论 行 政 强 制 执 行 模 式 的 完 善.docx

论 行 政 强 制 执 行 模 式 的 完 善.docx

《论 行 政 强 制 执 行 模 式 的 完 善.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论 行 政 强 制 执 行 模 式 的 完 善.docx（5页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

论行政强制执行模式的完善

论行政强制执行模式的完善

论行政强制执行模式的完善

一、我国现行行政强制执行模式概况

《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：

“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

”这是我国现行行政强制执行模式的总体概括，具体到各个行政法规、地方性法规、规章，行政机关根据法律的授权，享有强制执行权的，大致有下列几种情形：

（1）属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管机关，如：

关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚条例》）、强制履行（《中华人民共和国兵役法》）等。

属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚实施细则》）、强制许可（《中华人民共和国专利法》）等。

（2）属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务（《中华人民共和国税收征管条例》）、海关、审计等。

（3）一项特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的“命根子”，需特别慎重。

原则上都应申请人民法院强制执行。

但是，《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民法院责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。

可见，如果法律没有明确规定哪一级行政机关部门享有哪一种法律明文规定的部分行政强制权，行政强制执行权，行政机关就不享有行政强制执行权。

我国行政强制执行的格局为：

对那些涉及专业性、技术性较强的行政行为的强制执行，法律一般规定由各主管行政机关自行执行，如强制拘留、滞纳金等，名目虽然不少，但限于较少的行政机关；对那些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，除较少的法律明确规定由行政机关自行强制执行外，其他都只能由行政机关向法院申请执行。

专业性、技术性、权益影响性成为划分行政机关还是司法机关执行的参考标准，特别是权益影响性一项，凡是对行政相对人权益影响特别重大的强制执行，无论其是否涉及专业性、技术性，法律都规定由行政机关申请法院强制执行。

综上，我国现行行政强制执行模式可以概括为：

以申请司法机关执行为主，以行政机关自力执行为辅。

二、现行行政强制执行模式的反思

行政强制执行模式的选择，是立法者权衡公民安全和行政效率孰轻孰重之后，在安全和效率两大执行价值中的选择。

我国现行行政强制执行体系体现了尽可能兼顾安全和效率两大价值的立法目的。

但是由于两种价值在性质上各不相同，实现手段又极为有限，因为“一定的法律设施和法律资源在特定的情况下只能有效地满足其中的一个价值，若偏重于对某一价值的追求，对另一价值的保障程度则必然会受到削弱。

”所以使得我国现行行政强制模式无论在实践还是在理论中都存在种种问题：

（一）行政强制执行权法律性质的迷惑。

行政行为一经作出并告知、受领或附款规定之日起，即具有四种效力：

公定力、确定力、拘束力和执行力。

公定力具有确定当事人之间法律关系是否存在的权限，除了特别对该行政行为提起诉讼由法院或具有撤销权的行政机关加以撤销外，任何人不得否认其效力。

执行力是公定力在实践中的现实体现，是决定能否实现行政行为内容的最后一环。

然而，以人民法院执行为主的强制执行模式使得这种行政执行权被架空，或者说是存在某些模棱两可之处：

行政强制权是属于行政权，还是司法权？

若为行政权，大部分的强制执行却

需申请人民法院实施；若为司法权，而行政机关却享有部分行政强制权。

即使两种执行主体可以妥协并存，双方权限划分的标准尚不明确，对于双方协助领域的有关规定也很模糊，比如说行政机关向人民法院提出申请强制执行后，人民法院答复期限是多长？

人民法院若不同意强制执行，行政机关又可否再向上一级法院申诉呢？

这些都没有相关法条加以规定。

参考《中华人民共和国行政强制法》（专家意见稿）第36条：

“人民法院接到行政机关强制执行的申请，对于不受理的，应当在二日内作出裁定；行政机关可以向上一级人民法院提起上诉。

人民法院未作出不予受理裁定的，视为受理。

”不难看出，立法者已经开始着手解决行政机关与司法机关在协助领域的细节问题。

我国《行政强制法》的尽早出台可以填补双方协助层面有关规定的空白。

但是，对于行政强制执行权法律性质的界定仍然不会因为具体程序问题的解决而得到确认。

（二）追究责任主体的混乱性。

由司法机关来完成大部分的行政强制执行措施使得在追究责任主体时产生以下问题：

!

