00509机关管理.docx

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00509机关管理

第一章绪论

第一节机关概述

一．机关的界定

（一）机关的含义：

一般泛指社会系统中专司管理，具有较稳定隶属关系，有相应职能和权限的各类各层组织实体，包括企业与事业单位的以决策、辅助、执行及事物管理为职能的各类各层组织实体。

（二）机关的功能

1.发动功能

2.控制功能

3.代表功能

（三）机关构成要素

1．机关必须以不可或缺的社会管理功能为组织依据。

2．机关必须按照法定程序和组织原则构建，这使机关获得合法地位和权力的保障。

3．机关的构建必须取得合法的地位，被授予法定的权限，能代表相应政权、政党、团体和企事业单位的根本利益，在其所辖范围内行使权利，并具有开展独立活动和处理各种事项的能力。

4．机关必须由领导人或领导集团与若干相对稳定和精干的工作人员，是形成机关的最基本元素，是机关产生活力的本源。

二．机关的产生及其沿革

三．机关分类体系及机关活动原则

（一）机关的分类体系

1：

国家立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等；

2：

政党、团体和各类社会组织的机关

3：

企业、事业实业单位所设立的机关

根据职权和管理范围类分：

最高国家行政机关、各级地方机关

根据工作性质和作用：

性质中枢机关、行政职能机关、行政辅助机关

实施任务时间的长短：

常设机关、非常设机关

按组织形式：

独议制、合议制、混合制

（二）机关活动基本原则

1.目标重合原则

2.逐级控制原则

3.信息畅达原则

4.效率卓著原则

第二节机关管理

一．机关管理的概念及特性

（一）机关管理概念

以机关为对象的管理，是以全面提高机关效能为目的，对机关内部核心事务构成要素及其流通进程进行规划、组织、监督、控制、协调的活动过程。

（二）机关管理的特性

1.综合性和整体性

2.事务性和程序性

3.时效性和服务性

4.技术性和操作性

二．机关管理的基本原则

（一）系统和整体的原则

（二）忠诚和服务的原则

（三）质量和时效的原则

（四）集中统一与分工协作的原则

（五）简化与规范的原则

（六）成本控制与追求效益的原则

三．机关管理的职能和及基本任务

（一）机关管理的主要职能

决策与计划、组织与用人、指挥与控制、协调与教育；

政治性与保密性、权威性和服务性、整体性和系统性、科学性与时效性。

（二）机关管理的基本任务和作用

1：

为事务活动的有效运行提供人力资保证。

2：

为机关职能活动提供必须的物质条件。

3：

为机关职能活动提供基本的财力保证。

4：

为机关职能活动的有效性提供必要的时间资源。

5：

为机关职能活动提供各种信息资源。

第三节机关管理理论

一．机关管理的理论基础

（一）经典管理理论

科学管理学派—泰罗（核心：

提高效率）

管理组织学派—法约尔

（二）现代管理学说

1.人机关系学说—埃尔顿梅奥

2.行为科学学派

3.管理科学学派

4.决策理论学派

5.权变理论学派

二．机关管理理论与相关学科的关系

（一）机关管理理论与管理学关系：

是管理学分支

（二）机关管理理论与公共管理学关系：

存在差异

（三）机关管理理论与组织学、秘书学关系：

借鉴

三．机关管理理论的结构和研究方法

7层结构

方法：

理论研究方法、历史研究方法、实证和案例研究方法、比较研究方法

第二章机关管理环境

第一节机关管理环境概述

一．机关管理环境的概念及特征

1.机关管理环境的概念

影响机关管理系统生存和发展的一切要素的总和

2.对机关管理环境的不同认识

消极地对待环境；掠夺地对待环境；协调地对待环境。

3.机关管理环境的相关因素

特征：

相关影响性、系统结构性、动态变异性。

二．机关管理与环境关系

1.环境提供机关管理资源

2.环境制约机关管理行为

3.环境表征机关管理成效

