

同时各级残联、老龄协会最了解残疾人、老年人的无障碍需求，多年来各级残疾人组织、老龄部门积极参与了无障碍建设并取得较好效果，因此各级残联、老龄部门在推进无障碍建设中应进一步切实发挥反映、呼吁、协调、配合、推动等作用。

同时，无障碍建设不仅方便残疾人，而且惠及全社会公众。

正如中国残联主席张海迪所说，“无障碍环境建设是社会建设的重要内容，彰显了人道主义精神和人文关怀，无障碍环境建设惠及全社会，是残疾人、老年人、伤病人及全社会成员参与社会生活的重要保障”。

第四节国外立法情况

一、重视无障碍环境建设立法

联合国在《残疾人权利公约》等国际文件中多次就无障碍环境建设制定原则性方针与要求，对世界各国无障碍建设发挥了巨大的推动作用。

自1961年美国制定第一部无障碍标准以来，世界上多数国家都依据本国情况制定了各自的无障碍法规和标准。

无障碍环境建设内容由物质设施向全方位全过程的无障碍社会拓展，需要不断补充新的法规、条款对其进行规范化规定，关于无障碍环境建设的法规体系也就逐步丰富健全起来。

到1995年，韩国已有30项关于促进残疾人和老年人无障碍通行内容的法律法规，包括残疾人福利法、建筑法、城市规划与区域法、停车场法、房屋建筑无障碍通行法、公共公园法和公路法等。

发达国家和地区都非常重视无障碍环境建设法规体系的建立。

通过不断调整与完善，形成了具体规定数量化、技术规定多样化、包含惩罚性规定与免责规定的无障碍环境建设法规体系。

同时还结合颁布分类细致的技术性规范，保障了无障碍环境建设的具体全面推进。

国际发展经验证明，只有具备法律约束效能的法规、条例和技术规范，才能保障无障碍环境建设切实、有序、规范的实施。

特别是具有完整的奖惩规定，同时，在司法、监督等环节能够保障法律法规的执行和实施。

这些，对发达国家和地区开展无障碍环境建设起到了非常有效的作用。

从实践看，关于无障碍环境建设的规范、标准、条例，如果不是用法律法规的形式表现，而是用指南、指导等形式颁布，在建设和管理中起不到应有的约束作用。

一些国家如新加坡、日本等在初期制订了无障碍标准和设计指南，允许各部门和社会主体自愿执行，结果完成的进度非常缓慢，难以依靠自觉行为来实现无障碍设施的建设。

因此，将无障碍环境建设的规范以法律的形式明确，是保证无障碍环境建设的关键，具有重大意义。

所以我国制定《无障碍环境建设条例》的原因和意义也在于此。

二、在全社会宣传推广无障碍环境理念

无障碍设施建设最早可以追溯到上世纪30年代，欧洲国家出于对第一次世界大战产生的为数众多的残疾人的关注，开始出现了专为残疾人服务的无障碍设施建设。

伴随着世界老龄化问题的显现，以及经济社会的发展，美国于1961年颁布了世界上第一部无障碍设计规范。

经过几十年对无障碍环境的研究与实践，发达国家和地区的无障碍环境建设逐步完善，残疾人对于出行、工作、学习、生活、休闲娱乐等方面的需求都可以得到较大程度满足，在城镇的不同空间都可以看到他们愉快活动的身影。

这种良好状况应该归功于经济发展、科技进步、社会老龄化问题受到重视等因素，但最重要的原因在于无障碍环境建设理念的发展。

无障碍环境建设理念的发展取决于整个人类社会对残疾人的态度和对人类自身生命过程认识的转变。

“残疾，是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价”。

如何对待残疾人，一个社会可以为残疾人提供怎样的生存条件，是衡量一个社会文明程度的重要标尺。

而对人类自身生命进程认识的深入，也使人们认识到每个社会个体都有不同的能力限制，在不同的生命时期、不同的场合可能遇到与残疾人一样或类似的障碍，自始至终的“健全人”是不存在的。

因此，无障碍环境建设消除的不仅仅是阻碍残疾人参与社会生活的障碍，更是为社会所有成员创造一个在人生不同生命阶段都能自由活动、交流的社会环境和生存空间。

阻碍残疾人、老年人及其他行动不便者独立、平等地参与社会生活的因素不仅仅是物质方面有形的障碍，还包括在制度保障、社会成员的行为习惯、意识形态、心理等方面造成的无形障碍。

国际社会认识到无障碍环境建设必须消除一切有形的和无形的障碍，无障碍的社会环境建设与物质环境建设并重，通过制定法规，保障无障碍环境建设的实施；通过宣传、教育、交流合作，使每一个社会成员了解、熟悉相关知识进而自觉遵守法规并能主动帮助残疾人；通过政府组织和民间团体共同努力，使社会的每一个成员能够真正平等地享用社会资源；通过科技进步，使每项建设真正满足使用者的需求。

第五节重点法条解读

第九条城镇新建、改建、扩建道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，应当符合无障碍设施工程建设标准。

乡、村庄的建设和发展，应当逐步达到无障碍设施工程建设标准。

解读：

本条是关于城乡建设应符合无障碍设施工程建设标准的规定。

第十二条县级以上人民政府应当优先推进下列机构、场所的无障碍设施改造：

（一）特殊教育、康复、社会福利等机构；

（二）国家机关的公共服务场所；

（三）文化、体育、医疗卫生等单位的公共服务场所；

（四）交通运输、金融、邮政、商业、旅游等公共服务场所。

解读：

本条是明确优先开展无障碍设施改造的重点机构和场所的规定。

第十四条城市的大中型公共场所的公共停车场和大型居住区的停车场，应当按照无障碍设施工程建设标准设置并标明无障碍停车位。

无障碍停车位为肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车专用。

解读：

本条是关于公共场所设置和管理无障碍停车位的规定。

第二十三条残疾人组织的网站应当达到无障碍网站设计标准，设区的市级以上人民政府网站、政府公益活动网站，应当逐步达到无障碍网站设计标准。

解读：

本条是关于政府网站、公益活动网站以及为残疾人提供服务的网站无障碍建设和改造的规定。

第三十一条城镇新建、改建、扩建道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，不符合无障碍设施工程建设标准的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，依法给予处罚。

解读：

本条是关于新建、改建、扩建道路和建筑物不符合无障碍设施工程建设标准应承担的法律责任的规定。