如果人民法院没有及时审查行政机关的申请，也没有及时执行行政强制，能否追究人民法院的行政责任呢？

如果可以，追究的主体是谁？

以审判为主要职能的人民法院是否会因为没有行使行政执行权而承担行政责任？

"司法机关对行政申请的审查鉴于其自身的局限只能流于形式，这势必有违现行行政强制执行制度构建的初衷，起不到监督行政主体，保护相对人合法权益的作用。

司法机关受理了行政机关的申请，采取了强制措施，但若该行政决定本身违法，有损相对人权益，造成的损害责任由谁承担？

若该行政决定本身合法，但在行使过程中由于执行依据、程序、时间、方式等方面出现违法、不合理情形而有损行政相对人权益时，责任又由谁承担？

行政强制执行决定作出后，依法律行政机关应当申请人民法院强制执行，但该行政机关自力执行，若强制执行本身合法、合理，该行政机关是否需要承担责任，承担的又是什么责任呢？

这些问题在《行政强制法》（专家意见稿）中都没有涉及。

追究责任主体的混乱说明了执行主体的二元最终将导致行政职能与司法职能的混淆。

司法的内涵是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，人民法院应该处在消极、中立、无偏私的地位。

而现行行政强制执行模式无论是从理论层面上还是从实践层面上，都与立法者的原意相悖———立法者是出于公正、安全的考虑来设置人民法院的行政强制执行权，希望其发挥监督机制，但是监督并非完全地越俎代庖，现行模式使得“法院对行政机关的支持功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”。

既然行政强制执行是行政行为，履行的是行政事务，实现的是行政目的，对于一般违法、不合理的强制执行行为完全可以通过行政相对人向人民法院申请救济来达到司法监督的目的。

（三）执行成本的浪费。

从本质上而言，现行行政强制执行模式侧重于公正、安全的价值。

但是，从法律经济分析的角度来讲，任何一项法律制度的设计都必须追求社会效益的最大化。

特别是我国作为发展中国家更应该珍惜资源，法律制度、模式的设计都需要考虑成本和产出的比例，在分配行政强制执行权时，要在提高行政效率的同时兼顾相对人的权益，使效益达到最大化。

然而，目前的行政强制执行模式使得社会为其付出了极高的成本。

首先，由于强制执行主体的二元性，立法者必须针对法院和行政机关各自不同的行为方式设置两套不同的执行程序，并规定在强制执行违法且造成损害时两种不同的赔偿请求。

其次，随着现代社会分工的精细化，行政管理领域越来越宽，专业性、技术性越来越强，行政强制执行数量逐步上升，社会大众对执行质量的要求也在不断提升。

法院作为中立性审判机构，其执行水准比不上具有专业性、技术性优势的行政机关，在加大人民法院的工作负荷，削弱其本身的审判及执行职能的同时也难免会延缓或阻碍行政目的的实现。

司法力量的大量介入使得行政执法过程缺乏连贯性，造成物质资源和人力资源的浪费。

实践中由人民法院承担绝大多数的行政强制任务是不可行的。

再次，一旦行政相对人对行政决定提出诉讼之后，如果法院对行政机关的申请准予执行，则意味着法院将要继续对其认为合法的具体行政行为实施审查，同一事务据不同程序重复实施，既是对司法效率的浪费，也是对行政效率的浪费。

三、新型模式的理论支持与制度保障

现行行政强制执行模式的症结在于行政主体作为行政决定的作出者享有的行政强制权过少，行政效率得不到保证，另一方面，由于“行政处理具有强制执行力主要由于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施；国家将成为无政府状态。