4.机关管理对环境的适应与反应

5.机关管理对环境的优化与干扰

6.科学理智地处理机关管理与环境的关系

第二节机关管理的社会与人文环境

一．机关管理的社会环境

1.机关管理的宏观社会环境

国际环境；国内政治经济环境；科技文化教育环境。

2.机关管理的中观行业环境

地区环境；行业系统环境

一．机关管理的人文环境

1.人文环境内容的广泛性

宏观、中观、微观

2.人文环境要素的渗透性

渗透到决策领域；渗透到执行领域；渗透到机关管理的各种关系中；

3.人文环境优化的综合性

二．机关管理的技术环境与生态环境

一．机关管理决策的技术水准

1.机关管理的技术环境

对前沿技术的认知程度；对本机关技术环境要素合理配置的程度；决策中应用先进技术的有效程度。

2.机关管理举措中的技术含量

1）信息管理网络的构建与运作技术

2）物流管理数据分析与控制技术

3）能量流管理系统控制技术

3.机关管理操作中的技术手段与设备

二．机关管理生态环境

1.与时代的契合程度决定其生态状况

1）井蛙式自满生态

2）秋虫式自悲生态

3）封闭式无序生态

4）蚕茧式自我束缚生态

2.机关生态平衡影响其功能

要注重：

机关生态平衡与失衡的影响；机关生态的调适；机关生态中整体与局部的关系

3．机关生态代谢影响其创新

科学有序代谢，富有创新成效；

无序代谢，创新力消弱；

代谢迟缓，创新力衰退；

代谢停滞，创新力枯竭。

4.机关领导核心的生态影响整体发展

1）领导班子生态，影响机关决策的科学性。

2）领导班子生态，影响机关管理各部分的正常运转。

3）领导班子生态，对全体机关成员的思想和行为有直接影响。

第三章机关管理组织

第一节机关管理组织的设置原则

一．机关管理组织的理论

1.机关管理组织透视

从静态、动态、生态、心态观察

2.机关管理组织的作用

确定目标、实现目标的决策指挥作用；机关的有机联系和整合作用；

机关的引导、规范作用；

满足组织成员心理需要的作用。

3.机关管理组织理论的发展

1）以效率为中心的机关管理理论

2）以人为中心的机关管理理论

3）注重激励的管理理论

4）融入多学科理论

二．机关管理组织的基本原则

1.机关管理组织构建原则

1）精干合理原则；

2）整体效能原则；

3）管理幅度原则；

4）协调一致原则；

2.机关管理组织运转原则

1）管理回路原则

2）适应性原则

3）法治原则

4）目标统一原则

5）权责相称原则

3.机关管理组织改革原则

三．机关管理组织构建的依据

1.机关构建程序中的依据

以法律为依据，充分考虑机构设置是否必要，是否合理

2.机关内部分工的依据

要注意：

权力与制约的关系；要便于机关工作的运作。

3.机关内部合作的依据

第二节机关管理组织的结构和类型

一．机关管理组织的结构

1.机关管理组织结构设计

确立机关目标→明确机关的职责→规划整个机关的整体框架和工作流程

2.直线型与职能型结构

3.复合型机关结构

4.矩阵型机关结构

二．机关管理组织的类型

1.首长制与委员会制

优缺点

2.层次制与职能制

3.集权制与分权制

4.机关管理组织内部机构类型

1）辅助机构

一般性综合辅助机构

服务性综合辅助机构

2）执行机构

遵循原则：

1应采取领导负责制，事权统一，指挥灵便；

2相同工作交由一个机构处理，避免职权冲突与工作重复；

3执行机构采取层次节制体系，以期命令的有效贯彻；

4执行机构应保持精干，不能过于膨胀；

5执行机构必须事权相称，权责一致；

6执行机构要做到分层负责，分级授权，事有定人，人有定事。

3）顾问机构

还可设置非营利性机构、派出机构

首长制与委员会制比较

优点

缺点

责任确定，事权集中，指挥灵便

权力容易被把持，独断专行，不符合民主

易于争取时效，保守机密，减少摩擦

易出现任人唯亲，培植私人势力

效率高，责任明确

个人知识、能力、经验有限，易出现考虑问题欠全面

无人牵制监督，易于营私舞弊

能够集思广益，有利于反应群众意见

责任不确定，事权不专一，易出现争功诿过的现象

相互监督制约，可以限制某些营私舞弊现象

成员之间易形成彼此倾轧与排挤

能对一些事务和问题进行周密的考虑，避免可能出现的失误

力量不集中，行动迟缓，效率低下，贻误时机

可充分体现民主决策精神

易于议而不决，当断不断

层次制与职能制比较

优点

缺点

层次制

在层次节制的系统中，自上而下，由内及外，运转自如，指挥统一，行动迅速

各级负责人管辖过多，易流于专断与草率

事权集中，责任明确，事有所归，责无旁贷，不回复发生争功诿过的流弊

各级负责人员，每日忙于例行琐事，无暇研究重大事项

节制严明，注重服从，纪律严格，命令易于执行

层次制过严，难以启发部下自动自发的服务精神

各级领导人管理的性质相同，事权相似，向上晋升无困难，有利于保持组织的活力

易产生本位观念，与其他部门的协调与合作存在着一定的困难

职能制

专门负责，有利于发挥管理人员的专长，提高专业能力

易产生多头领导，削弱集中统一

有利于将问题简单化，提高工作效能

易出现政出多门，相互冲突等等

有利于适应机关管理复杂化的需要

集权制与分权制

集权制

优点

缺点

维护政令的标准一致，统筹兼顾，全盘考虑问题

容易导致只重视全局而忽视局部

便于集中力量，加强整体效能

强调整体划一而偏于刻板失去活力

层级节制，系统有序，指挥运转自如，命令执行易于贯彻

受节制过紧过严，失去积极性主动性，缺乏奋发向上的主动精神

易出现文山会海，沟通环节多，行动迟缓，费时费事，贻误时机

各机关易出现头重脚轻的倒三角形，基础不稳

易出现个人专断和个人独裁

分权制

消除集权制下的所有流弊，能发扬民主精神，防止个人专断，使各局部在其权限范围内能够发挥其积极性，主动性和创造性，富有适变应变的活力

过度分权，危及组织统一，过度分工，无统一的合作，分工变成分裂

权力过于分散，组织的高层领导往往易受局部牵制，不能有效地指挥全局

各机关彼此分立，可能发生冲突与纠纷，影响整体的团结与合力

第四章机关管理保障

第一节机关管理的法律保障

一．机关管理的法律依据

《唐六典》—最早的行政法

1.行政管理法规

1）执行性行政管理法规

2）补充性行政管理法规

3）自主性行政管理法规

2.行政法规

3.行政法的调整对象及其渊源

二．机关管理行为的法律约束

1.约束机关职能活动遵从规范

2.约束机关组织的构建

3.约束机关管理行为

机关管理民主化，必须以法律为保障；机关管理科学化，必须遵从法律规范；机关管理效率化，必须以遵从法律规范为前提。

三．机关管理行为的法律责任

1.执行法律的责任

2.保护人民权利的法律责任

3.补偿赔偿的法律责任

4.尽职尽责的法律责任

第二节机关管理的监督保障

一．机关管理的监督

1.监督的含义

2.监督职能及原则

预防性职能、补救性职能

坚持的原则：

人民利益高于一切原则；明主集中制原则；实事求是原则；监督过程连续性原则。

3.机关管理监督的过程

三个阶段：

制定监督计划→考察评价→实施监督控制

二．机关管理的群众监督

1.人民监督

2.社会监督

3.舆论监督

第三节机关管理的后勤保障

一．机关财务管理

合理地安排和节约使用资金；严格地执行会计制度；定期检查分析预算执行及财务活动情况，考查资金使用效果；实施会计监督，保护国家和机关物财安全。

1.现金管理

2.会计报表管理

3.经费预算决算管理

4.财务监督与审计监督

二．机关物资管理

1.机关物资管理的任务

2.机关物资管理的原则

3.办公用品管理

（采购、保管、发放）

4.办公环境管理

三．机关后勤服务的社会化

发展趋势：

一是后勤管理与后勤服务分开；二是在成为独立实体的基础上，机关内部的后勤服务机构将被压缩到最低限度内；三是‘集体采购’、公开‘招标’等方式在机关后勤管理中推广，使社会上更多的企业单位以特有的优势接受机关的选择，为机关提供后勤服务和后勤保障条件；四是机关基本上不再直接为工作人员提供个人生活服务，机关的后勤服务主要靠市场和市场规范的行为来完成。