”过少的行政强制执行权也有碍公平、安全的实现。

要克服这种种缺陷，不妨可以建立以行政机关自力强制执行为主，以申请人民法院执行为辅的强制执行体系。

此种模式将专业性、技术性较强的大部分行政强制执行任务赋予行政机关，在涉及某些重大的、或者权益影响较大的、或者某些特殊的行政义务履行案件的强制执行时，则保留人民法院的执行权。

此模式有以下理论支持并需要一定的制度保障。

（一）理论支持

首先，“行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。

”行政强制执行设立的着眼点在于使得行政相对人能履行行政机关设置的义务，达到维护社会秩序的目的。

因而，就行政强制设立之使命而言，完成强制的任务，达到维护社会秩序的目的是第一位的。

让具有专业性、技术性知识的行政机关成为执行强制措施的主力军，无疑更关注到行政强制的原始使命，有利于行政强制发挥其应有的作用。

其次，效率和公平之取舍，的确对新型行政强制执行模式有巨大的挑战：

行政决定作出和执行机关的同一性可能引发行政专断和腐化。

这就涉及到“禁止私力救济原则”是否能在行政强制执行领域内适用的问题。

该原则是指：

“冲突主体或利益当事人依靠自己的力量，使自己的某种权益得到实现或补偿，并使冲突相对方受到一定的惩罚或制裁。

”它在私法领域的运用是绝对的，但是行政法律关系的特殊性主要体现在主体地位的不对等性和单方面性，在行政法律关系中，行政主体通常处于优势地位，可以凭单方面意志导致行政法律关系的发生、变更和消灭，这就使原本产生于私法领域的“禁止私力救济原则”不能在行政法领域完全适用，非但中国如此，即使在奉行司法执行体制的美国，也不绝对否认“行政机构具有最初的执行权”，甚至认为“行政执行是政府的基本使命。

”并且，“具体行政行为作为行政执法行为，无论其是授意性的，还是侵意性的，从法律的要求和行政主体应持有的动机上看，都应该是建立秩序和已被破坏秩序的恢复行为。

”因而，法的安全性要求每个具体行政行为在法定机关撤销之前，都应该被推定为是合法的。

（二）相关制度保障

1．立法的确定。

应该从立法上确定行政强制执行主体、执行事项的范围。

变《行政诉讼法》中对行政强制执行主体的“概括式”为“列举式”，明确有权实施特定行政强制执行措施的具体行政机关。

只有这样，才能防止行政机关越权实施行政强制措施。

此外，由于行政管理事务涉及社会事务的方方面面，其他机关的协助以及行政机关的委托有其存在的必要性。

但要严格设置“协助”和“委托”的条件：

“行政强制执行主体在存在下列情形之一时，可以请求其他机关协助：

在管辖范围之外执行，确有困难的；未配备适当的执行人员的；执行时可能遭到阻挠和抗拒的；执行目的有难以实现的可能，执行内容涉及其他机关的，法律规定的其他可以协助的情况。

”“执行委托中的受托组织需符合下列条件：

行政机关或者依法成立的管理公共事务的单位；具有熟悉有关行政（强制）执行的法律、法规、规章和业务的工作人员；执行中有需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查和技术鉴定。

”并且“受托组织在强制执行中，强制手段的采用不得超出委托机关依法可以采用的强制手段的范围和限度。

”

2．抵抗权的设立。

据我国的《行政处罚法》第56条规定：

“行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财务单据的，或者使用非法定部门制发的罚款、没收财务单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。

”可见，立法者为了抑制行政违法现象，已经赋予当事人某些领域的抵抗权。

抵抗权的设计是基于行政行为无效制度之上的。

众所周知，行政行为具有公定力，在行政行为被撤销之前，一概推定是合法的，然而此种推定并非是绝对的，据台湾学者的观点，公定力应属于一种“预先特权”，如果这种特权明显违法，行政相对人有足够证据