第五章机关管理制度

第一节机关管理制度概述

一．机关管理的制度体系

1.机关管理制度体系产生的基础

必须与社会实践及机关管理实际为基础

2.机关管理制度体系的作用范围

二．机关管理制度的基本特征

1.法律的从属性

2.层次的配套性

3.功利的目标性

4.范围的确定性

5.具体的操作性

6.时代的发展性

三．机关管理制度的结构

1.统领性机关管理制度

2.纵向结构的机关管理制度体系

3.横向结构的机关管理制度体系

第二节机关管理制度的制定

一．机关管理制度的制定原则

实践需要原则；法制规范原则；权威性原则；强制与激励原则；教育引导原则。

二．机关管理制度的制定程序

1.充分的调查论证

2.适时作出制定的决策

3.制度内容的设计

4.制度系统论证

5.制度批准执行

6.制度实施的宣传教育

第三节机关管理制度的实施

一．机关管理制度的实施依据

国家法律法规依据；机关管理职权依据；

二．机关管理制度的实施过程

试行阶段→补充完善阶段→稳定实施阶段

三．机关管理制度实施的制约因素

环境制约；意识制约；机关运作习惯制约；目标差异制约；领导者思想及行为制约；

第四节机关管理制度的修改

一．机关管理制度的修改原因

时代发展的促动；制度存在的不足；机关发展的要求。

二．机关管理制度的修改过程

1.机关管理制度修改知道思想的确立

2.机关管理制度的修改过程

1）客观分析要修改的制度还有哪些合理成分；

2）要全面了解和分析有关法律法规依据；

3）要发挥民主，组织对要修改的制度进行民主评议，发挥群体智能作用；

4）要对修改制度的具体内容进行充分的论证；

5）要经过法定的程序，对修改制度进行审查、批准；

第六章机关管理程序

第一节机关管理程序概述

一．机关管理程序的概念

定义：

为实现机关功能目标而对机关各运作环节、工作事务过程、办事流程所作的有序安排，体现及滚管理规律的稳定步骤系列。

1.时间因素

2.空间因素

3.权责因素

4.事项因素

二．机关管理程序的类型

1.按工作性质划分

综合办公事务管理程序、专项业务管理程序；

2.按工作事务出现的概率划分

经常性事务管理程序、随机性事务管理程序；

3.按管理所起的作用划分

决策管理程序、执行管理程序、信息反馈程序、总结评估管理程序等。

4.其他类型的机关管理程序

按机关管理要素划分；按职能部门和职能活动分。

三．机关管理程序的功能

规范功能、系统运作功能、控制功能、抗干扰功能、整合功能、保障功能。

第二节机关管理程序的设计

一．机关管理程序设计的基本要求

目标一致、系统规范、环环相扣、制约明确、有机整合

二．机关管理程序设计的主要内容

三．机关管理程序设计的步骤

1.设计内容的确定

2.设计要素的确定

3.设计原则的确定

4.程序草案的设计

5.程序的分析与论证

6.程序的试行

7.程序的确定和制度化

第三节机关管理程序的实施与改进

一．机关管理程序的实施

1.规范实施

2.程序实施自由度的把握

3.实施效果的反馈

1）要把握各项机关管理程序相互匹配的反馈；

2）要把握各机关管理程序流程及环节在实施中的反馈；

3）要把握机关管理程序运作与环境契合程度的实施反馈；

4.构建实施过程的科学调控系统

1）必须以机关领导层为调控中枢；

2）必须有全面系统的监测体系；

3）要设计与各管理程序相互匹配的计算机程序系统；

二．机关管理程序的改进

1.功能性优化

1）明确优化的前提；

2）必须维护管理程序的基本性质和流程；

3）必须保持机关管理程序间的相互协同性和程序各环节间的系统承接性。

2.结构性调整

1）准确把握结构调整的需要；

2）针对需要进行结构调整设计；

3）要进行科学论证。

3.整体性重构

1）必须进行整体设计和充分论证；

2）重构程序必须充分吸纳原管理程序管理优点和趋势；

3）重构机关管理程序，必须把握事物发展的规律和趋势。

第七章机关人事管理

第一节机关人事管理概述

一．机关人事管理的概念

（一）人事管理的含义

人们在社会组织中的相互关系，也可以表述为机关团体内部工作人员的录用、培训等事宜。

（二）机关人事管理的意义

1.机关人事管理是机关管理的核心和关键。

2.机关人事管理有助于社会发展。

3.机关人事管理是合理开发、使用人才的重要保证。

二．机关人事管理的内容

1.考试任用工作

2.考核工作

3.培训工作

4.人才流动工作

5.奖励和惩罚工作

6.工资福利工作

7.退休后的养老管理工作

三．机关人事管理的机制

竞争机制、保障机制、激励机制、更新机制、监控机制

第二节机关人员的选配

一．机关人员的编制及分类

（一）机关人员的编制

定职能、定机构、定人员

（二）机关人员的分类

‘薪给分类制’、‘职位分类制’

步骤：

1.进行调查研究，详细、全面地搜集和研究全国行政机关现有的全部职位的有关资料；

2.职务区分；

3.职位品评；

4.编制职级规范；

5.制定（修改）法规予以实施。

二．机关人员的任用

（一）选任制

直接选举、间接选举。

（二）委任制

（三）聘用制

（四）考任制

三．机关人员的流动

（一）机关人员流动的类型

空间流动、专业流动、层次流动

（二）机关人员的交流

1.调任

2.专任

3.轮换

4.挂职锻炼

（三）机关人员的职务升降

存在‘能上不能下’现象

（1）建立职位分类制度，对各职位的资格条件、职位规范进行明确的描述和规定，为人员升降提供客观依据。

（2）确立科学的考绩制度，通过合理的考核方式客观评价机关工作人员的德、能、勤、绩，以考核结果作为人员升降的根据。

（3）建立任期目标责任制，规定在职工作人员在任期内必须达到的目标。

（四）国家公务人员的辞职与辞退

辞职条件：

1.应是自愿行为；

2.应提交书面申请，说明理由，交给主管机关或领导；

3.辞职申请必须经任免机关批准后，才能办理其他手续；

4.凡由工作单位专门送出培训的，未满规定服务年限的辞职者，应适当偿还培训费；

5.对关系国家安全和机密等特殊岗位上的辞职，必须慎重研究。

辞退条件：

1.不能胜任本职工作或机构调整，裁剪人员而本人拒绝另作合理安排的；

2.经常违反纪律，无故不上班或超假不归者；

3.不履行机关人员义务，经多次教育仍无转变的；

4.行政首长或机关在辞退工作人员时必须有充分的证据说明辞退的原因，并应广泛听取意见。

辞退报告必须由任免机关审批。

5.被辞退者如有异议可向同级监察部门申述。

第三节机关人员的考核与奖惩

一．机关人员的考核

（一）机关人员考核的内容

德、能、勤、绩

（二）机关人员考核的种类和等级

1.考核的种类

1）考核内容：

工作成绩考核、工作态度考核、工作能力考核、经历学历考核、性格考核。

2）考核时间：

定期常规考核、不定期

3）集中程度：

集中考核、分散考核、集中分散考核。

4）考核目的和用途：

例行考核、晋升考核、转正考核、转换考核等

5）考核对象：

行政人员考核、管理人员考核；

6）考核主体：

上级考核、自我考核

7）考核标准的设计方法：

上级考核、自我考核

2.考核的等级

等级：

一般采用四等、五等、七等

分数：

百分制

（三）机关人员考核的方法

1.个人判断考核法

2.代表人物比较法

3.序列法

4.分定考核法

5.相对比较法

6.工作标准法

二．机关人员的奖惩

（一）奖惩的原则

1）必须分明，公平合理；

2）必须以考核为依据；

3）物质奖励和精神奖励结合；

4）奖惩必须及时注重时效；

5）奖惩要与教育结合。

（二）奖惩的种类

1.奖励：

嘉奖、几等功、授予荣誉称号。

2.惩罚：

刑事惩处、纪律惩处。

警告、记过、记大过、降级、撤职、开除

第四节机关人员的培训

一．机关人员培训的意义

1.是我国社会经济发展的迫切需要；

2.是世界发达国家的共同趋势；

3.是改善我国机关工作人员既享有按照工作需要参加理论、业务、文化、科学、技术培训的权利，同时也有履行学习政治、业务、文化、科学、技术知识的义务。

二．机关人员培训的原则

1.德、智、体全面发展的原则；

2.培训和使用相一致的原则；

3.全员培训和重点提高相结合的原则；

三．机关人员培训的方式

第一，多层次：

普及性培训；提高性培训。

第二，多形式：

脱产、半脱产、业务培训；自学；留学；配助手、带徒弟；

第八章机关信息管理

第一节信息与机关信息

一．信息的一般特征

客观真实性、多变性、可传递性、时效性、共享性。

二．机关信息的特征

政策性、思想性、真实性、内部性

三．机关信息的作用

1）为领导科学决策提供依据

2）为实现现代化管理创造条件

四．机关信息系统

（一）信息网络

概念、必备条件、信息点、信息人员、

传输手段、信息刊物、工作制度

（二）健全信息网络的基本要求

1.体系完整

纵向分支系统；横向分支系统；延伸分支系统；扩散分支系统；

2.反应灵敏

（三）机关信息网络的设置

按行政序列设置；按照行业管理系统设置；按照经济区域设置；按照特殊行业和特殊区域设置。

第二节机关信息的收集

一．机关信息收集的内容

纵向信息：

上级信息、机关内部和下属单位信息；

横向信息：

社会信息、国际信息；

二．信息收集的渠道

信息网络；信息渠道；调查渠道；媒体渠道；信访渠道。

三．机关信息收集的要求

来源广泛、内容完整

第三节机关信息的处理

一．信息的筛选

1）等级分类

2）筛选

二．信息的综合

1.要求

有情况、有分析、有建议、有较高参考价值

2.步骤

三．信息的编辑

信息文稿、信息刊物

第四节机关信息的传递与存储

一．机关信息的传递方式

（一）文字信息的传递方式

1.机要交换。

2.传真电报。

3.密码电报。

4.专人递送。

（二）语言信息的传递方式

1.电话

2.面谈

（三）不同的流向信息的传递方式

1.单项主动传递；

2.多向主动传递；

3.单项被动传递；

4.反向相互传递。

二．机关信息的存储方法

1）登记

2）编码

信息编码的原则：

1.代码应具有逻辑性强、直观性强的特点，使人在应用中容易掌握，一目了然。

2.组成字符。

3.尽可能使用现有的编码与通用符号，以便于衔接和规范信息贮存工作。

3）排列

时间；来源部门